基層預(yù)算單位項(xiàng)目支出績效自評應(yīng)用探析

白梅

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京 100026）

黨的十九大報(bào)告指出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》審議通過，對全面實(shí)施預(yù)算績效管理作出部署，從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度，推動預(yù)算績效管理，標(biāo)志著政府治理方式深刻變革。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。為適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，國家致力打造服務(wù)型政府、責(zé)任政府和效率政府。將績效管理作為加強(qiáng)現(xiàn)代預(yù)算管理制度和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2020年，為適應(yīng)客觀形勢和實(shí)踐工作要求，財(cái)政部根據(jù)績效評價要求，修訂《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》，重新對績效評價范圍、績效評價體系、績效評價指標(biāo)等進(jìn)行拓展和完善，確定績效評價分為單位自評、部門評價和財(cái)政評價的三種方式。這是項(xiàng)目支出績效評價管理辦法自2009年以來的第三個版本，充分體現(xiàn)了績效評價在預(yù)算績效管理中所處的重要地位。近兩年，隨著預(yù)算績效管理改革在全國逐步深入，績效管理的廣度和深度大幅提高，基層預(yù)算單位在工作實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)項(xiàng)目支出績效評價辦法。

一、項(xiàng)目支出績效自評的意義

（一）績效自評具有導(dǎo)向性作用

項(xiàng)目支出績效自評，是運(yùn)用科學(xué)的評價方法，客觀評價項(xiàng)目支出的結(jié)果、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，并以此為依據(jù)，促使單位預(yù)算管理進(jìn)行改革，使預(yù)算編制更加科學(xué)、精細(xì)，業(yè)務(wù)流程更加優(yōu)化合理。因此，績效自評對政策完善和項(xiàng)目優(yōu)化具有目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的雙重作用。

（二）績效自評具有效益性作用

實(shí)施項(xiàng)目支出績效自評，可以使單位各業(yè)務(wù)部門在自我評價的過程中破除“重申請、嚴(yán)分配、輕效益”的錯誤認(rèn)識，發(fā)現(xiàn)低效或無效的資金配置、交叉重復(fù)的項(xiàng)目、冗余項(xiàng)目，從而科學(xué)配置有限的財(cái)政資金，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益。

（三）績效自評具有提升公信力的作用

實(shí)施項(xiàng)目支出績效自評，有助于增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力?？冃ё栽u覆蓋全部預(yù)算項(xiàng)目支出，反映各部門的履職狀況，評價結(jié)果全部對外公開。因此，績效自評可以滿足公眾了解政府資金支出規(guī)模、支出方向和支出效果的需求，使相關(guān)部門的管理工作更加透明，使群眾對政府行為更加信服。

二、項(xiàng)目支出績效自評在基層預(yù)算單位應(yīng)用中存在的問題

（一）績效自評權(quán)責(zé)不清晰

目前，在基層預(yù)算單位中，績效自評存在職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不對等的問題。一是自評工作職責(zé)分工流于制度表面。雖然很多單位制定了各種關(guān)于預(yù)算管理、績效管理的制度和實(shí)施細(xì)則，甚至制定了操作流程圖，但在實(shí)際自評工作中，業(yè)務(wù)部門經(jīng)常以戰(zhàn)略規(guī)劃不明確、指標(biāo)不會設(shè)置、不懂財(cái)務(wù)為由，將自評工作推給財(cái)務(wù)部門，認(rèn)為這是財(cái)務(wù)人員額外安排的工作，增加了工作量，予以消極應(yīng)付。在實(shí)際自評過程中，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門相互推脫責(zé)任，沒能落實(shí)制度要求。二是財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)性差。有些業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制基礎(chǔ)差，對績效管理認(rèn)識不足，認(rèn)為本部門的預(yù)算是財(cái)政必保的剛性支出，績效自評好壞都不影響財(cái)政預(yù)算資金的安排。目前，基層單位財(cái)務(wù)人員普遍較少，甚至很多單位由于規(guī)模較小，沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門?，F(xiàn)有人員數(shù)量和能力有限，對新興的績效管理理論掌握較弱。業(yè)務(wù)部門績效意識差，無法開展績效自評工作，常常會出現(xiàn)推卸責(zé)任的現(xiàn)象。

