“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)中的劃區(qū)管理工具法律問(wèn)題研究

任鵬舉，馬明飛

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，各海洋大國(guó)對(duì)國(guó)際海底區(qū)域(簡(jiǎn)稱“區(qū)域”)礦產(chǎn)資源的勘探逐步深入，根據(jù)國(guó)際海底管理局(簡(jiǎn)稱國(guó)際海底局)的既定路線，隨著《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》(簡(jiǎn)稱《開發(fā)規(guī)章草案》)的出臺(tái)，對(duì)包括深海多金屬結(jié)核、多金屬硫化物以及富鈷結(jié)殼等在內(nèi)的深海海底資源的大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)已不再遙遠(yuǎn)。與此同時(shí)，大量的水下文化遺產(chǎn)沉睡在廣袤的深海海底，它們也是各國(guó)海洋權(quán)益的重要組成部分。在商業(yè)化開發(fā)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的過(guò)程中，這些水下文化遺產(chǎn)將會(huì)被發(fā)現(xiàn)，如何在作業(yè)區(qū)域內(nèi)開展對(duì)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)將會(huì)是國(guó)際社會(huì)共同面臨的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，這一問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)。在國(guó)際海底局劃定的大西洋盆地奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部的勘探區(qū)內(nèi)，已發(fā)現(xiàn)大量的水下文化遺產(chǎn)，因這一區(qū)域曾是歷史上罪惡的跨大西洋奴隸貿(mào)易航線的必經(jīng)之處(1)參見(jiàn)David Eltis, David Richardson，et al：Atlas of the Transatlantic Slave Trade，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://www.slavevoyages.org/voyage/maps#introductory-。。在這一航線上，約有180萬(wàn)非洲黑奴喪生，約1 000艘參與奴隸貿(mào)易的船只失事，就此形成了獨(dú)具奴隸貿(mào)易時(shí)代特色的水下遺址。[1]保護(hù)這些數(shù)量龐大的水下文化遺產(chǎn)成為亟待解決的問(wèn)題。鑒于相關(guān)區(qū)域遠(yuǎn)離陸地，且其中沉船、遺骸數(shù)量眾多，根據(jù)《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》(簡(jiǎn)稱《水下文化遺產(chǎn)公約》)第2條第5款的規(guī)定，對(duì)這些水下遺址實(shí)行就地保護(hù)，規(guī)劃相應(yīng)的水下遺址保護(hù)區(qū)應(yīng)作為首選。但由于“區(qū)域”非任一主權(quán)國(guó)家的管轄范圍，且由一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家在“區(qū)域”內(nèi)設(shè)置水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)面臨著法律和現(xiàn)實(shí)障礙?；诖?，必須充分發(fā)揮國(guó)際組織劃區(qū)管理工具在其中的作用。作為一個(gè)專有名詞，劃區(qū)管理工具因需要被管理之客體的不同而存在多種表現(xiàn)形式(2)例如對(duì)特定物種、相關(guān)棲息地、具有棲息地特征的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)和管理，從而限制人類活動(dòng)對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)客體的不良影響。參見(jiàn)Julian Roberts，Aldo Chircop，Sian Prior：Area-Based Management on the High Seas：Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept，發(fā)表于International Journal of Marine and Coastal Law，2010年第4期，第484頁(yè)；轉(zhuǎn)引自邢望望：《界定公海保護(hù)區(qū)的國(guó)際法概念》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年出版，第152頁(yè)。，從水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的視角來(lái)看，劃區(qū)管理工具就是在特定地理區(qū)域內(nèi)，管理人類活動(dòng)，從而減少對(duì)“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)造成的不良影響，以達(dá)成保護(hù)之目的。目前，在多邊層面，同“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)密切相關(guān)的國(guó)際組織主要有兩個(gè)，分別是聯(lián)合國(guó)教科文組織和國(guó)際海底局，且這兩大國(guó)際組織各自均有劃區(qū)管理工具可適用于“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)。而在區(qū)域?qū)用?，歐盟1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》框架下的劃區(qū)管理工具也可在保護(hù)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的過(guò)程中發(fā)揮作用。但是，聯(lián)合國(guó)教科文組織的劃區(qū)管理工具因其適用范圍的問(wèn)題目前難以全面發(fā)揮功效，國(guó)際海底局也因其暫無(wú)保護(hù)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的直接職權(quán)而不得不依賴聯(lián)合國(guó)教科文組織，而保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約組織也暫未將保護(hù)水下文化遺產(chǎn)納入其保護(hù)客體的范圍之中。因此，實(shí)現(xiàn)各國(guó)際組織在就地保護(hù)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)上的互動(dòng)勢(shì)在必行。筆者將在系統(tǒng)分析現(xiàn)有“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具的基礎(chǔ)上，探討在多邊層面實(shí)現(xiàn)各劃區(qū)管理工具間協(xié)調(diào)的必要性、可行性及具體路徑。

二、現(xiàn)有“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具述評(píng)

為了更好地保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)，防止“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)等人類活動(dòng)對(duì)水下文化遺產(chǎn)造成不利影響，以聯(lián)合國(guó)教科文組織和國(guó)際海底局為代表的多邊國(guó)際組織在國(guó)際法的授權(quán)下行使著相應(yīng)職權(quán)，以保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約組織為代表的區(qū)域國(guó)際組織也在積極發(fā)揮作用。不同的國(guó)際組織獲得授權(quán)的方式不同，權(quán)限也各有側(cè)重，具體到劃區(qū)管理工具的應(yīng)用上更是差異明顯。

(一)聯(lián)合國(guó)教科文組織水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具的發(fā)展

作為專司自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)的政府間國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)教科文組織在水下文化遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)程中一直發(fā)揮著重要作用。就水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具來(lái)說(shuō)，在聯(lián)合國(guó)教科文組織出臺(tái)的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(簡(jiǎn)稱《世界遺產(chǎn)公約》)和《水下文化遺產(chǎn)公約》中均有所體現(xiàn)。

1.《世界遺產(chǎn)公約》中的《世界遺產(chǎn)名錄》

為共同保護(hù)世界范圍內(nèi)具有突出的普遍價(jià)值的文化和自然遺產(chǎn)，聯(lián)合國(guó)教科文組織在1972年出臺(tái)了《世界遺產(chǎn)公約》，而后依據(jù)該公約第8條的規(guī)定，在1976年成立了世界遺產(chǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)該公約的實(shí)施。這一委員會(huì)通過(guò)對(duì)締約國(guó)境內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)進(jìn)行選取、認(rèn)定，將具有突出的普遍價(jià)值的納入《世界遺產(chǎn)名錄》中進(jìn)行管理和保護(hù)。這一劃區(qū)管理工具運(yùn)行至今，已選定1 154項(xiàng)世界遺產(chǎn)(3)參見(jiàn)UNESCO：World Heritage List，訪問(wèn)網(wǎng)址：http://whc.unesco.org/en/list/?&。?！妒澜邕z產(chǎn)公約》也已有194個(gè)締約國(guó)(4)參見(jiàn)UNESCO：States Parties Ratification Status，訪問(wèn)網(wǎng)址：http://whc.unesco.org/en/statesparties。，影響范圍廣，為保護(hù)對(duì)人類共同發(fā)展具有突出的普遍價(jià)值的遺產(chǎn)作出了杰出的貢獻(xiàn)，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。但是，這一劃區(qū)管理工具在運(yùn)行初期尚未給予水下文化遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)多關(guān)注。1980年至2001年，僅有43處海洋遺產(chǎn)被聯(lián)合國(guó)教科文組織收錄進(jìn)《世界遺產(chǎn)名錄》，且水下文化遺產(chǎn)寥寥，其中有代表性的僅有兩處，分別為印度的默哈伯利布勒姆古跡群和墨西哥的奇琴伊察古城。在這一階段，聯(lián)合國(guó)教科文組織雖然為應(yīng)對(duì)海洋所面臨的日益嚴(yán)峻的考驗(yàn)專門開展了針對(duì)性的保護(hù)項(xiàng)目，但保護(hù)對(duì)象僅限于自然遺產(chǎn)。

