征收補(bǔ)償協(xié)議加成補(bǔ)償機(jī)制的證成與規(guī)制

齊曉宇

（南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210017）

1 問(wèn)題的提出

土地價(jià)值的充分發(fā)揮取決于土地資源的合理配置。土地資源配置的合理化依賴于各種土地權(quán)利的健全和合理流動(dòng)[1]。征收補(bǔ)償協(xié)議是征收制度重大革新，其推動(dòng)了征收民主化，提升了征收效率，降低了征收矛盾沖突概率，因此最大可能地促成協(xié)議達(dá)成，應(yīng)是立法和實(shí)務(wù)共同目標(biāo)。從“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明”表述看，《土地管理法》對(duì)高比例協(xié)議做出強(qiáng)制性規(guī)定，但對(duì)如何達(dá)成高比例協(xié)議卻缺乏路徑設(shè)計(jì)?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》未對(duì)協(xié)議比例做出限定，但規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)”，從法律層面確立了激勵(lì)制度。協(xié)議比例要求與協(xié)議激勵(lì)機(jī)制存在一定程度的不匹配。

由于法定征收補(bǔ)償協(xié)議制度歷史總體較短，學(xué)界對(duì)協(xié)議激勵(lì)有部分研究，如有學(xué)者就獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)提出“行政允諾說(shuō)”[2]、“法定義務(wù)說(shuō)”[3]等觀點(diǎn)，有學(xué)者就激勵(lì)機(jī)制如何設(shè)定提出初步路徑[4]，但總體上并沒(méi)有給予足夠的理論關(guān)注。與立法和學(xué)界制度、理論供給匱乏相反，地方政府在實(shí)踐中探索出加成補(bǔ)償機(jī)制并發(fā)揮了重要作用。本文在通過(guò)比較法概括加成補(bǔ)償機(jī)制兩種路徑基礎(chǔ)上，從合作剩余、糾紛解決等外部成本內(nèi)部化、“對(duì)物補(bǔ)償”向“對(duì)人補(bǔ)償”轉(zhuǎn)化三個(gè)維度初步解決其理論證成問(wèn)題，并從性質(zhì)、適用、基數(shù)、系數(shù)、條件5個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)性路徑設(shè)計(jì)，以期為加成補(bǔ)償機(jī)制的立法和實(shí)踐提供理論支撐。

2 加成補(bǔ)償機(jī)制的制度化表現(xiàn)：基于比較法的概括

加成補(bǔ)償是指征收機(jī)關(guān)在法定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，按照一定條件另行給予被征收人一定比例的補(bǔ)償?？傮w上有兩種立法模式。

2.1 設(shè)定固定加成比例或數(shù)值

在美國(guó)，加成補(bǔ)償適用較為普遍，如密歇根州獎(jiǎng)勵(lì)上限為25%，規(guī)定征收補(bǔ)償費(fèi)最高可至被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值的125%[5]。密蘇里州獎(jiǎng)勵(lì)上限為50%，規(guī)定征收補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)持有時(shí)間逐年調(diào)增，最高可至被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值的150%[6]。在英國(guó)，《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā穼?shí)施第二個(gè)月，拆遷戶可以得到10%額外補(bǔ)償[7]?！都幽么笳魇辗ā吩O(shè)定10%和15%兩檔獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)：一是附隨損失補(bǔ)償，可調(diào)增至市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的15%；二是提前進(jìn)入補(bǔ)償，應(yīng)基于市場(chǎng)價(jià)增加10%[8]。在我國(guó)，《重慶市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》將獎(jiǎng)勵(lì)條件設(shè)定為“提前簽約獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)”，標(biāo)準(zhǔn)為“住宅40元/（戶·d），非住宅20元/（m2·d）”?！段靼彩袊?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》將獎(jiǎng)勵(lì)條件設(shè)定為“征收補(bǔ)償方案確定的獎(jiǎng)勵(lì)期限內(nèi)簽訂補(bǔ)償協(xié)議并交付房屋”。獎(jiǎng)勵(lì)又分為基礎(chǔ)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償方式獎(jiǎng)勵(lì)，前者指“每戶不超過(guò)被征收房屋評(píng)估價(jià)值的2%”；后者又分為選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，“按照被征收房屋套內(nèi)建筑面積與獎(jiǎng)勵(lì)套內(nèi)建筑面積之和就近上靠戶型進(jìn)行調(diào)換”；選擇貨幣補(bǔ)償?shù)?，“按照不超過(guò)被征收房屋評(píng)估價(jià)值20%給予獎(jiǎng)勵(lì)”。