（二）績效自評指標(biāo)設(shè)置不合理

績效評價指標(biāo)設(shè)置的初衷是為了更好地考核政策與項(xiàng)目的完成情況，在實(shí)際工作中，由于政策和項(xiàng)目的類型不同、使用方向不同，以及人為偏好的影響，指標(biāo)設(shè)置不合理的現(xiàn)象時有發(fā)生。一是成本指標(biāo)設(shè)置缺少科學(xué)性和合理性。目前，財(cái)政支出可以概括為兩大類，一類是非剛性支出，另一類是剛性支出。對于非剛性支出項(xiàng)目的評價、成本效益的衡量是決定項(xiàng)目實(shí)施和退出的重要因素，因此，成本指標(biāo)的設(shè)定尤為關(guān)鍵。而剛性支出項(xiàng)目是民生保障類項(xiàng)目，項(xiàng)目成本難以測量，效益完全依賴于財(cái)政資金投入，因此，成本指標(biāo)不應(yīng)為其關(guān)注因素。但在實(shí)際評價中，由于項(xiàng)目支出績效自評體系格式固定，對于所有的項(xiàng)目都需要填報(bào)成本指標(biāo)，導(dǎo)致成本指標(biāo)的設(shè)定缺乏依據(jù)性和數(shù)據(jù)性，使評價本身不科學(xué)和不合理。二是指標(biāo)的設(shè)置缺乏考核和應(yīng)用性。評價指標(biāo)設(shè)置沒有考慮項(xiàng)目差異，除數(shù)量指標(biāo)外，其他指標(biāo)大多包含覆蓋率、及時率、準(zhǔn)確率、政策知曉率等指標(biāo)。個性指標(biāo)設(shè)置同質(zhì)化，無法反映政策落實(shí)和項(xiàng)目執(zhí)行的重點(diǎn)方向。很多指標(biāo)，如“長效機(jī)制建立”“群眾生活水平提高”的設(shè)置，很難通過自我評價得出公允結(jié)果。這種指標(biāo)是為設(shè)置而設(shè)置，降低了自我評價的應(yīng)用價值，對促使單位預(yù)算精細(xì)化管理起不到應(yīng)有的作用。

（三）績效自評范圍缺乏深度

按照預(yù)算績效管理要求，預(yù)算項(xiàng)目支出績效自評應(yīng)涵蓋單位全部項(xiàng)目支出。各基層單位工作性質(zhì)不同、項(xiàng)目數(shù)量不同、支出方向不同，在統(tǒng)一規(guī)定的時限內(nèi)完成自評工作，對于項(xiàng)目數(shù)量較多的部門，為了盡快完成任務(wù)，只能應(yīng)付了事，造成績效自評差異較大。一是自評過程流于形式。通過查看預(yù)算單位的績效自評公開情況發(fā)現(xiàn)，有些單位項(xiàng)目數(shù)量在5個以內(nèi)，有的部門項(xiàng)目數(shù)量上百個，而上級要求的自評時間一般都在1個月左右。項(xiàng)目數(shù)量多的單位每天要自評四五個項(xiàng)目，包括數(shù)據(jù)核對、調(diào)研、問卷調(diào)查、隨機(jī)回訪等，最終還要形成自評報(bào)告，在規(guī)定時間內(nèi)完成所有的項(xiàng)目，根本無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)自評，只能走個過場，糊弄了事。二是自評內(nèi)容流于表面。在自評過程中，由于業(yè)務(wù)部門擔(dān)心自評結(jié)果較差會影響預(yù)算資金安排，往往在績效自評中只反映表面問題或是易于整改的問題，將扣分點(diǎn)都集中在“政策知曉率”“長效機(jī)制健全性”“項(xiàng)目便民度”等這些指標(biāo)中，沒能真正對政策的執(zhí)行情況進(jìn)行反思，使問題不能從根本上得到解決，自評結(jié)果得分每年基本持平，使績效自評工作失去應(yīng)有意義。