隨著《水下文化遺產(chǎn)公約》在2001年的問(wèn)世，國(guó)際社會(huì)對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的認(rèn)識(shí)逐漸深刻，上述偏重于保護(hù)海洋自然遺產(chǎn)的格局逐漸被打破，《水下文化遺產(chǎn)公約》也與《世界遺產(chǎn)公約》實(shí)現(xiàn)了兼容。一方面，具有突出的普遍價(jià)值的水下文化遺產(chǎn)受到了世界遺產(chǎn)委員會(huì)更多的關(guān)注；另一方面，現(xiàn)有世界遺產(chǎn)或海洋遺產(chǎn)的一部分可以是水下文化遺產(chǎn)。美國(guó)夏威夷的帕帕哈瑙莫夸基亞和阿爾卑斯地區(qū)史前湖岸木樁建筑是《水下文化遺產(chǎn)公約》通過(guò)后被列入《世界遺產(chǎn)名錄》的水下文化遺產(chǎn)的典型代表(5)參見(jiàn)國(guó)家文物局考古研究中心：《世界遺產(chǎn)中的水下文化遺產(chǎn)》，訪問(wèn)網(wǎng)址：http://www.uch-china.com/content.thtml?cid=297。。近年來(lái)，隨著深海海域礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)的逐步深入，海洋文化和自然遺產(chǎn)的保護(hù)成為了國(guó)家管轄范圍之外海域法律和治理領(lǐng)域新的熱點(diǎn)。事實(shí)上，早在2012年，聯(lián)合國(guó)教科文組織和政府間海洋委員會(huì)就意識(shí)到了代表性的世界遺產(chǎn)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)不能缺少對(duì)國(guó)家管轄范圍以外的海域的保護(hù)。[2]2016年，聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布了題為《公海世界遺產(chǎn)：一個(gè)時(shí)代的到來(lái)》的報(bào)告，報(bào)告中認(rèn)為《世界遺產(chǎn)公約》沒(méi)有任何地方指明具有突出的普遍價(jià)值的公海世界自然與文化遺產(chǎn)應(yīng)被排除在該公約的保護(hù)范圍之外。[3]此外，該報(bào)告還詳細(xì)地論證了公海區(qū)域內(nèi)存在符合具有突出的普遍價(jià)值這一標(biāo)準(zhǔn)的公海世界遺產(chǎn)，并舉出了五個(gè)潛在公海世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的例子(6)這五個(gè)區(qū)域分別是：失落之城熱液區(qū)(The Lost City Hydrothermal Field)、哥斯達(dá)黎加熱穹窿(The Costa Rica Thermal Dome)、大白鯊咖啡廳(The White Shark Cafe)、馬尾藻海(The Sargasso Sea)、亞特蘭蒂斯淺灘(The Atlantis Bank)。?；诖耍妒澜邕z產(chǎn)公約》中的劃區(qū)管理工具或可為保護(hù)“區(qū)域”大西洋奴隸貿(mào)易航線水下遺址提供協(xié)助。

2.《水下文化遺產(chǎn)公約》及其附件

隨著人類深海技術(shù)的進(jìn)步，人類的水下活動(dòng)空間大大拓展，這使得多年未受干擾的水下文化遺產(chǎn)暴露于人類的活動(dòng)范圍內(nèi)。人類也對(duì)沉沒(méi)于海底的水下文化遺產(chǎn)開展了各種活動(dòng)，水下文化遺產(chǎn)受到的威脅與日俱增，包括不斷增多的建筑施工活動(dòng)、海洋資源的開發(fā)，以及為了商業(yè)目的而對(duì)水下文化遺產(chǎn)進(jìn)行的打撈。[4]為保護(hù)水下文化遺產(chǎn)這一人類文化遺產(chǎn)的組成部分，在《世界遺產(chǎn)公約》的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國(guó)教科文組織于2001年出臺(tái)了《水下文化遺產(chǎn)公約》以加強(qiáng)對(duì)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)。值得關(guān)注的是，該公約將就地保護(hù)列為水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的一般原則。[5]為貫徹這一原則，水下文化遺產(chǎn)的勘測(cè)、發(fā)掘和保護(hù)都必須采用特殊的科學(xué)方法、恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)和設(shè)備，而這些內(nèi)容都體現(xiàn)在了《水下文化遺產(chǎn)公約》的附件《關(guān)于開發(fā)水下文化遺產(chǎn)之活動(dòng)的規(guī)章》(簡(jiǎn)稱《規(guī)章》)之中。作為水下文化遺產(chǎn)之勘探、發(fā)掘與保護(hù)的技術(shù)性規(guī)程，《規(guī)章》所涉及的包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、文物保護(hù)計(jì)劃及遺址管理計(jì)劃等諸多管理手段已有明顯的劃區(qū)管理工具的特征。除此之外，就“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)來(lái)說(shuō)，《水下文化遺產(chǎn)公約》第11條、第12條還專門規(guī)定了報(bào)告通知制度和協(xié)調(diào)國(guó)制度。但遺憾的是，“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護(hù)尚未有成功實(shí)踐。

但仍值得關(guān)注的是，對(duì)“泰坦尼克”號(hào)沉船的保護(hù)或可為“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)提供借鑒(7)1985年，“泰坦尼克”號(hào)的沉沒(méi)位置被確定在加拿大的外大陸架海域。為防止其被商業(yè)性開發(fā)或破壞，美國(guó)國(guó)會(huì)于次年出臺(tái)了《“泰坦尼克”號(hào)海事紀(jì)念法案》(R.M.S. Titanic Maritime Memorial Act of 1986)來(lái)專門規(guī)范針對(duì)該沉船進(jìn)行的研究、發(fā)掘及打撈活動(dòng)，同時(shí)也有防止其他有利害關(guān)系的國(guó)家(包括法國(guó)、英國(guó)及加拿大)對(duì)“泰坦尼克”號(hào)進(jìn)行打撈的意圖，但由此引發(fā)了一系列糾紛：從1993年至2006年，關(guān)于“泰坦尼克”號(hào)沉船的訴訟一直不斷。直至2004年，為共同解決各國(guó)間對(duì)“泰坦尼克”號(hào)沉船的爭(zhēng)端，同時(shí)防止無(wú)序打撈對(duì)該沉船遺址造成的現(xiàn)實(shí)或潛在的威脅，美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、加拿大四國(guó)最終達(dá)成了合作保護(hù)協(xié)議——《關(guān)于“泰坦尼克”號(hào)沉船的協(xié)議》(Agreement Concerning the Shipwrecked Vessel RMS Titanic)。?！疤┨鼓峥恕碧?hào)沉沒(méi)在加拿大的外大陸架海域而不是“區(qū)域”，如果“泰坦尼克”號(hào)位于“區(qū)域”內(nèi)，《水下文化遺產(chǎn)公約》關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)將得到更全面的探索。[6]即便如此，《關(guān)于“泰坦尼克”號(hào)沉船的協(xié)議》中仍納入了《水下文化遺產(chǎn)公約》的就地保護(hù)原則。雖然合作保護(hù)協(xié)議中并未明確要設(shè)立類似于劃區(qū)管理工具的水下遺址保護(hù)區(qū)，但協(xié)議及其附件提及的保護(hù)項(xiàng)目及諸多管理手段同《規(guī)章》如出一轍，設(shè)置“泰坦尼克”號(hào)沉船遺址保護(hù)區(qū)或不失為一個(gè)最優(yōu)解。綜上，該案仍可為就地保護(hù)“區(qū)域”大西洋奴隸貿(mào)易航線水下遺址提供有益的參考。