2.2 概括性規(guī)定加成補(bǔ)償，具體比例交由個(gè)案裁量

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)原《土地征收條例》規(guī)定的補(bǔ)償基準(zhǔn)是“征收當(dāng)期之公告土地現(xiàn)值”，同時(shí)規(guī)定“必要時(shí)加成補(bǔ)償，成數(shù)由直轄市或縣（市）主管機(jī)關(guān)比照一般正常交易價(jià)格，提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)于評(píng)議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值時(shí)評(píng)定”。一般情況下，臺(tái)灣地區(qū)比例為公告地價(jià)加四成[9]?！稄V州市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》將獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定為征收獎(jiǎng)勵(lì)和搬遷時(shí)限獎(jiǎng)勵(lì)兩類，前者包含兩個(gè)限制：同一征收項(xiàng)目同一標(biāo)準(zhǔn)，含獎(jiǎng)勵(lì)的總金額不得高于被征收房屋所處區(qū)位新建普通商品住宅市場(chǎng)價(jià)格；后者最高標(biāo)準(zhǔn)為被征收房屋所處區(qū)位新建普通商品住宅市場(chǎng)價(jià)格的15%。《寧波市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》將獎(jiǎng)勵(lì)條件設(shè)定為“在簽約期限內(nèi)簽訂補(bǔ)償協(xié)議并在搬遷期限內(nèi)搬遷”，標(biāo)準(zhǔn)為“房屋評(píng)估價(jià)值一定比例”。

總體而言，各地加成補(bǔ)償機(jī)制主要圍繞適用條件、基數(shù)、系數(shù)等方面展開，既有共同要素，也有個(gè)性化規(guī)定，雖然遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，但卻體現(xiàn)了行政裁量的價(jià)值所在。這反映出基于實(shí)踐理性，加成補(bǔ)償在促進(jìn)協(xié)議達(dá)成上具有旺盛的生命力。

3 加成補(bǔ)償機(jī)制合理性的理論證成

征收是征收機(jī)關(guān)和被征收人的博弈。由于市場(chǎng)價(jià)值的確定存在一個(gè)系統(tǒng)性偏差，因而加成補(bǔ)償具有糾正和彌補(bǔ)市價(jià)補(bǔ)償不足的功能[10]。從經(jīng)濟(jì)理性人角度出發(fā)，要促成協(xié)議必須形成雙方合作剩余（cooperation surplus）。從消極方面看，合作剩余迫于外在成本內(nèi)部化，需由政府作出必要的利益讓渡；從積極方面看，合作剩余要呼應(yīng)“對(duì)物補(bǔ)償”向“對(duì)人補(bǔ)償”的轉(zhuǎn)變，更多體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念。

3.1 加成補(bǔ)償動(dòng)力基礎(chǔ)：合作剩余

財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)就在于產(chǎn)生有效益的利用各種資源的激勵(lì)[11]。所有激勵(lì)只有是雙向的才有相向而行的基礎(chǔ)動(dòng)力，而單向激勵(lì)只會(huì)導(dǎo)致未被激勵(lì)一方的不配合。協(xié)議程序的建立，除可表現(xiàn)國(guó)家尊重國(guó)民基本權(quán)利理念外，在于透過(guò)自愿性協(xié)議達(dá)成交易，得使市場(chǎng)價(jià)格機(jī)能的發(fā)揮，而達(dá)成資源配置的效率，并使雙方得到合作剩余[12]。合作剩余的外在表現(xiàn)就是協(xié)議補(bǔ)償價(jià)與決定補(bǔ)償價(jià)之間的價(jià)差。但事實(shí)上，達(dá)成合作剩余不利因素是征收補(bǔ)償協(xié)議與征收補(bǔ)償決定間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在征收中，征收補(bǔ)償價(jià)格是雙方博弈重心所在。征收成本是固定的，基于經(jīng)濟(jì)理性人假設(shè)，雙方都希望自己屬于獲益較大的一方。對(duì)被征收人而言，其會(huì)從自身利益出發(fā)選擇是否與征收機(jī)關(guān)進(jìn)行合作，而愿意合作才是達(dá)成協(xié)議的前提。對(duì)征收機(jī)關(guān)而言，征收補(bǔ)償價(jià)格也是其關(guān)注的核心所在，征收補(bǔ)償款屬于公共財(cái)政，必須基于合理的理由、在依法依規(guī)條件下才能支付，這就導(dǎo)致二者處于一種緊張的關(guān)系中。