（四）績效自評結(jié)果缺乏應(yīng)用性

預(yù)算績效自評的最終目的是將評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算，促使部門預(yù)算資金的精細(xì)化管理。目前，績效自評結(jié)果的應(yīng)用性不明顯主要表現(xiàn)在兩個方面：一是不影響預(yù)算的增減。單位的剛性預(yù)算支出通常是按照人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)測算。主管部門不會因?yàn)榛鶎宇A(yù)算單位的績效評價問題多就少安排資金，也不會因?yàn)閱栴}少就多安排資金。因此，績效評價結(jié)果對該類項(xiàng)目的預(yù)算投入指導(dǎo)作用不強(qiáng)，致使評價結(jié)果在單位預(yù)算中實(shí)際應(yīng)用程度不高。二是激勵和約束的效果作用不強(qiáng)?？冃Ч芾聿块T往往是獨(dú)立于預(yù)算管理部門的，關(guān)注重點(diǎn)是績效評價程序和過程，對評價結(jié)果在預(yù)算管理中實(shí)際應(yīng)用情況多少無法進(jìn)行有效衡量。在年終考核時，績效管理部門一般根據(jù)績效評價報(bào)告的分?jǐn)?shù)或等級進(jìn)行考核，導(dǎo)致考核失去對基層預(yù)算單位的激勵和約束作用。

三、存在問題的原因分析

（一）績效自評工作缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)

項(xiàng)目支出績效自評工作專業(yè)性強(qiáng)，覆蓋所有業(yè)務(wù)項(xiàng)目，涉及所有資金流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)綜合的管理工作。目前，大多數(shù)基層預(yù)算單位的績效自評工作由財(cái)務(wù)部門牽頭實(shí)施。受機(jī)構(gòu)規(guī)模、編制情況、財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)、管理技能等原因影響，財(cái)務(wù)部門推進(jìn)預(yù)算績效自評的難度較大，極易造成部門間權(quán)責(zé)不清的問題。項(xiàng)目支出績效自評是預(yù)算績效管理工作的核心，需要財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)密切聯(lián)系，絕不是財(cái)務(wù)部門自己的事?？冃ё栽u需要領(lǐng)導(dǎo)層給予高度重視，積極搭建財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的橋梁，只有站在單位統(tǒng)一組織實(shí)施的高度上，每個部門都將這項(xiàng)工作視為本部門職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，才能有效地進(jìn)行下去。

（二）預(yù)算編制不完善使績效指標(biāo)設(shè)置缺乏有效性

目前，基層預(yù)算單位的預(yù)算管理還不完善，預(yù)算編制模式以項(xiàng)目計(jì)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，在上一年度的基礎(chǔ)上增加一定比例測算支出，整體工作還停留在年初編制預(yù)算、督促預(yù)算執(zhí)行、確保年底完成預(yù)算任務(wù)上，并沒有將工作重點(diǎn)放在項(xiàng)目結(jié)果及綜合效益上，這種預(yù)算編制模式無法調(diào)動各業(yè)務(wù)部門的積極性，使單位業(yè)務(wù)部門的人員不重視預(yù)算編制。預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確，預(yù)算執(zhí)行困難重重，資金使用效果更無從談起。績效自評的基礎(chǔ)是績效目標(biāo)，而有效的績效目標(biāo)設(shè)置來自高質(zhì)量的預(yù)算編制。預(yù)算編制人為因素過重、數(shù)據(jù)量化不清、目標(biāo)含混籠統(tǒng)，為了達(dá)到績效考核的目的，指標(biāo)設(shè)置避重就輕，以大量的定性指標(biāo)取代定量指標(biāo)，削弱績效評價指標(biāo)的有效性。