(二)國(guó)際海底局劃區(qū)管理工具對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)注

在廣袤的深海海底蘊(yùn)藏著包括多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼在內(nèi)的豐富的戰(zhàn)略金屬資源，不僅引起了國(guó)際社會(huì)對(duì)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的興趣，也引發(fā)了人們對(duì)其潛在環(huán)境影響的關(guān)注。為規(guī)范“區(qū)域”探礦行為體的行為，保護(hù)深海環(huán)境，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)框架下成立的管理“區(qū)域”活動(dòng)的國(guó)際海底局陸續(xù)出臺(tái)了三部勘探規(guī)章，要求承包者、擔(dān)保國(guó)等利益相關(guān)方同國(guó)際海底局合作，制定并實(shí)施方案，監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)深海采礦對(duì)海洋環(huán)境的影響，并可運(yùn)用影響參照區(qū)和保全參照區(qū)等劃區(qū)管理工具進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估(8)根據(jù)國(guó)際海底局三部勘探規(guī)章的規(guī)定，影響參照區(qū)是指反映“區(qū)域”環(huán)境特性，用作評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境影響的區(qū)域。保全參照區(qū)是指不應(yīng)進(jìn)行采礦以確保海底的生物群具有代表性和保持穩(wěn)定，以便評(píng)估海洋環(huán)境生物多樣性的任何變化的區(qū)域。。除了上述劃區(qū)管理工具之外，國(guó)際海底局理事會(huì)還在2012年審議通過(guò)了有關(guān)克拉里昂-克利伯頓(The Clarion-Clipperton Zone)斷裂帶特別環(huán)境利益區(qū)的決定(9)克拉里昂-克利伯頓勘探區(qū)位于東中太平洋，在夏威夷島之南和東南，貯藏著豐富的多金屬結(jié)核，目前已有八個(gè)承包者獲得面積共約52萬(wàn)平方公里的勘探許可。，形成了9個(gè)特別環(huán)境利益區(qū)也即環(huán)境特受關(guān)注區(qū)，旨在對(duì)克拉里昂-克利伯頓勘探區(qū)內(nèi)的海洋環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管和有效保護(hù)。有消息指出，克拉里昂-克利伯頓斷裂帶將會(huì)是“區(qū)域”內(nèi)第一個(gè)被商業(yè)開發(fā)的地區(qū)。[7]154為此，國(guó)際海底局理事會(huì)還進(jìn)一步擬訂了克拉里昂-克利伯頓斷裂帶環(huán)境管理計(jì)劃，并列入建立特別環(huán)境利益區(qū)域代表性網(wǎng)絡(luò)的規(guī)定，以確保有效地保護(hù)相關(guān)區(qū)域的海洋環(huán)境(10)參見(jiàn)Decision of the Council Relating to an Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone(ISBA/18/C/22)。。可以說(shuō)，國(guó)際社會(huì)對(duì)深海環(huán)境保護(hù)的關(guān)注達(dá)到了前所未有的高度，如何平衡“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系成為了國(guó)際海底局的重要任務(wù)。[8]但是，在這一時(shí)期，上述劃區(qū)管理工具均旨在加強(qiáng)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)，水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)不在目標(biāo)之列。

隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)進(jìn)程的推進(jìn)，為規(guī)范國(guó)際行為體在開發(fā)過(guò)程中的行為，明確相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，國(guó)際海底局自2013年起開始了“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章制訂的準(zhǔn)備工作，并明確了監(jiān)管思路。[9]在多次調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，國(guó)際海底局于2017年8月至2019年3月間陸續(xù)發(fā)布了四版草案，在其中，影響參照區(qū)和保全參照區(qū)同環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則一起被國(guó)際海底局多次強(qiáng)調(diào)。值得關(guān)注的是，在草案中不僅有水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款(11)例如2019年3月版《開發(fā)規(guī)章草案》第35條。，且草案附件規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中也要求承包者在環(huán)境影響報(bào)告中列出“已知存在于潛在影響區(qū)內(nèi)的任何具有考古和歷史意義的遺址”，這表明國(guó)際海底局已將水下文化遺產(chǎn)保護(hù)納入劃區(qū)管理工具的考量因素中。這或可為將國(guó)際海底局劃區(qū)管理工具運(yùn)用到大西洋盆地奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部勘探區(qū)內(nèi)進(jìn)行奴隸貿(mào)易航線水下遺址的保護(hù)提供法律依據(jù)。

(三)區(qū)域組織劃區(qū)管理工具同水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的潛在互動(dòng)

在區(qū)域?qū)用?，區(qū)域海洋組織依據(jù)區(qū)域海域協(xié)定而設(shè)立管理工具適用于區(qū)域內(nèi)專門劃定的海洋區(qū)域，這是目前國(guó)家管轄外海域劃區(qū)管理工具實(shí)踐的主要形式。截至目前，在南大洋、地中海和東北大西洋，已有數(shù)個(gè)公海保護(hù)區(qū)成功設(shè)立。[10]其中，南大洋公海保護(hù)區(qū)是最早設(shè)立的，旨在養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源。在其設(shè)立依據(jù)1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》生效之后，在海洋保護(hù)區(qū)的非官方正式表達(dá)中，將“保護(hù)歷史和文化遺址”納入了海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的目的(12)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的目的是為海洋物種、生物多樣性、棲息地、覓食和哺育場(chǎng)所提供保護(hù)，并在某些情況下保護(hù)歷史和文化遺址。參見(jiàn)CCAMLR：Achievements and Challenges，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://www.ccamlr.org/en/organisation/achievements-and-challenges#MPA。。而在其后的地中海派拉格斯公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立過(guò)程中，在其設(shè)立依據(jù)1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》的文本中，明確將“在科研、審美、文化或教育層面有著特殊意義的地址”納入了特別保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍之中(13)參見(jiàn)《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》第8條第2款。。除此之外，在區(qū)域公海保護(hù)區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，最具代表性的是東北大西洋公海保護(hù)區(qū)。東北大西洋公海保護(hù)區(qū)是在《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》體系下建立起來(lái)的。[11]119截至目前，《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》的締約方包含東北大西洋沿岸的15個(gè)國(guó)家以及歐盟(14)締約方如下：比利時(shí)、丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、法國(guó)、德國(guó)、瑞典、冰島、愛(ài)爾蘭、英國(guó)、盧森堡、瑞士、歐盟。，適用的海域中超過(guò)50%為國(guó)家管轄范圍外海域。該公約的主要目標(biāo)是采取一切可行措施預(yù)防和消除污染，并采取必要措施保護(hù)海洋區(qū)域免受人類活動(dòng)的不利影響，以保護(hù)人類健康和維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，并在切實(shí)可行時(shí)恢復(fù)受到損害的海域(15)參見(jiàn)《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》第2條。。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約組織于2003年引入了《關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建議》《關(guān)于識(shí)別和選取〈保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約〉下海洋保護(hù)區(qū)的指南》《關(guān)于管理〈保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約〉下海洋保護(hù)區(qū)的指南》這三個(gè)文件，為該公約項(xiàng)下海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理奠定了法律基礎(chǔ)。截至目前，保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約組織已設(shè)立7個(gè)公海保護(hù)區(qū)，總面積超過(guò)46萬(wàn)平方公里(16)參見(jiàn)OSPAR：Key Figures of the MPA OSPAR Network，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://mpa.ospar.org/home-ospar/key-figures。?？梢哉f(shuō)，這些成功的實(shí)踐很大程度上體現(xiàn)了《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》相關(guān)條款和指南所具有的可操作性。雖然這一公約暫未將水下文化遺產(chǎn)明確列為其保護(hù)客體，但是鑒于水下文化遺產(chǎn)同海洋環(huán)境及生態(tài)存在密切聯(lián)系，在《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》劃區(qū)管理工具下實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)和水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的互動(dòng)仍有一定空間。此外，鑒于公海和“區(qū)域”在地緣上的結(jié)合性(17)在地理空間上，“區(qū)域”的上覆水域即為公海，二者在地緣上的結(jié)合性決定了“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)不可能完全置身于區(qū)域海洋組織劃定的公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)管理與保護(hù)措施之外。，區(qū)域海洋組織劃區(qū)管理工具在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)程中的作用也應(yīng)予以重視。

(四)國(guó)際組織“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具簡(jiǎn)評(píng)