對(duì)被征收人而言，其完全可以在協(xié)議補(bǔ)償價(jià)格和決定補(bǔ)償價(jià)格之間進(jìn)行考量。征收機(jī)關(guān)和被征收人在權(quán)力（權(quán)利）配置等方面都處于一種不對(duì)等地位，這需要通過(guò)特殊制度安排，實(shí)現(xiàn)在攻防武器上相對(duì)平等。因此域內(nèi)外法律一般都規(guī)定征收機(jī)關(guān)須向被征收人單維度開放決策依據(jù)并聽取、吸納被征收人意見。這就導(dǎo)致了在具體征收項(xiàng)目中，實(shí)際上都存在著一個(gè)相對(duì)明確的價(jià)格預(yù)期，但也形成一種困境。以臺(tái)灣地區(qū)為例，一方面“需用土地人實(shí)際上不可能以高于協(xié)議公告土地現(xiàn)值加成后價(jià)格購(gòu)買土地，蓋購(gòu)買價(jià)格如較法定征收補(bǔ)償價(jià)格為高時(shí)，需用土地人寧可以征收方式取得土地，俾免被指有圖利他人之嫌”，另一方面“土地所有權(quán)人既已知悉征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，亦難以低于征收地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出售土地”[13]。土地征收制度的本質(zhì)是強(qiáng)制購(gòu)買，這是世界通行的制度[14]。雖然我國(guó)大陸地區(qū)征收補(bǔ)償協(xié)議制度與臺(tái)灣地區(qū)協(xié)議價(jià)購(gòu)制度存在區(qū)別，但是補(bǔ)償作為征收應(yīng)當(dāng)支付的對(duì)價(jià)卻是共通的。當(dāng)征收機(jī)關(guān)和被征收人都知悉補(bǔ)償價(jià)格時(shí)，如果只考慮法定補(bǔ)償是多少，達(dá)不達(dá)成協(xié)議確實(shí)沒(méi)有太大區(qū)別。需地機(jī)關(guān)欲與土地所有人達(dá)成價(jià)購(gòu)協(xié)議，關(guān)鍵在于價(jià)格是否較法定征收補(bǔ)償金額為高，惟有提出比征收補(bǔ)償金額更高的價(jià)購(gòu)金額，協(xié)議價(jià)購(gòu)才有意義[15]。申言之，只有協(xié)議補(bǔ)償價(jià)高于決定補(bǔ)償價(jià)，且構(gòu)成有吸引力的價(jià)差，被征收人才具有充足的利益動(dòng)機(jī)與征收機(jī)關(guān)達(dá)成協(xié)議。由于征收機(jī)關(guān)在征收補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成中，屬于積極進(jìn)取方，因此也是需要作出利益讓步方。而合作剩余不僅有助于契約的達(dá)成，也能從“成本—效益”角度彰顯出經(jīng)濟(jì)學(xué)之價(jià)值。

3.2 加成補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理：外部成本內(nèi)部化

雖然有的國(guó)家如德國(guó)，確立的是“拿走多少，就補(bǔ)償多少”原則，因?yàn)檠a(bǔ)償款要國(guó)庫(kù)支出，因此不能多，何況基于平等對(duì)待被征收人的考慮，也沒(méi)有理由給特定被征收人以更多補(bǔ)償[16]。但在中國(guó)臺(tái)北高等行政法院91年訴字第1642號(hào)及91年訴字第3968號(hào)判決中，法院認(rèn)為“協(xié)議價(jià)購(gòu)程序系征收程序比例原則必要性具體體現(xiàn)之制度，所以協(xié)議價(jià)購(gòu)在價(jià)格上除法定補(bǔ)償?shù)貎r(jià)外，需用土地人在擬定征收計(jì)劃前，非不得考慮強(qiáng)制征收所引發(fā)之抗?fàn)幓驙?zhēng)訟所增加之成本，以較優(yōu)渥之價(jià)格為協(xié)議價(jià)購(gòu)之價(jià)格，若預(yù)算有限，則需用土地人或相關(guān)主管機(jī)關(guān)為因應(yīng)土地征收條例之施行，亦得修改獎(jiǎng)勵(lì)金或救濟(jì)金發(fā)放規(guī)則，將獎(jiǎng)勵(lì)金或救濟(jì)金列入?yún)f(xié)議價(jià)購(gòu)之價(jià)額，以使用地取得之協(xié)議價(jià)格有彈性，殊不得率以法定補(bǔ)償?shù)貎r(jià)為協(xié)議價(jià)購(gòu)之買價(jià)，或以此為由，強(qiáng)制被征收土地所有權(quán)人僅具接受或不接受之選擇，致使協(xié)議價(jià)購(gòu)流于形式?！痹撆袥Q的思路實(shí)質(zhì)是將后期的社會(huì)成本、救濟(jì)成本等核算后納入?yún)f(xié)議價(jià)，用外部成本內(nèi)部化方法降低征收沖突可能性。