（三）缺少預(yù)算績效管理專業(yè)人員

預(yù)算績效管理工作覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)，不論是預(yù)算單位開展預(yù)算績效自評，還是組織實(shí)施重點(diǎn)績效評價，都需要具備一定專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員。對于基層單位來說，業(yè)財(cái)融合專業(yè)人才有限。目前，很多基層單位的預(yù)算績效管理人員大多是財(cái)務(wù)人員，有專職也有兼職。這部分人員雖然掌握財(cái)務(wù)專業(yè)技能，但缺乏業(yè)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)；而業(yè)務(wù)人員雖然擅長業(yè)務(wù)，但沒有財(cái)務(wù)方面的專長。在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員受各方知識結(jié)構(gòu)限制，只能設(shè)計(jì)較為簡單的評價指標(biāo)，進(jìn)行較為粗淺的分析評價，使績效自評工作只能停留在過程與表面，被動地形成評價表，從而制約單位預(yù)算績效管理發(fā)展，達(dá)不到有效提升單位整體管理水平的目的。

（四）績效自評重流程輕結(jié)果

目前，各地預(yù)算績效管理信息化水平不斷提高，績效評價的各個環(huán)節(jié)都納入統(tǒng)一平臺?？冃Ч芾聿块T在信息平臺中掌握各單位報(bào)送的評價結(jié)果、執(zhí)行情況、公開情況等信息。主管部門的考評機(jī)制通常建立在信息和程序可視的基礎(chǔ)上，以直觀和易操作的內(nèi)容作為考核內(nèi)容。這種考核方式使各單位在實(shí)際工作中，按照考核要求來完成績效自評，著重美化績效，重點(diǎn)修飾各種評價指標(biāo)和分析表，不是按照項(xiàng)目實(shí)施情況對項(xiàng)目進(jìn)行評價，對于結(jié)果只求“有”，不求“用”。這種重流程輕結(jié)果的績效自評，發(fā)揮不了績效評價結(jié)果導(dǎo)向性的作用，無法達(dá)到指導(dǎo)預(yù)算資金投入、提升單位預(yù)算管理、強(qiáng)化單位運(yùn)行效率和提高資金使用效益的作用。

四、加強(qiáng)基層預(yù)算單位項(xiàng)目支出績效自評工作的建議

（一）完善績效自評組織機(jī)構(gòu)

一是提升預(yù)算績效管理意識，加大對基層預(yù)算單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行預(yù)算績效管理理念的宣傳。通過問題導(dǎo)向等方式，使單位負(fù)責(zé)人意識到從前粗放式預(yù)算管理方式的弊端，改變“輕預(yù)算、重核算、無績效”的預(yù)算管理和預(yù)算績效管理思維模式。通過強(qiáng)化績效管理的頂層設(shè)計(jì)，為單位績效評價創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍、扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是單位內(nèi)部建立財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)相結(jié)合的績效管理機(jī)構(gòu)。完善的組織體系是提高預(yù)算績效管理水平的重要保障，單位要成立專門機(jī)構(gòu)，設(shè)置相應(yīng)的崗位，在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立跨部門的全過程績效管理工作機(jī)制，明確各部門在績效管理工作中的職責(zé)，將績效自評工作納入單位綜合考核，通過建立獎懲制度，提高項(xiàng)目實(shí)施部門對績效管理的積極性和配合度。