由上觀之，現(xiàn)有的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具從不同的出發(fā)點(diǎn)為就地保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)提供了方向。聯(lián)合國(guó)教科文組織既可以通過(guò)《世界遺產(chǎn)公約》將“區(qū)域”內(nèi)具有突出的普遍價(jià)值的水下文化遺產(chǎn)納入《世界遺產(chǎn)名錄》加以保護(hù)，又可通過(guò)《水下文化遺產(chǎn)公約》的附件《規(guī)章》中的保護(hù)計(jì)劃及遺址管理計(jì)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)水下文化遺產(chǎn)的就地保護(hù)；而國(guó)際海底局借助其設(shè)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中對(duì)水下文化遺產(chǎn)的關(guān)注也為在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中就地保護(hù)水下文化遺產(chǎn)提供了依據(jù)和空間；區(qū)域海洋組織現(xiàn)有的公海保護(hù)區(qū)的成功實(shí)踐更是為“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護(hù)積累了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)?？傮w來(lái)講，上述劃區(qū)管理工具在一定程度上均可在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃初期為就地保護(hù)水下文化遺產(chǎn)提供思路和方向，但在實(shí)踐階段，上述劃區(qū)管理工具在適用上的困境會(huì)進(jìn)一步凸顯，值得進(jìn)一步探討。

三、國(guó)際組織水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具適用的困境

(一)《世界遺產(chǎn)公約》暫無(wú)法適用于“區(qū)域”

通過(guò)對(duì)《世界遺產(chǎn)公約》的文本進(jìn)行分析，筆者發(fā)現(xiàn)，這一公約雖然并未在任何地方指明具有突出的普遍價(jià)值的“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)應(yīng)被排除在該公約的適用范圍之外，但是卻在多處強(qiáng)調(diào)了對(duì)締約國(guó)本土境內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的保護(hù)(18)參見(jiàn)《世界遺產(chǎn)公約》第3條至第6條、第11條、第13條、第19條。。除此之外，在該公約劃區(qū)管理工具運(yùn)行的實(shí)踐中，即在選取、認(rèn)定符合公約規(guī)定的具有突出的普遍價(jià)值的自然和文化遺產(chǎn)并納入《世界遺產(chǎn)名錄》管理和保護(hù)的過(guò)程中，均為一個(gè)或幾個(gè)締約國(guó)將位于本國(guó)或多國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的遺產(chǎn)向世界遺產(chǎn)委員會(huì)申報(bào)，尚未有申報(bào)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的先例。因此，從目前的國(guó)際法的解釋和實(shí)踐來(lái)看，《世界遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具暫無(wú)法適用于“區(qū)域”。

(二)《水下文化遺產(chǎn)公約》適用范圍有限

上文已提及，《水下文化遺產(chǎn)公約》及其附件《規(guī)章》為實(shí)現(xiàn)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護(hù)作了諸多有著明顯劃區(qū)管理工具特征的安排，但僅限于理論層面。在實(shí)踐層面，截至目前，《水下文化遺產(chǎn)公約》僅有69個(gè)締約國(guó)，[12]僅約占《世界遺產(chǎn)公約》締約國(guó)數(shù)量的三分之一，因而適用范圍十分有限。進(jìn)一步說(shuō)，目前加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)大國(guó)寥寥。以前文提及的奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部勘探區(qū)為例，國(guó)際海底局已分別同承包者簽署了一份錳結(jié)殼勘探合同和三份多金屬硫化物勘探合同(19)參見(jiàn)ISA：Exploration Contracts，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts。，涉及法國(guó)、俄羅斯、巴西、波蘭等四個(gè)擔(dān)保國(guó)，其中僅有法國(guó)和波蘭加入了《水下文化遺產(chǎn)公約》。因此，如何將《水下文化遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護(hù)仍待觀察。

(三)國(guó)際海底局保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的權(quán)能較弱

國(guó)際海底局的職責(zé)在于規(guī)范承包者、擔(dān)保國(guó)等利益攸關(guān)者在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行的礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)活動(dòng)，同時(shí)防止這些活動(dòng)給“區(qū)域”帶來(lái)潛在環(huán)境影響，保護(hù)和養(yǎng)護(hù)“區(qū)域”的自然資源。而具體到水下文化遺產(chǎn)保護(hù)而言，國(guó)際海底局的三部勘探規(guī)章及《開發(fā)規(guī)章草案》僅規(guī)定了承包者的發(fā)現(xiàn)通知義務(wù)、國(guó)際海底局秘書長(zhǎng)向聯(lián)合國(guó)教科文組織秘書長(zhǎng)的轉(zhuǎn)交義務(wù)以及暫停開發(fā)義務(wù)三個(gè)程序性事項(xiàng)，暫未涉及實(shí)質(zhì)性的保護(hù)措施(20)在國(guó)際海底局頒布的三部勘探規(guī)章中，以《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》為例，其第8條規(guī)定，在“區(qū)域”內(nèi)發(fā)現(xiàn)任何實(shí)際或可能的考古或歷史文物，探礦者應(yīng)立即將此事及發(fā)現(xiàn)的地點(diǎn)以書面方式通知秘書長(zhǎng)。秘書長(zhǎng)應(yīng)將這些資料轉(zhuǎn)交聯(lián)合國(guó)教科文組織總干事。在國(guó)際海底局正在修訂的《開發(fā)規(guī)章草案》中，以2019年3月版《開發(fā)規(guī)章草案》為例，其第35條規(guī)定，承包者應(yīng)立即將在合同區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的任何具有考古或歷史意義的人類遺骸或任何類似性質(zhì)的文物或遺址及其地點(diǎn)，包括所采取的保全和保護(hù)措施以書面形式通知秘書長(zhǎng)。秘書長(zhǎng)應(yīng)將此類信息轉(zhuǎn)交給擔(dān)保國(guó)、遺骸來(lái)源國(guó)(如已知)、聯(lián)合國(guó)教科文組織總干事以及任何其他主管國(guó)際組織。在合同區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)任何此類人類遺骸、文物或遺址后，為避免擾動(dòng)該人類遺骸、文物或遺址，不得在合理范圍內(nèi)繼續(xù)勘探或開發(fā)，直至理事會(huì)在考慮遺骸來(lái)源國(guó)、聯(lián)合國(guó)教科文組織總干事以及任何其他主管國(guó)際組織的意見(jiàn)后，決定可繼續(xù)勘探或開發(fā)。。從文本上看，在后續(xù)進(jìn)行水下文化遺產(chǎn)實(shí)質(zhì)性保護(hù)時(shí)，國(guó)際海底局將會(huì)在很大程度上依賴聯(lián)合國(guó)教科文組織的意見(jiàn)。進(jìn)一步說(shuō)，《開發(fā)規(guī)章草案》在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中，雖已將水下文化遺產(chǎn)保護(hù)納入劃區(qū)管理工具的考量因素中，但綜合整個(gè)制度來(lái)看，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)仍是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的附帶性事項(xiàng)，在未來(lái)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)踐中如何發(fā)揮作用仍未可知。

(四)區(qū)域海洋組織同多邊國(guó)際組織存在潛在的沖突

區(qū)域海洋組織劃區(qū)管理工具的主要目標(biāo)在于養(yǎng)護(hù)海洋生物資源和保護(hù)海洋環(huán)境。雖然已有部分區(qū)域海洋協(xié)定將水下文化遺產(chǎn)保護(hù)納入了保護(hù)目標(biāo)，但由于區(qū)域海洋組織對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的管理權(quán)限和措施仍然存在模糊之處，一定程度上導(dǎo)致了時(shí)至今日仍無(wú)區(qū)域海洋組織對(duì)水下文化遺產(chǎn)進(jìn)行劃區(qū)保護(hù)的成功實(shí)踐。此外，由于目前已有的部分區(qū)域?qū)用娴墓１Ｗo(hù)區(qū)的海床、底土同“區(qū)域”在地緣上存在重合，且在聯(lián)合國(guó)教科文組織和國(guó)際海底局等多邊機(jī)制下，“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)之管轄已完全碎片化，區(qū)域機(jī)制同多邊機(jī)制存在部分重疊，因而二者在劃區(qū)保護(hù)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)時(shí)將不可避免地產(chǎn)生沖突。此類沖突將使“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的識(shí)別、選取和保護(hù)變得更加復(fù)雜。

四、未來(lái)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具完善和協(xié)調(diào)的方向

隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)進(jìn)程的加快，如何在平衡各方利益的基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)現(xiàn)有國(guó)際組織劃區(qū)管理工具進(jìn)行協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護(hù)是亟待解決的問(wèn)題。為此，國(guó)際社會(huì)應(yīng)充分利用“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)這一契機(jī)，依托現(xiàn)有平臺(tái)，積極倡導(dǎo)多邊合作，推動(dòng)相關(guān)劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，最根本的方式有二：一是將聯(lián)合國(guó)教科文組織的劃區(qū)管理工具的適用范圍擴(kuò)展至“區(qū)域”；二是將水下文化遺產(chǎn)保護(hù)納入“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)擔(dān)保國(guó)責(zé)任的范疇以提高國(guó)際海底局劃區(qū)管理工具的效能。但上述設(shè)想在短時(shí)間內(nèi)恐難實(shí)現(xiàn)，基于此，為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，國(guó)際海底局同聯(lián)合國(guó)教科文組織可探索路徑先行達(dá)成專項(xiàng)諒解備忘錄，在多邊機(jī)制的框架內(nèi)就“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中水下文化遺產(chǎn)的合作保護(hù)及劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)達(dá)成合意。最后，在上述水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具完善和協(xié)調(diào)的過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)同區(qū)域海洋組織的互動(dòng)，密切關(guān)注目前正在進(jìn)行的公海保護(hù)區(qū)談判，注重其同公海保護(hù)區(qū)的耦合。

(一)逐步擴(kuò)大聯(lián)合國(guó)教科文組織劃區(qū)管理工具的適用范圍

如前所述，在聯(lián)合國(guó)教科文組織現(xiàn)有的框架下，無(wú)論是《世界遺產(chǎn)公約》還是《水下文化遺產(chǎn)公約》，均無(wú)法將各自的劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)。就前者而言，《世界遺產(chǎn)公約》雖締約國(guó)數(shù)量眾多，但目前的國(guó)際法實(shí)踐和解釋暫不支持這一公約適用于“區(qū)域”；而后者雖將“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)納入保護(hù)范圍中，但囿于締約國(guó)數(shù)量有限，且大部分“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)大國(guó)均未加入該公約，致使現(xiàn)階段該公約劃區(qū)管理工具的功效也無(wú)法充分發(fā)揮。而相比較而言，前者面臨的障礙更加復(fù)雜。事實(shí)上，為將“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)納入《世界遺產(chǎn)公約》的保護(hù)對(duì)象范圍內(nèi)，聯(lián)合國(guó)教科文組織在2016年發(fā)布的研究報(bào)告中提供了三種解決方案：一是通過(guò)漸進(jìn)式改變或正式的政策改變，擴(kuò)張地解釋《世界遺產(chǎn)公約》從而將其適用于國(guó)家管轄范圍以外海域；二是在《世界遺產(chǎn)公約》之外對(duì)其進(jìn)行修正，類似于1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》與《海洋法公約》的關(guān)系；三是通過(guò)締約國(guó)之間的國(guó)際談判制定《世界遺產(chǎn)公約》項(xiàng)下的任擇議定書，但其只對(duì)那些批準(zhǔn)任擇議定書的國(guó)家具有約束力。[13]通過(guò)上述任一路徑均可使《世界遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”，筆者對(duì)上述三種路徑均表示認(rèn)同。但現(xiàn)實(shí)卻仍存在諸多變數(shù)，目前締約國(guó)對(duì)世界遺產(chǎn)專家組的意見(jiàn)和決策存在較多的質(zhì)疑，國(guó)際社會(huì)對(duì)世界遺產(chǎn)委員會(huì)過(guò)度政治化的批判也是不絕如縷。[14]有鑒于此，無(wú)論作出何種路徑選擇，實(shí)現(xiàn)《世界遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具在“區(qū)域”的適用都將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

為將《水下文化遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”，最根本的路徑是鼓勵(lì)各國(guó)特別是“區(qū)域”礦產(chǎn)開發(fā)大國(guó)加入該公約，以擴(kuò)大公約的適用范圍。但如前文所述，目前已加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)大國(guó)較少，具體到奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部勘探區(qū)涉及到的擔(dān)保國(guó)中僅有法國(guó)和波蘭加入了這一公約。筆者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，各海洋大國(guó)選擇暫不加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的原因主要集中于兩個(gè)方面：一是加入《水下文化遺產(chǎn)公約》與本國(guó)承擔(dān)的其他國(guó)際義務(wù)相矛盾(21)俄羅斯、巴西等國(guó)拒絕加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的原因是這些國(guó)家解釋的《海洋法公約》和《水下文化遺產(chǎn)公約》中的義務(wù)不符；美國(guó)拒絕加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的部分原因是其尚未加入《海洋法公約》，且在簽訂《國(guó)際救助公約》時(shí)并沒(méi)有對(duì)“水下文化遺產(chǎn)不適用的條款”即第30條第1款(d)項(xiàng)作出保留。；二是加入《水下文化遺產(chǎn)公約》或同本國(guó)的政策和法律不一致(22)代表國(guó)家有美國(guó)、澳大利亞。美國(guó)不加入《水下文化遺產(chǎn)公約》的原因還有：未建立水下文化遺產(chǎn)報(bào)告制度、允許商業(yè)開發(fā)水下文化遺產(chǎn)、允許對(duì)水下文化遺產(chǎn)適用救助法和發(fā)現(xiàn)物法等海事法，以上均和《水下文化遺產(chǎn)公約》的規(guī)定不符。而澳大利亞聯(lián)邦和各州均有關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的法案，如加入《水下文化遺產(chǎn)公約》，則聯(lián)邦層面和州層面的文化遺產(chǎn)保護(hù)法案均需要修改，程序較為繁瑣。，有待系統(tǒng)性修改，而進(jìn)行此項(xiàng)工作將帶來(lái)繁重的行政負(fù)擔(dān)。[15]綜上，短期內(nèi)吸納各海洋大國(guó)加入《水下文化遺產(chǎn)公約》并不現(xiàn)實(shí)。有鑒于此，借助國(guó)際海底局的相關(guān)制度在現(xiàn)有框架下實(shí)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)是必由之路。

(二)增強(qiáng)國(guó)際海底局劃區(qū)管理工具水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的效能

《開發(fā)規(guī)章草案》的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中已將水下文化遺產(chǎn)保護(hù)納入考量因素，但綜合整個(gè)制度來(lái)看，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)仍是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的附帶性事項(xiàng)，這勢(shì)必會(huì)影響相關(guān)劃區(qū)管理工具在保護(hù)水下文化遺產(chǎn)方面效用的發(fā)揮。為解決這一問(wèn)題同時(shí)節(jié)約規(guī)則變動(dòng)的成本，有必要通過(guò)國(guó)際海底局內(nèi)部制度的漸進(jìn)式變革以增強(qiáng)劃區(qū)管理工具水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的效能。在《海洋法公約》及《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》為國(guó)際海底局創(chuàng)設(shè)的一系列管理制度中，擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度是最重要的制度之一。[16]這一制度要求承包者(自然人或法人)在同國(guó)際海底局簽訂勘探或開發(fā)合同時(shí)，必須取得其所屬締約國(guó)的擔(dān)保以確保承包者依法開展相關(guān)活動(dòng)。承包者在資源勘探與開發(fā)過(guò)程中對(duì)“區(qū)域”造成損害的，除其本身要承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任外，擔(dān)保國(guó)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[17]擔(dān)保國(guó)義務(wù)包括盡責(zé)義務(wù)和直接義務(wù)兩部分，這在《開發(fā)規(guī)章草案》中也有突出體現(xiàn)(23)盡責(zé)義務(wù)的目的是確保承包者遵守勘探開發(fā)合同和“區(qū)域”制度，擔(dān)保國(guó)對(duì)承包者因沒(méi)有履行《海洋法公約》規(guī)定的義務(wù)而造成的損害負(fù)有賠償責(zé)任，但是當(dāng)擔(dān)保國(guó)已經(jīng)采取一切必要和適當(dāng)措施以確保其所擔(dān)保的承包者遵守“區(qū)域”制度時(shí)，則其對(duì)于承包者的未遵守行為而造成的損害沒(méi)有賠償責(zé)任，此即為擔(dān)保國(guó)的盡責(zé)義務(wù)。直接義務(wù)則主要涉及“區(qū)域”的海洋環(huán)境保護(hù)，并對(duì)擔(dān)保國(guó)提出了更高的要求，包括適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法等環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)，以及確保管理局向承包者發(fā)出緊急命令時(shí)提供保證等。。但是，上述義務(wù)仍僅限于海洋環(huán)境保護(hù)，并未拓展至水下文化遺產(chǎn)保護(hù)。筆者認(rèn)為，正如前文提及的“區(qū)域”大西洋奴隸貿(mào)易航線水下遺址，“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)或已沉睡近百年，早已與所處的海洋環(huán)境融為一體。部分水下文化遺產(chǎn)甚至已成為某些海洋物種的棲息地，形成了一類獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)。因此，保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)同保護(hù)“區(qū)域”海洋環(huán)境并非涇渭分明，上述保護(hù)海洋環(huán)境的做法一定程度上也可適用于水下文化遺產(chǎn)保護(hù)。[18]綜上，為加強(qiáng)《開發(fā)規(guī)章草案》環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度同擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度內(nèi)在的協(xié)調(diào)和一致，在這一草案后續(xù)的修訂和談判中，擔(dān)保國(guó)義務(wù)不應(yīng)僅限定于海洋環(huán)境保護(hù)，可在一定程度上拓展至水下文化遺產(chǎn)保護(hù)，以進(jìn)一步提高國(guó)際海底局劃區(qū)管理工具水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的效能。