征收強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移被征收人財(cái)產(chǎn)所帶來(lái)的潛在矛盾風(fēng)險(xiǎn)是各個(gè)國(guó)家（地區(qū)）面臨的共同問(wèn)題，而征收補(bǔ)償協(xié)議則是化解這種風(fēng)險(xiǎn)的制度性解決方案。事實(shí)上合作剩余部分來(lái)源于達(dá)成協(xié)議所帶來(lái)的社會(huì)沖突和救濟(jì)成本的節(jié)省。如果說(shuō)“公正補(bǔ)償要求的主要功能在于迫使政府將行使權(quán)力的成本內(nèi)部化, 從而不僅保證政府行為在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的理性, 而且有助于約束政府濫用權(quán)力并限制政治沖突”[17]，那么從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，由于達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議所帶來(lái)的社會(huì)沖突的降低，以及與此關(guān)聯(lián)的行政復(fù)議、行政訴訟乃至信訪等救濟(jì)成本的減少，加成補(bǔ)償機(jī)制就是將合作剩余在征收機(jī)關(guān)和被征收人之間予以攤平。質(zhì)言之，征收機(jī)關(guān)基于后期社會(huì)治理潛在成本的飆升、官民間可能的沖突以及上級(jí)的追責(zé)等壓力，需要讓渡一部分利益，這部分利益表面上是財(cái)政收入的讓步和財(cái)政成本整體性增加，實(shí)際上是為在更廣大范圍內(nèi)時(shí)間成本的降低帶來(lái)的整體效率（包括審批效率、實(shí)施效率）提升，而對(duì)過(guò)于追求前端效率（主要指審批效率）的適度調(diào)適。這可以從消極角度解釋征收機(jī)關(guān)為什么會(huì)以增加金錢方面成本來(lái)積極促成協(xié)議的達(dá)成，也可以從理論上解決征收補(bǔ)償協(xié)議價(jià)格與征收補(bǔ)償決定價(jià)格之間的區(qū)別，以及該區(qū)別合理存在之經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理。

3.3 加成補(bǔ)償行政法機(jī)理：從“對(duì)物補(bǔ)償”到“對(duì)人補(bǔ)償”

征收補(bǔ)償原則經(jīng)歷了一個(gè)不斷擴(kuò)大的過(guò)程?，F(xiàn)代征收補(bǔ)償已從“對(duì)物補(bǔ)償”演進(jìn)到“對(duì)人補(bǔ)償”。所謂“對(duì)人補(bǔ)償”，亦即以人為本，體現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償范圍的擴(kuò)大和非財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償?shù)募{入[18]。即便在沒(méi)有加成補(bǔ)償機(jī)制的地區(qū)，如德國(guó)，征收法制定者可以在交易價(jià)值之外加減某些主觀價(jià)值，執(zhí)法者也有部分衡平補(bǔ)償?shù)牟昧靠臻g，法官審理具體案件時(shí)也可自由決定估值方式，只要選擇方式能夠得出公正補(bǔ)償結(jié)果即可[19]。加成補(bǔ)償作為一種人本主義關(guān)懷機(jī)制，需要從消極主義走向積極主義，這是法功能論與目的論的必然選擇。

