土地綜合整治研究現(xiàn)狀分析及推進建議

趙宇廷

(1.內(nèi)蒙古師范大學 地理科學學院；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)土地利用與修復工程技術(shù)研究中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000)

1 土地綜合整治的內(nèi)涵分析

改革開放以來，我國各地相繼開展了一系列專項的土地整治工作。土地整治工作從單一、少量、分散的整治活動發(fā)展到全面的、全域的、全要素的整治活動，土地整治的內(nèi)涵也在不斷豐富。1981年國務院批轉(zhuǎn)國家建設(shè)委員會第145號文件《關(guān)于開展國土綜合整治工作的報告》中指出：“土地整治包括土地資源乃至整個土地環(huán)境的調(diào)查、開發(fā)、利用、治理和保護5項相互關(guān)聯(lián)的業(yè)務”。

360百科將土地綜合整治定義為：在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的目標和用途，以土地整治、復墾、開發(fā)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為基礎(chǔ)的平臺,推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、人口集聚、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程[1]。

《土地整治術(shù)語》指出，“土地綜合整治”是指解決土地空間開發(fā)和利用中出現(xiàn)的問題，遵循“山、水、林、田、湖、草”生命共同體的理念，綜合考慮工程、技術(shù)、環(huán)境、生物等因素的活動，采取措施修復土地空間功能，提高土地空間質(zhì)量，促進土地空間有序發(fā)展，統(tǒng)籌“山水林田湖草”系統(tǒng)管理，建設(shè)美麗生態(tài)國土的總平臺。

隨著土地綜合整治在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的支撐作用日益突出，整治目標更加多元化，整治內(nèi)容和手段更加多樣化，整治時間維度不斷延伸，整治空間維度向外擴展，同時，結(jié)合一些學者對土地綜合整治內(nèi)涵的界定，土地綜合整治總體上是以生態(tài)文明建設(shè)理念為指導，以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，堅持“山水林田湖草”生命共同體理念，調(diào)整人地關(guān)系，根據(jù)土地空間問題診斷需要，劃分土地綜合整治區(qū)，通過構(gòu)建土地綜合整治技術(shù)框架，因地制宜綜合采取多種措施，進行全方位、全區(qū)域、全要素、全過程的綜合整治，最終達到促進區(qū)域城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化土地空間發(fā)展格局，保護和恢復生態(tài)環(huán)境的目的。

2 國內(nèi)外土地綜合整治研究進展

2.1 國外土地綜合整治研究進展

國外的土地整治始于16世紀中葉，在德國、荷蘭、俄羅斯、日本等國陸續(xù)開展。德國于1886年首次提出土地整理這一術(shù)語，并于1953年頒布了世界上第一部《土地整理法》，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和對土地資源需求的增加，德國對土地整理法的內(nèi)容進行了兩次細致修改[2]，豐富了土地整理理論。德國的土地整理已經(jīng)形成促進經(jīng)濟發(fā)展、提高生活質(zhì)量、實現(xiàn)土地高效利用和耕地平衡、保護生態(tài)環(huán)境的土地整理體系[3-4]。

荷蘭也是較早開展土地整治的國家之一，于1985年頒布了《土地整理法》，自20世紀70年代以來，荷蘭土地整理已由簡單的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)向更有效利用農(nóng)村土地和土地利用的多功能化[5]。

俄羅斯于1779年建立了世界上第一所土地整理學校，并開始研究土地整理理論和技術(shù)手段，其土地整理的主要任務是調(diào)整土地關(guān)系、組織土地利用和土地資源管理等，目前形成了比較完善的土地整理體系[6-7]。

日本的土地整理則十分重視耕地整理，明治32年制定了耕地整理法。日本土地整理研究的主要內(nèi)容是地塊的重新規(guī)劃和利用、田塊的歸并、土地交換處理、地租分配和耕地整理登記等[8]。

2.2 國內(nèi)土地綜合整治研究進展

土地綜合整治越來越受到各級政府和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者的重視，全國范圍內(nèi)也開展了土地綜合整治試點。目前，我國土地綜合整治取得了較豐富的理論成果和實踐經(jīng)驗。

2.2.1 理論研究進展。隨著專家學者們對土地綜合整治的深入研究，土地綜合整治已從單一的、重量的“田水路林村”土地整治轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暼成鷳B(tài)保護和修復的“山水林田湖草”的國土綜合整治[9]。曹帥等[10]運用DPSI模型分析了土地綜合整治的運行機制，建立了土地綜合整治的理論框架。韓博等[11]結(jié)合新的發(fā)展階段國土綜合整治工作的制度和政策要求，構(gòu)建了詳細的國土綜合整治分類體系，提出了不同整治類型的整治方向、目標、參考指標和實現(xiàn)途徑。翁睿等[12]根據(jù)CiteSpace在1988年—2020年期間在Web of Science期刊引入數(shù)據(jù)庫中介紹的4 000多篇生態(tài)恢復文獻，梳理總結(jié)了國際生態(tài)恢復的概念和方法，提出我國土地綜合整治應建立可持續(xù)的社會生態(tài)耦合系統(tǒng)；加強生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護，注重景觀恢復的修復方法；建立社會參與、績效監(jiān)督、多元化投資的整治管理機制，因地制宜逐步推進整治實施。姜廣輝等[13]從國土綜合整治主體的復雜性、過程的復雜性和環(huán)境的復雜性3個特點出發(fā)，識別國土綜合整治實施運行中產(chǎn)生的各種問題，具體問題具體分析，提出了項目規(guī)劃控制、多元化主體治理、多元資金整合和效能指標儲備等9種系統(tǒng)的國土綜合整治革新機制。