（二）強(qiáng)化預(yù)算編制和績效自評的有機(jī)統(tǒng)一

一是切實(shí)強(qiáng)化預(yù)算編制單位的主體性。預(yù)算編制是績效自評的前提，只有強(qiáng)化單位預(yù)算編制的主體性，才能使單位績效自評的主體得到有效地運(yùn)行。在上級績效管理層面，通過信息技術(shù)的手段將預(yù)算編制、執(zhí)行等責(zé)任切實(shí)下放到基層單位，基層單位要通過預(yù)算項(xiàng)目庫的形式，對預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必問效，以效促管理”的良性循環(huán)。二是單位提高預(yù)算科學(xué)性。單位在預(yù)算編制及管理過程中，要充分利用先進(jìn)的技術(shù)、信息公共平臺、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提升單位編制預(yù)算的科學(xué)性，提高預(yù)算精準(zhǔn)性和權(quán)威性，為績效自評提供有效的理論及數(shù)據(jù)支撐，進(jìn)一步提升績效目標(biāo)設(shè)置的合理性和績效指標(biāo)設(shè)置的有效性，強(qiáng)化預(yù)算和績效一體化作用，使預(yù)算編制和績效自評相互促進(jìn)、相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效自評專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)

預(yù)算績效自評工作不能通過聘請第三方開展，只能依靠本單位的力量獨(dú)立完成，因此，培養(yǎng)符合本單位實(shí)際情況的專業(yè)人才尤為重要。專業(yè)人員隊(duì)伍的建設(shè)不能僅僅依靠績效管理部門，而是要加強(qiáng)各部門間的通力合作才能完成。一是加強(qiáng)專業(yè)人員培訓(xùn)。上級績效管理部門作為各基層單位預(yù)算績效管理的主管部門，應(yīng)對各單位人員從預(yù)算績效政策、制度、辦法和操作流程等方面進(jìn)行全方位培訓(xùn)。通過聘請專家教授、咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流座談，或是線上線下多種途徑和方式，培養(yǎng)一批熟悉業(yè)務(wù)、懂技術(shù)的預(yù)算績效骨干力量。二是建立績效管理專家小組。組建專家學(xué)者、第三方中介機(jī)構(gòu)及部分單位財(cái)務(wù)人員構(gòu)成的跨行業(yè)、跨部門的專家小組，定期對規(guī)模較小或有需求的基層預(yù)算單位進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過將專家學(xué)者的專業(yè)知識與中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢相結(jié)合，全方位提高單位績效管理人員的自身素質(zhì)，促進(jìn)單位績效自評水平的提升。

（四）健全預(yù)算績效自評結(jié)果應(yīng)用體系

績效自評的目的是應(yīng)用評價結(jié)果修正日常工作行為。因此，單位要通過建立有效的應(yīng)用機(jī)制提升績效自評的內(nèi)生動力。一是建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效評價指標(biāo)體系，充分考慮基層預(yù)算單位之間的差異性，改變一刀切的評價模式?；鶎宇A(yù)算單位根據(jù)職能不同，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效評價體系，如城市管理類單位、民生保障類單位、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)類單位等。每個行業(yè)都設(shè)立具有共性的評價指標(biāo)體系，通過比較評價考核結(jié)果，使同類單位找到差距和不足。二是加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用的可行性。評價結(jié)果得以發(fā)揮作用的前提，是結(jié)論具有有效性及可行性。因此，單位要打通數(shù)據(jù)壁壘，保障評價數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，得出的結(jié)論有理有據(jù)、令人信服；要轉(zhuǎn)變評價單邊機(jī)制，使政策制定者、項(xiàng)目具體實(shí)施者、利益相關(guān)者都參與其中，使績效評價結(jié)果在單位日常管理中充分發(fā)揮作用。

五、結(jié)語

項(xiàng)目支出績效自評是目前基層預(yù)算單位績效評價中覆蓋面廣、全員參與度高、應(yīng)用廣泛的一種評價方式，是連接績效目標(biāo)與預(yù)算應(yīng)用的橋梁，在預(yù)算績效管理中發(fā)揮著重要作用。單位通過不斷優(yōu)化和完善預(yù)算項(xiàng)目支出績效自評的程序，既能加快實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理一體化，又能突破長期以來預(yù)算資金分配固化的格局，切實(shí)完成預(yù)算績效管理使命。