對(duì)人補(bǔ)償原則是達(dá)成協(xié)議所節(jié)省的社會(huì)沖突救濟(jì)成本轉(zhuǎn)化為合作剩余的法理基礎(chǔ)。征收帶來(lái)的生活群落的改變實(shí)際包含著生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和情感生態(tài)的多重改變，這種改變既基于個(gè)體也基于群體。在韓國(guó)，傳統(tǒng)損失補(bǔ)償以土地所有權(quán)為核心，以喪失所有權(quán)及附帶經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償為基本內(nèi)容。公共事業(yè)以往主要是點(diǎn)、線開發(fā)事業(yè)（道路、國(guó)立運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等），所以征用土地規(guī)模相對(duì)較小。土地被征用者在鄰近地區(qū)重新購(gòu)入相當(dāng)?shù)耐恋兀梢岳^續(xù)以往生活或營(yíng)業(yè)活動(dòng)。但是現(xiàn)在水壩、工業(yè)園區(qū)、大規(guī)模住宅公寓等公共事業(yè)建設(shè)變得大規(guī)?；?，征用也從點(diǎn)、線征用轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸粋€(gè)村子或多個(gè)村子為對(duì)象面的征用，因此產(chǎn)生了與以往不同的生活補(bǔ)償、精神補(bǔ)償或事業(yè)損失補(bǔ)償?shù)葥p失補(bǔ)償新問(wèn)題[20]。在日本，這種補(bǔ)償被稱為生活再建補(bǔ)償或者生業(yè)補(bǔ)償，其不是對(duì)個(gè)別財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值補(bǔ)償，而是著眼于作為整體的人的生活本身或者該人的生活設(shè)計(jì)的補(bǔ)償。如果說(shuō)土地價(jià)格計(jì)算是傳統(tǒng)損失補(bǔ)償問(wèn)題，那么這類補(bǔ)償就是現(xiàn)代性補(bǔ)償問(wèn)題。由于土地的收用，其所失去的當(dāng)然是土地，是耕地，但是同時(shí)失去的還有在那里居住的人們的生活本身。此外，對(duì)于少數(shù)殘存者來(lái)說(shuō)，將失去迄今為止所形成的村落中承受私生活上的諸多便利和利益。因此，其將會(huì)被迫進(jìn)行生活的變更、職業(yè)的變更[21]。從法律層面來(lái)看，我國(guó)對(duì)人補(bǔ)償其實(shí)有跡可循?！锻恋毓芾矸ā访鞔_將保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障作為補(bǔ)償原則，同時(shí)將安置補(bǔ)助費(fèi)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用作為法定補(bǔ)償類型。長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，指的是建立實(shí)施長(zhǎng)期保障機(jī)制，確保被征收人有持續(xù)穩(wěn)定的生活保障，包括提供就業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)、納入社保體系等配套措施[22]。安置補(bǔ)助費(fèi)實(shí)質(zhì)上就是生活權(quán)的保障，是對(duì)被征收人改變以土地生產(chǎn)為主要就業(yè)方式的補(bǔ)償。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)遵循以人為本，保障移民合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展需求”。這些原則上確立與宣告了我國(guó)類似日本與韓國(guó)生活權(quán)補(bǔ)償制度，預(yù)示我國(guó)征收補(bǔ)償理念正由“對(duì)物補(bǔ)償”向“對(duì)人補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變[23]。

4 加成補(bǔ)償機(jī)制的路徑設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向?qū)χ贫葍?nèi)容的構(gòu)建具有決定性影響[24]。征收制度若確定向高比例征收補(bǔ)償協(xié)議方向演化，其核心就是從制度供給角度吸引被征收人達(dá)成協(xié)議。

4.1 加成補(bǔ)償性質(zhì)：雙向約束的法定義務(wù)

在實(shí)際運(yùn)作中，啟動(dòng)征收權(quán)的政府在公布征收補(bǔ)償方案時(shí)，往往同時(shí)公布補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)方案，以換取財(cái)產(chǎn)權(quán)人合作[25]。加成補(bǔ)償性質(zhì)主要有兩種觀點(diǎn)：“行政允諾說(shuō)”認(rèn)為房屋征收中的獎(jiǎng)勵(lì)只是一種激勵(lì)措施，并非征收機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。獎(jiǎng)勵(lì)辦法一經(jīng)公布就是一種行政允諾，就應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)，否則就是行政不作為[26]；“法定義務(wù)說(shuō)”認(rèn)為對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)只是其一，其二是制定統(tǒng)一的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法以增強(qiáng)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)范性和公平性[27]，這就涉及獎(jiǎng)勵(lì)該如何定性，其核心在于該獎(jiǎng)勵(lì)是否為法定義務(wù)以及背后的利益博弈。

事實(shí)上二者具有不同的法理。行政許諾是指“行政機(jī)關(guān)以約束的意思對(duì)將來(lái)的作為或者不作為自我設(shè)定主權(quán)性義務(wù)的行為”[28]。行政獎(jiǎng)勵(lì)則是行政主體為了表彰先進(jìn)、激勵(lì)后進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的激勵(lì)性和創(chuàng)造性，依照法定條件和程序，對(duì)為國(guó)家、人民和社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)或者模范地遵紀(jì)守法的行政相對(duì)人，給予物質(zhì)的或者精神的獎(jiǎng)勵(lì)的具體行政行為[29]。事實(shí)上行政獎(jiǎng)勵(lì)主體雖有裁量權(quán)，但獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容、范圍、方式等要有法律法規(guī)依據(jù)；行政允諾具有較大靈活性，在職權(quán)范圍內(nèi)能夠自我設(shè)定允諾內(nèi)容。行政允諾雖然包含行政獎(jiǎng)勵(lì)，但還可以允諾例如解決工作、支付學(xué)費(fèi)等其他事項(xiàng)[30]。而且“法定義務(wù)說(shuō)”所包含的兩種指向更有利于權(quán)益保障。從法解釋學(xué)角度看，“市縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法對(duì)被征收人給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)”應(yīng)當(dāng)是一種義務(wù)性限定，其限定的主體是市縣政府，而其指向應(yīng)當(dāng)包含兩種：一種是抽象指向，市縣政府應(yīng)當(dāng)制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法；另一種是具體指向，市縣政府應(yīng)當(dāng)具體實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。將獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定為義務(wù)，其法價(jià)值在于剝奪了征收機(jī)關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)與否的裁量權(quán)，但保留了如何獎(jiǎng)勵(lì)的裁量權(quán)；對(duì)被征收人而言，加成獎(jiǎng)勵(lì)已成為其法定權(quán)利，在權(quán)利保護(hù)上更加充分。