但應(yīng)予特別關(guān)注的是，在現(xiàn)階段，對(duì)水下文化遺產(chǎn)的積極保護(hù)并非國(guó)際海底局的職權(quán)范疇，這一點(diǎn)無(wú)論是在《海洋法公約》還是國(guó)際海底局出臺(tái)的三部勘探規(guī)章中都一以貫之。目前正在修訂的《開發(fā)規(guī)章草案》在水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款上也未作較大突破，僅是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中要求承包者在環(huán)境影響報(bào)告中列出“已知存在于潛在影響區(qū)內(nèi)的任何具有考古和歷史意義的遺址”。綜上可見(jiàn)，各利益相關(guān)方對(duì)擴(kuò)展國(guó)際海底局水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的權(quán)限仍持較為審慎的態(tài)度。但是，“區(qū)域”大西洋奴隸貿(mào)易航線水下遺址的保護(hù)已迫在眉睫。為減少《開發(fā)規(guī)章草案》談判過(guò)程中的阻力，國(guó)際海底局可采取相應(yīng)的技術(shù)性手段，仍將水下文化遺產(chǎn)保護(hù)放在現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)的框架內(nèi)，且將內(nèi)容嚴(yán)格限定為對(duì)水下文化遺產(chǎn)的消極保護(hù)即維持現(xiàn)狀，防止“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)行為對(duì)水下文化遺產(chǎn)的進(jìn)一步破壞。在此前提下，國(guó)際海底局應(yīng)采取漸進(jìn)式的策略，首先將水下文化遺產(chǎn)保護(hù)納為擔(dān)保國(guó)的盡責(zé)義務(wù)，待時(shí)機(jī)成熟再拓展其為擔(dān)保國(guó)的直接義務(wù)，以此來(lái)逐步提高劃區(qū)管理工具在水下文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的效能。

(三)達(dá)成諒解備忘錄推動(dòng)劃區(qū)管理工具的有效結(jié)合

無(wú)論是擴(kuò)大聯(lián)合國(guó)教科文組織劃區(qū)管理工具的適用范圍還是適度增強(qiáng)國(guó)際海底局劃區(qū)管理工具水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的效能，雖然可根本性地解決國(guó)際組織水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具在“區(qū)域”適用的困境，但在短時(shí)間內(nèi)均難以實(shí)現(xiàn)?？墒牵皡^(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)已不再遙遠(yuǎn)，加強(qiáng)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)力度已是大勢(shì)所趨。而就國(guó)際海底局目前已出臺(tái)的勘探規(guī)章和正在制訂中的《開發(fā)規(guī)章草案》來(lái)看，在其中已明確規(guī)定國(guó)際海底局秘書長(zhǎng)要將勘探或開發(fā)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)的相關(guān)信息轉(zhuǎn)交聯(lián)合國(guó)教科文組織秘書長(zhǎng)，且在決定繼續(xù)勘探或開發(fā)之前要考慮聯(lián)合國(guó)教科文組織的意見(jiàn)(24)參見(jiàn)2019年3月版《開發(fā)規(guī)章草案》第35條。。此類規(guī)定為這兩大國(guó)際組織開展深入合作奠定了法律基礎(chǔ)。有鑒于此，為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，在國(guó)際海底局現(xiàn)有的相關(guān)制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)是必由之路，國(guó)際海底局與聯(lián)合國(guó)教科文組織就“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)行深入磋商及合作必須提上日程且需要以一定的結(jié)果作為支撐。事實(shí)上，國(guó)際海底局已同國(guó)際海事組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)、國(guó)際電纜保護(hù)委員會(huì)、國(guó)際水文組織等諸多國(guó)際組織簽署了諒解備忘錄以加強(qiáng)在“區(qū)域”事務(wù)上的合作(25)參見(jiàn)ISA：Memorandums of Understanding，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://www.isa.org.jm/legal-documents。，這為國(guó)際海底局同聯(lián)合國(guó)教科文組織達(dá)成就“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)合作的專項(xiàng)諒解備忘錄奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。具體到操作層面，鑒于《世界遺產(chǎn)公約》暫無(wú)法適用于“區(qū)域”，聯(lián)合國(guó)教科文組織應(yīng)根據(jù)《水下文化遺產(chǎn)公約》的規(guī)定，由這一公約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即秘書處作為諒解備忘錄的簽署主體。在合作的具體安排上，諒解備忘錄應(yīng)以國(guó)際海底局現(xiàn)有的規(guī)定為框架，以《水下文化遺產(chǎn)公約》及其附件《規(guī)章》中的各項(xiàng)制度為內(nèi)容，就雙方如何進(jìn)行“區(qū)域”礦產(chǎn)勘探和開發(fā)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)的評(píng)估以及劃區(qū)管理工具上的協(xié)調(diào)作出程序上的設(shè)置。此舉既可以解決因《水下文化遺產(chǎn)公約》締約國(guó)數(shù)量較少而導(dǎo)致的適用困境，又可充分發(fā)揮國(guó)際海底局在“區(qū)域”事務(wù)上的作用，因此應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。

(四)注重同公海保護(hù)區(qū)的耦合和同區(qū)域海洋組織的互動(dòng)

近年來(lái)，國(guó)家管轄海域外生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用(簡(jiǎn)稱BBNJ)成為了國(guó)際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。在2015年舉辦的第69屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上通過(guò)決議，啟動(dòng)了在《海洋法公約》框架下就BBNJ擬訂一部具有法律約束力的執(zhí)行協(xié)定的進(jìn)程。[19]隨后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第70屆會(huì)議發(fā)布的《第一次全球海洋綜合評(píng)估技術(shù)摘要》中指出，“區(qū)域”的水下歷史和考古地點(diǎn)(包括沉船及其自然環(huán)境)構(gòu)成世界水下文化遺產(chǎn)的一部分，是同BBNJ有關(guān)的其他裨益。[20]因此，BBNJ同“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)是密切聯(lián)系在一起的。在目前BBNJ的談判進(jìn)程中，建立公海保護(hù)區(qū)的議題受到了較多關(guān)注。[21]在對(duì)這一議題的談判中，有立場(chǎng)認(rèn)為公海保護(hù)區(qū)的定義應(yīng)盡可能寬泛，且文化價(jià)值也應(yīng)納入。目前，在國(guó)際法層面，關(guān)于公海保護(hù)區(qū)雖然尚無(wú)統(tǒng)一的定義，但以國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟發(fā)布的自然保護(hù)區(qū)指南中的“保護(hù)區(qū)”的概念為例，海洋保護(hù)區(qū)的客體包括“與生態(tài)服務(wù)和文化價(jià)值相關(guān)的自然環(huán)境”(26)參見(jiàn)Nigel Dudley：Guidelines for Applying Protected Area Management Categories，訪問(wèn)網(wǎng)址：https://www.iucn.org/content/guidelines-applying-protected-area-management-categories-0。，這與《世界遺產(chǎn)公約》中規(guī)定的“具有普遍價(jià)值的世界文化與自然遺產(chǎn)”之間存在些許差異，但是也存在著重合的現(xiàn)實(shí)可能，因公海保護(hù)區(qū)所要保護(hù)的具有生態(tài)和文化價(jià)值的區(qū)域也有可能成為世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)。[11]179此外，在地理空間上，“區(qū)域”的上覆水域即為公海，二者在地緣上的結(jié)合性決定了“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)和水下文化遺產(chǎn)保護(hù)不可能完全置身于公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)管理與保護(hù)措施之外進(jìn)行，[7]197這也就為未來(lái)國(guó)際組織“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具同公海保護(hù)區(qū)的有機(jī)結(jié)合奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?；谏鲜龇治觯趪?guó)際組織“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)中應(yīng)密切關(guān)注BBNJ公海保護(hù)區(qū)議題的進(jìn)展，注重其同公海保護(hù)區(qū)的耦合。