2.2.2 實踐研究進展。從研究規(guī)模上看，在市級層面，雷錫瓊等[14]依托重慶銅鑼山項目，對銅鑼山區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題進行診斷，從銅鑼山水源涵養(yǎng)能力低、產(chǎn)品供給能力低、鄉(xiāng)村景觀質(zhì)量低及生物多樣性減少等實際問題出發(fā)，提出綜合保護策略和基于自然的綜合恢復策略，如生態(tài)系統(tǒng)綜合設(shè)計戰(zhàn)略、協(xié)同共生戰(zhàn)略等，針對生態(tài)保護、生態(tài)恢復、合理利用、科教等四類專項規(guī)劃布局，構(gòu)建土地綜合整治工程體系，這有助于銅鑼山山地生態(tài)系統(tǒng)的重建。

上海市分別在2011年、2013年和2016年啟動了市級土地整治項目和嘉北公園建設(shè)，根據(jù)國土空間管理體系的變革方向，開辟了“田水路林村廠”整治對象的綜合治理之路，并在村級加強了統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮了“多規(guī)合一”的優(yōu)勢，走上了國土綜合治理的全域整治之路[15]。以湖北省廣水市和嘉魚縣為例，李倩等[16]介紹了湖北省土地綜合整治試點中的優(yōu)秀樣本。如廣水市創(chuàng)新以往的土地整治路徑，提出“土地整治+”理念，將土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)相結(jié)合，突出生態(tài)和地域特色，打造了以楊寨生態(tài)土地整治工程為代表的新模式。

在縣級層面，湖北省嘉魚縣以耕地占補平衡與增減掛鉤政策為基礎(chǔ)，結(jié)合土地權(quán)屬調(diào)整、土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、“山水林田湖草”治理系統(tǒng)，解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境難題，打造特色城鄉(xiāng)綜合體[16]。

在城鎮(zhèn)層面，高琨等[17]以臨沂市書院社區(qū)為例，根據(jù)目前書院社區(qū)土地空間利用存在的問題，結(jié)合當?shù)刈匀毁Y源稟賦條件，從山地保護、水系治理、林網(wǎng)布局、農(nóng)田整治、湖泊水庫保護等方面，引入多種空間分析方法，全面優(yōu)化村莊用地空間。

3 土地綜合整治問題識別

土地綜合整治方式較為單一。目前，我國的土地整治主要停留在工程技術(shù)層面，但是僅靠工程型的土地整治方式很難打造出地方特色鮮明、鄉(xiāng)村氛圍濃郁的社區(qū)，要因地制宜、因時制宜的調(diào)整和豐富土地整治內(nèi)涵與形式，加強與基層政府和當?shù)鼐用窈献?，按需?gòu)建土地整治的政策體系。

土地生態(tài)系統(tǒng)易遭到破壞。土地生態(tài)系統(tǒng)長期受到高強度國土開發(fā)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等因素的影響，歷史遺留問題較多，保護與修復任務繁重，以往單要素、單一類型的土地整治，各部門各自為戰(zhàn)式的模式，容易顧此失彼，最終會對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。

土地綜合整治資金來源渠道較窄。土地綜合整治資金主要來源于財政撥款，社會資本投入力度不足，當前受新冠肺炎疫情影響，經(jīng)濟下行壓力大，財政投資銳減，加上社會資本投資收益風險大，故土地綜合整治社會投資的積極性較低。

4 土地綜合整治的推進建議

雖然全國各地開展的土地綜合整治試點工作取得了一定成效，但土地綜合整治是一項綜合性強、持續(xù)時間長的工作，此外，我國的土地綜合整治仍處于初步探索階段。引導土地綜合整治規(guī)范、有序、高效運行仍需要政府和學者的深入探索，未來土地綜合整治還有很長的路要走，在土地整治向國土綜合整治轉(zhuǎn)變和發(fā)展的過程中，還應加強以下幾方面的思考。

4.1 樹立綜合性、全局性的管理理念

在國土空間規(guī)劃的指導下，明確土地綜合整治的重點任務，通過綜合治理、系統(tǒng)恢復和整體保護，提高國土空間的生態(tài)服務和保護功能，以及對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐功能。

4.2 加強人地關(guān)系思想建設(shè)

以科學調(diào)查評價為基礎(chǔ)，制定科學合理的國土綜合整治決策，明確修復受損國土的既定目標、重點、程序和區(qū)域，識別導致國土開發(fā)的無序、空間不均衡等問題，防止對區(qū)域功能造成新的損傷。

4.3 加強“山水林田湖草”生命共同體的整體研究

對“山水林田湖草”的生命共同體進行系統(tǒng)的、綜合的研究，同時統(tǒng)籌推進綜合研究和科學技術(shù)研究，提高生態(tài)修復和國土綜合整治的科學性。要以國土空間規(guī)劃為指導，從系統(tǒng)和全局的角度，統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，采取多種措施同步發(fā)展，整體設(shè)計，全方位、全區(qū)域、全過程、全要素，進行土地綜合整治。

4.4 加強土地綜合整治向國土綜合整治轉(zhuǎn)型的生態(tài)思考

在開展國土綜合整治項目、工程或任務時，要融入生態(tài)文明建設(shè)思想，尊重自然規(guī)律，保護自然生態(tài)系統(tǒng)，調(diào)整國土綜合整治的施工結(jié)構(gòu)，提供更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，營造更加美麗的生態(tài)環(huán)境。