4.2 加成補(bǔ)償適用：市場(chǎng)價(jià)/行政定價(jià)+加成補(bǔ)償

補(bǔ)償是否充足主要取決于兩個(gè)因素,一個(gè)是補(bǔ)償?shù)姆秶?一個(gè)是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。前者決定著補(bǔ)償?shù)膹V度, 后者決定著補(bǔ)償?shù)纳疃萚31]。市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償和行政定價(jià)補(bǔ)償是目前征收補(bǔ)償?shù)膬煞N主要方式，其在我國(guó)轉(zhuǎn)化適用應(yīng)基于國(guó)情，將土地和房屋征收行政價(jià)補(bǔ)償和市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償?shù)碾p軌制拓展成“市場(chǎng)價(jià)+加成補(bǔ)償”“行政定價(jià)+加成補(bǔ)償”兩種模式。

首先，我國(guó)房屋征收應(yīng)當(dāng)適用“市場(chǎng)價(jià)+加成補(bǔ)償”模式。中共十八屆三中全會(huì)提出了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的 “市場(chǎng)決定論”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)利，其調(diào)節(jié)的路徑靠市場(chǎng)，調(diào)節(jié)的機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)節(jié)的手段是利益的激勵(lì)與約束，調(diào)節(jié)所需信息的獲取和傳輸主要是橫向的[32]。在我國(guó)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)是自由市場(chǎng)，市場(chǎng)決定是市場(chǎng)交易的主導(dǎo)原則。因此，以域外模式為基礎(chǔ)，在房屋征收上構(gòu)建“市場(chǎng)價(jià)+加成補(bǔ)償”模式是完全可行的。目前法律設(shè)計(jì)亦是如此。

其次，我國(guó)集體土地征收可適用“行政定價(jià)+加成補(bǔ)償”模式。我國(guó)實(shí)行土地公有制，禁止土地所有權(quán)自由買賣，這也導(dǎo)致集體土地沒(méi)有形成市場(chǎng)，因此行政定價(jià)是目前可行的選擇。此外《土地管理法》規(guī)定只有在“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議”條件下方可申請(qǐng)征收，《浙江省土地征收程序規(guī)定（試行）》規(guī)定個(gè)別不得超過(guò)應(yīng)當(dāng)簽訂協(xié)議總數(shù)的8%。在高比例協(xié)議要求下，迫切需要參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》立法模式，將獎(jiǎng)勵(lì)作為制度性協(xié)議誘因。臺(tái)灣地區(qū)在施行市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償之前，長(zhǎng)期施行“行政定價(jià)+加成補(bǔ)償”模式，并在平息征收雙方矛盾上發(fā)揮了重要作用，這為土地征收補(bǔ)償協(xié)議誘因提供了參考。在只能采取行政定價(jià)補(bǔ)償模式背景下，完全可以參照臺(tái)灣地區(qū)思路建立“行政定價(jià)+加成補(bǔ)償”征收模式。

4.3 加成補(bǔ)償基數(shù)：被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值

實(shí)施加成補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，加成補(bǔ)償基數(shù)主要以征收標(biāo)的評(píng)估價(jià)值為基準(zhǔn)，同時(shí)因補(bǔ)償方式有所調(diào)整。英國(guó)、美國(guó)密歇根州和密蘇里州，以及我國(guó)寧波、西安等將加成基準(zhǔn)設(shè)置為被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，加成補(bǔ)償基數(shù)應(yīng)以土地和房屋為主軸進(jìn)行類型化區(qū)分。

首先，我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收和集體土地征收中房屋補(bǔ)償具有較大相似性，可參照實(shí)踐做法，先設(shè)置基礎(chǔ)性加成比例，如西安設(shè)置為2%；然后根據(jù)貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換分別設(shè)置加成補(bǔ)償方式，選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模苑慨a(chǎn)評(píng)估價(jià)為基數(shù)一次性加成一定比例加成補(bǔ)償；選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，可給予一定面積獎(jiǎng)勵(lì)，并結(jié)合原被征收房屋面積之和就近靠戶型進(jìn)行調(diào)換。