值得關(guān)注的是，在目前BBNJ談判的政府間會(huì)議階段，各方雖然就劃區(qū)管理工具的關(guān)鍵要素已達(dá)成初步共識(shí)，但就公海保護(hù)區(qū)同其他行業(yè)性劃區(qū)管理工具的關(guān)系以及公海保護(hù)區(qū)設(shè)立的程序、管理、監(jiān)測(cè)和評(píng)估問(wèn)題仍存在分歧，在短時(shí)間內(nèi)能否取得突破性進(jìn)展仍難以預(yù)估。[22]而在目前全球零散空缺的公海法律與治理框架下，鑒于區(qū)域海洋組織已形成一套相對(duì)成熟的公海保護(hù)區(qū)管理體制，因此在劃區(qū)保護(hù)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的過(guò)程中，聯(lián)合國(guó)教科文組織及國(guó)際海底局同區(qū)域海洋組織要加強(qiáng)互動(dòng)，并率先在區(qū)域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)突破。具體來(lái)說(shuō)，在合作過(guò)程中，各組織間可采取“一事一議”的模式，首先就共同管轄的海域底土上發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)實(shí)現(xiàn)信息共享，進(jìn)而在多邊體制內(nèi)部參照已有的區(qū)域保護(hù)機(jī)制制定相應(yīng)的指南或準(zhǔn)則。此外，各組織也可就合作的程序性事項(xiàng)達(dá)成專項(xiàng)諒解備忘錄，為合作提供具有可操作性的指引。

五、中國(guó)的主動(dòng)因應(yīng)

現(xiàn)有的機(jī)制和成功實(shí)踐雖為國(guó)際組織水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，但這一工作仍面臨著各方利益難以平衡等現(xiàn)實(shí)困境，且“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)勘探和開發(fā)的主要參與國(guó)對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具的關(guān)注也較少，因此可以預(yù)見(jiàn)到相關(guān)進(jìn)展將較為緩慢。根據(jù)國(guó)際海底局新擬訂的路線，《開發(fā)規(guī)章草案》將不遲于2023年7月9日完成，[23]留給“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具完善和協(xié)調(diào)的時(shí)間已然不多。作為“區(qū)域”礦產(chǎn)開發(fā)大國(guó)和水下文化遺產(chǎn)大國(guó)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)以下方式在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

(一)促進(jìn)水下文物保護(hù)區(qū)同海洋保護(hù)區(qū)的協(xié)同

截至目前，中國(guó)國(guó)內(nèi)立法中關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)選取、設(shè)立及管理的法律規(guī)定見(jiàn)之于《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017修正)、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(2017修訂)、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》以及《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》等，體系較為完備。在前三項(xiàng)法律文件中均將具有重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然遺跡納入了劃區(qū)保護(hù)的范圍之中(27)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017修正)第8條、第21條至第23條，《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(2017修訂)第10條，《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》第6條。；在《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》中將具有歷史文化價(jià)值的海洋歷史遺跡列為了保護(hù)對(duì)象(28)參見(jiàn)《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》第10條。。但是，在實(shí)際操作中，原國(guó)家海洋局出臺(tái)的《國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)與管理指南》所呈現(xiàn)出的諸多管理手段卻仍偏重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，未能體現(xiàn)對(duì)遺跡文化價(jià)值的兼顧(29)參見(jiàn)《國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)與管理指南》中“三、規(guī)范化管理要求與內(nèi)容”和“四、保護(hù)與開發(fā)利用活動(dòng)管理”的相關(guān)規(guī)定。。再通過(guò)對(duì)水下文物保護(hù)區(qū)制度的觀察，筆者發(fā)現(xiàn)目前在中央層面有關(guān)于此的規(guī)定僅見(jiàn)之于《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》及《中華人民共和國(guó)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》，[24]且暫無(wú)同海洋保護(hù)區(qū)類似的部門規(guī)范性文件以及保護(hù)規(guī)劃建設(shè)與管理指南。在實(shí)踐中，雖在地方層面已有某些水下文物大省(如廣東、福建)先行先試為水下遺址設(shè)置了水下文物保護(hù)區(qū)，開啟了以保護(hù)區(qū)模式進(jìn)行水下文化遺產(chǎn)管理的先河，[25]21但時(shí)至今日仍處于初級(jí)階段，與歐美國(guó)家開展的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)實(shí)踐存在較大差距，[26]且在中央層面尚無(wú)水下文物保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃，同海洋保護(hù)區(qū)的協(xié)同更無(wú)預(yù)期。作為水下文化遺產(chǎn)大國(guó)，中國(guó)應(yīng)大力完善國(guó)內(nèi)水下文物保護(hù)區(qū)制度的建設(shè)，并注重水下文物保護(hù)區(qū)同海洋保護(hù)區(qū)的互動(dòng)，以此帶動(dòng)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具的完善和協(xié)調(diào)。由于水下遺址多已成為海洋生物資源的棲息地，水下文化遺產(chǎn)與所處之海洋環(huán)境早已融為一體，[25]22且目前中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)已形成了較為完備的保護(hù)與管理模式，因此未來(lái)在中央層面進(jìn)行的水下文物保護(hù)區(qū)模式的規(guī)劃與建立可參照和借助現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)的管理體系。具體來(lái)說(shuō)，首先，國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快出臺(tái)“水下文物保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例”等行政法規(guī)，國(guó)家文物局應(yīng)出臺(tái)“水下文物保護(hù)區(qū)管理辦法”等部門規(guī)范性文件，水下文物大省也需相應(yīng)地對(duì)已有的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行修訂，形成完備的水下文物保護(hù)區(qū)法律體系。其次，國(guó)家文物局應(yīng)出臺(tái)中央層面的水下文物保護(hù)區(qū)整體規(guī)劃以及規(guī)范化建設(shè)與管理指南，并加強(qiáng)同國(guó)家海洋局的溝通和合作。在這一過(guò)程中，國(guó)家文物局一方面應(yīng)借鑒《世界遺產(chǎn)公約》及《水下文化遺產(chǎn)公約》中相應(yīng)的劃區(qū)管理手段，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的協(xié)調(diào)，同時(shí)也應(yīng)借助中國(guó)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)的管理模式完善水下文物保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理措施；另一方面，應(yīng)對(duì)已被納入海洋保護(hù)區(qū)的具有突出歷史文化價(jià)值的海洋遺跡進(jìn)行評(píng)估，探討同國(guó)家海洋局合作保護(hù)的可行性，減少重復(fù)劃區(qū)以降低成本。此外，國(guó)家海洋局在這一過(guò)程中也應(yīng)對(duì)《國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)與管理指南》進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，納入對(duì)海洋遺跡文化價(jià)值保護(hù)的措施和手段，實(shí)現(xiàn)同水下文物保護(hù)的互動(dòng)。

(二)進(jìn)一步提升中國(guó)深海能力以爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)