其次，針對(duì)土地征收特殊性分類設(shè)置加成基數(shù)。集體土地征收補(bǔ)償范圍除房屋補(bǔ)償外，還包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、其他地上附著物和青苗等補(bǔ)償費(fèi)用、被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。集體土地征收可以征收補(bǔ)償總費(fèi)用為基數(shù)進(jìn)行加成，如《廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償試行辦法》規(guī)定按“每畝最高不得超過(guò)被征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)10%”給予被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獎(jiǎng)勵(lì)；也可基于不同類型分別設(shè)置加成補(bǔ)償系數(shù)，如《江蘇省被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》一方面規(guī)定社保費(fèi)用基數(shù)為“上年度全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)工資基數(shù)下限×20%×180”，另一方面又規(guī)定“社會(huì)保障費(fèi)用不足的，由設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府安排補(bǔ)足”，這種兜底責(zé)任事實(shí)上就是對(duì)被征收人的社會(huì)保障費(fèi)用的加成補(bǔ)償。

4.4 加成補(bǔ)償系數(shù)：法律規(guī)定最高比例、補(bǔ)償方案規(guī)定具體比例

公平市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是征收補(bǔ)償?shù)幕緲?biāo)準(zhǔn)，是政府和財(cái)產(chǎn)權(quán)人在征收中博弈的均線，在公平市場(chǎng)價(jià)值上下的擺幅不應(yīng)太大，否則會(huì)破壞征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本功能，使征收補(bǔ)償實(shí)踐走向歧路[33]。如何協(xié)調(diào)公平與效率，對(duì)加成補(bǔ)償機(jī)制至關(guān)重要。實(shí)施加成補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，一方面主要以設(shè)置上限方式予以限定，另一方面限定比例又分為羈束比例和裁量比例兩種類型。裁量比例主要是賦予行政機(jī)關(guān)設(shè)定具體比例的裁量權(quán)，甚至采用一事一議的方式，如臺(tái)灣地區(qū)就規(guī)定加成比例由地價(jià)評(píng)議委員會(huì)于評(píng)議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值時(shí)評(píng)定。羈束比例還可以因是否進(jìn)行二級(jí)細(xì)分設(shè)置一個(gè)比例和多個(gè)比例，一個(gè)比例如10%、15%等，多個(gè)比例如加拿大針對(duì)附隨損失補(bǔ)償和提前進(jìn)入補(bǔ)償分別設(shè)定10%和15%。

就財(cái)政支付能力而言，加成補(bǔ)償上限應(yīng)考慮兩個(gè)因素：一是所有被征收人的整體公平，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。所以加成補(bǔ)償必須具備三個(gè)特征：普遍性、限定性和靈活性。普遍性是指加成補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)面向所有被征收人，且同一類型應(yīng)當(dāng)適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。限定性是指所有獎(jiǎng)勵(lì)都應(yīng)當(dāng)有封頂舉措，且該封頂比例適用于所有被征收人，這對(duì)征收機(jī)關(guān)而言是獎(jiǎng)勵(lì)的裁量權(quán)問(wèn)題，對(duì)被征收人而言則是議價(jià)空間問(wèn)題。易言之，這既約束征收機(jī)關(guān)裁量權(quán)也約束被征收人要價(jià)權(quán)。總體目標(biāo)是“限制濫用公權(quán)力或不當(dāng)出售公權(quán)力之情形，并為保障人民免于受不合理之要求，或浪費(fèi)公家資源使人民過(guò)度得利”[34]。靈活性是指在具體的征收項(xiàng)目中，征收機(jī)關(guān)可以在裁量幅度內(nèi)，根據(jù)地塊面積、區(qū)位、不動(dòng)產(chǎn)屬性等因素，通過(guò)征收補(bǔ)償方案設(shè)置具體加成比例，加成比例可以為一個(gè)統(tǒng)一的比例，也可以進(jìn)行二級(jí)區(qū)分設(shè)置不同的比例。如此也就建立了“法律規(guī)定最高比例、征收補(bǔ)償方案規(guī)定具體比例”的加成補(bǔ)償模式。質(zhì)言之，既不能因?yàn)橥恋刎?cái)政因素最大限度壓縮被征收人權(quán)益，也不能因?yàn)橐_(dá)成協(xié)議，而對(duì)個(gè)別被征收人無(wú)限制讓利導(dǎo)致個(gè)別的不公平?？偰繕?biāo)是，既防補(bǔ)償不足，更防補(bǔ)償過(guò)度。

4.5 加成補(bǔ)償條件：以時(shí)間為核心梯度配置

實(shí)施加成補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，時(shí)間是加成補(bǔ)償首要因素，同時(shí)又可細(xì)分為簽約期限、搬遷（交付）期限、持有時(shí)間、進(jìn)入期限等多個(gè)方面。其中簽約期限和搬遷（交付）期限是兩大核心分類，其目的是鼓勵(lì)被征收人及時(shí)搬遷，促進(jìn)征收工作順利進(jìn)行。在實(shí)踐中不同地方就兩個(gè)期限產(chǎn)生不同組合。廣州、寧波將兩個(gè)期限分開并分別予以獎(jiǎng)勵(lì)，西安則將兩個(gè)期限予以合并，只有同時(shí)滿足兩個(gè)期限條件方可予以獎(jiǎng)勵(lì)。美國(guó)密蘇里州還將不動(dòng)產(chǎn)持有時(shí)間作為考量因素，并以累進(jìn)制方式予以獎(jiǎng)勵(lì)。

在獎(jiǎng)勵(lì)條件設(shè)置上，有學(xué)者認(rèn)為，可考慮的做法有三：一是將提前搬遷劃分出幾個(gè)不同的時(shí)間段，每個(gè)時(shí)間段一次性給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)；二是不僅考慮搬遷時(shí)間，還考慮被征收人住房面積，搬遷越早，住房面積越大，得到獎(jiǎng)勵(lì)越高，但是不能超過(guò)一定限額。三是考慮到所征收房屋區(qū)位重要性與否，越核心地區(qū)房屋，提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)越高[35]。該方案考慮到獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)間、面積、區(qū)位等因素，是一種以效率為主導(dǎo)的獎(jiǎng)勵(lì)模式，因?yàn)槌齾s時(shí)間因素外，區(qū)位和面積與被征收人財(cái)產(chǎn)形成強(qiáng)關(guān)聯(lián)。這就意味著被征收人財(cái)產(chǎn)價(jià)值越大，其獲得獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額就越大，這會(huì)造成征收中實(shí)質(zhì)性不公平。因此，獎(jiǎng)勵(lì)必須同時(shí)兼顧效率與公平，盡可能弱化獎(jiǎng)勵(lì)與被征收人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的多維度關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，征收推進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)在于時(shí)間，簽約是第一步，搬遷是第二步，拆除是第三步，安置是第四步。因此，設(shè)置簽約期限并給予簽約獎(jiǎng)勵(lì)以迅速達(dá)成協(xié)議，是協(xié)議激勵(lì)機(jī)制第一要?jiǎng)?wù)；其次才是盡快實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)的騰空或搬遷。至于交付拆除或者自行拆除以實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的滅失等第三步、第四步需求，征收機(jī)關(guān)可以裁量決定是否給予拆除、安置獎(jiǎng)勵(lì)。設(shè)置梯度加成獎(jiǎng)勵(lì)好處在于，在加成獎(jiǎng)勵(lì)總額未必增加背景下，降低了獎(jiǎng)勵(lì)門檻，使征收雙方更易達(dá)成合意，同時(shí)又兼顧多方面訴求。

5 結(jié)論

行政國(guó)家正在變成契約國(guó)家。這里有兩層含義：國(guó)家似乎正在縮水，同時(shí)以契約作為提供社會(huì)服務(wù)的主要方法[36]。征收制度和理論需要對(duì)國(guó)家治理理念轉(zhuǎn)變做出體系性回應(yīng)，并及時(shí)進(jìn)行范式轉(zhuǎn)化。征收補(bǔ)償協(xié)議使以往行政權(quán)可以單獨(dú)決定征收范圍、補(bǔ)償水平等的時(shí)代逐步遠(yuǎn)去，代之以體現(xiàn)征收雙方當(dāng)事人意志、以協(xié)議為主導(dǎo)的新征收時(shí)代。為呼應(yīng)征收契約之治的發(fā)展趨勢(shì)，盡最大可能形成協(xié)議誘因，對(duì)征收機(jī)關(guān)而言不僅是權(quán)力，更是義務(wù)。加成補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)踐中已有諸多探索，并在補(bǔ)償?shù)南禂?shù)、基數(shù)和條件上形成不同的路徑，作為一種經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的激勵(lì)手段，必將在征收補(bǔ)償協(xié)議的達(dá)成上發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。但在如何統(tǒng)籌公平與效率、平衡征收機(jī)關(guān)和被征收人利益上理論儲(chǔ)備仍不足。因此，在理論上研究并形成制度性加成補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫，否則協(xié)議達(dá)成就難以有持久、完善的動(dòng)力集成。