中國(guó)參與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探的時(shí)間雖然晚于西方發(fā)達(dá)的海洋大國(guó)，但時(shí)至今日，中國(guó)不斷追趕海洋大國(guó)的步伐，已走到“區(qū)域”舞臺(tái)的中央。與此同時(shí)，中國(guó)的深?？碧侥芰σ驳玫搅碎L(zhǎng)足的發(fā)展，在裝備技術(shù)層面同西方海洋大國(guó)的差距已大大縮小。[27]但是，在深海開采設(shè)備層面，中國(guó)同其他“區(qū)域”開發(fā)大國(guó)仍存在較大差距，對(duì)未來(lái)中國(guó)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的商業(yè)性開發(fā)形成了阻礙。再通過(guò)對(duì)中國(guó)水下考古能力的觀察，可以看出，中國(guó)水下考古的機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷完善(30)2014年，旨在保護(hù)、研究中國(guó)水下文物的中央層面的專業(yè)機(jī)構(gòu)“國(guó)家文物局水下文化遺產(chǎn)保護(hù)中心”正式獲批獨(dú)立建制，標(biāo)志著中國(guó)的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)正式進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。國(guó)家水下文化遺產(chǎn)保護(hù)寧波基地也在2014年正式投入使用，與此同時(shí)，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)南?；亍⑽魃彻ぷ髡?、北海基地的建設(shè)也如火如荼地開展。，一批近海和遠(yuǎn)海水下文化遺產(chǎn)保護(hù)重大項(xiàng)目得以開展，影響力不斷擴(kuò)大。然而，中國(guó)至今尚未在“區(qū)域”開展水下考古項(xiàng)目，深海考古能力仍然不足。隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的逐步深入，未來(lái)如在中國(guó)承包者的勘探開發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)了水下文化遺產(chǎn)，中國(guó)政府的應(yīng)對(duì)勢(shì)必會(huì)引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。如前文所述，就地保護(hù)水下文化遺產(chǎn)是首選，劃區(qū)管理工具是關(guān)鍵，但中國(guó)目前在國(guó)內(nèi)仍尚未建立完備的關(guān)于水下文物保護(hù)區(qū)的法律和管理體系，就地保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)只能是空談。有鑒于此，中國(guó)作為“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)大國(guó)和水下文化遺產(chǎn)大國(guó)，除了在國(guó)內(nèi)層面要積極完善水下文物保護(hù)區(qū)的制度建設(shè)外，還要進(jìn)一步提升深海資源勘探開發(fā)能力和深海水下考古能力，探索在“區(qū)域”開展水下考古項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“零”的突破，以自身能力的提升帶動(dòng)和引領(lǐng)國(guó)際海底局和聯(lián)合國(guó)教科文組織實(shí)現(xiàn)在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)劃區(qū)管理工具上的完善，并在這一過(guò)程中發(fā)出中國(guó)聲音，提出中國(guó)方案，爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)二者間的協(xié)調(diào)，在強(qiáng)化中國(guó)海洋硬實(shí)力的基礎(chǔ)上著力提升海洋文化軟實(shí)力，維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益。

(三)深化國(guó)際合作推動(dòng)劃區(qū)管理工具的協(xié)調(diào)

海上絲綢之路自漢唐形成，是古代中國(guó)與海外交往的貿(mào)易之路。在海上絲綢之路沿線的貿(mào)易交往中，受到復(fù)雜多變的海洋環(huán)境的影響，很多往來(lái)的船只難免發(fā)生意外葬身海底，經(jīng)過(guò)日積月累，形成了獨(dú)具特色的水下文化遺產(chǎn)，其中大部分起源于中國(guó)。水下文化遺產(chǎn)作為海洋文化的重要載體，見(jiàn)證了海上絲綢之路的發(fā)展，更是中國(guó)燦爛的海洋文化的集中體現(xiàn)。在“一帶一路”倡議的背景下，包括水下文化遺產(chǎn)在內(nèi)的海洋遺產(chǎn)的保護(hù)和海上絲綢之路的建設(shè)應(yīng)成為共享共贏的活動(dòng)。筆者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，海上絲綢之路沿線的西南印度洋海域?qū)儆凇皡^(qū)域”的范疇，且中國(guó)也已獲得西南印度洋約一萬(wàn)平方公里的勘探礦區(qū)，未來(lái)在這一區(qū)域內(nèi)，極有可能發(fā)現(xiàn)起源自中國(guó)的水下文化遺產(chǎn)，如何就地保護(hù)這些中國(guó)海洋文化的瑰寶值得深入探討。為維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益，因應(yīng)新時(shí)代“一帶一路”倡議、海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和海洋命運(yùn)共同體理念，中國(guó)應(yīng)在國(guó)際層面加強(qiáng)同其他國(guó)家和國(guó)際組織的合作。

第一，無(wú)論是在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)還是在水下文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，中國(guó)均應(yīng)作為國(guó)際規(guī)則的積極參與者和建設(shè)者，全程參與BBNJ公海保護(hù)區(qū)議題的談判，[28]以海洋命運(yùn)共同體理念作為中國(guó)特色的“話語(yǔ)驅(qū)動(dòng)”和參與國(guó)際新秩序構(gòu)建的戰(zhàn)略依托，[29]積極調(diào)和各方在這一議題上的分歧，求同存異，爭(zhēng)取早日達(dá)成有拘束力的協(xié)定；同時(shí)，積極協(xié)調(diào)國(guó)際海底局、聯(lián)合國(guó)教科文組織及區(qū)域海洋組織就劃區(qū)管理工具在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的適用上達(dá)成諒解備忘錄，主動(dòng)提出中國(guó)方案，增強(qiáng)參與的廣度和深度。

第二，對(duì)內(nèi)深挖包括水下文化遺產(chǎn)在內(nèi)的海洋文化遺產(chǎn)資源，對(duì)外在向聯(lián)合國(guó)教科文組織積極申報(bào)世界遺產(chǎn)，加快“海上絲綢之路”申遺的進(jìn)程，擴(kuò)大中華海洋文化在國(guó)際層面的影響力的同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)聯(lián)合國(guó)教科文組織劃區(qū)管理工具對(duì)海洋文化遺產(chǎn)的關(guān)注。令人振奮的是，在2021年7月，“泉州：宋元中國(guó)的世界海洋商貿(mào)中心”項(xiàng)目成功申遺，這是中國(guó)首個(gè)列入《世界遺產(chǎn)名錄》的海洋文化遺產(chǎn)。未來(lái)，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)在海洋文化遺產(chǎn)事項(xiàng)上加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)教科文組織的交流，利用這一國(guó)際性平臺(tái)展示中國(guó)豐富的海洋文化遺產(chǎn)，增強(qiáng)中國(guó)海洋文化遺產(chǎn)與海洋文化的影響力，促進(jìn)聯(lián)合國(guó)教科文組織劃區(qū)管理工具的完善。同時(shí)，未來(lái)如果在中國(guó)所屬的包括西南印度洋在內(nèi)的“區(qū)域”勘探礦區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)特別是起源自中國(guó)的水下文化遺產(chǎn)時(shí)，在多邊機(jī)制暫無(wú)法有效發(fā)揮作用的情形下，應(yīng)積極借鑒現(xiàn)有區(qū)域公海保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理的成功實(shí)踐實(shí)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)的就地保護(hù)。

第三，鑒于《水下文化遺產(chǎn)公約》劃區(qū)管理工具適用于“區(qū)域”時(shí)存在適用范圍有限的問(wèn)題，考慮到已有相當(dāng)部分的學(xué)者主張中國(guó)應(yīng)積極加入《水下文化遺產(chǎn)公約》，中國(guó)在后續(xù)應(yīng)加大對(duì)加入這一公約的具體程序和在中國(guó)適用的研究和論證力度，以早日加入該公約，[30]體現(xiàn)中國(guó)作為海洋大國(guó)的擔(dān)當(dāng)。同時(shí)努力促成各“區(qū)域”礦產(chǎn)開發(fā)大國(guó)加入這一公約，凝聚共識(shí)，在未來(lái)共同積極利用《水下文化遺產(chǎn)公約》的劃區(qū)管理工具，早日實(shí)現(xiàn)對(duì)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的就地保護(hù)。