創(chuàng)新推動(dòng)與系統(tǒng)構(gòu)建社會(huì)信用體系建設(shè)向縱深推進(jìn)

◎文/戈雙劍

日前，國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行會(huì)同社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議成員單位和其他有關(guān)部門(mén)（單位）發(fā)布了全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2021年版，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“目錄”）和全國(guó)失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“清單”），進(jìn)一步明確了公共信用信息納入范圍，規(guī)范了失信懲戒措施，對(duì)保護(hù)信用主體合法權(quán)益進(jìn)行了制度化安排，體現(xiàn)了系統(tǒng)性謀劃、整體性推進(jìn)和創(chuàng)新性發(fā)展的思路，標(biāo)志著社會(huì)信用體系建設(shè)向縱深推進(jìn)，對(duì)提升信用監(jiān)管效能，推動(dòng)法治政府建設(shè)具有重要意義。

一、堅(jiān)持依法規(guī)范，保障合法權(quán)益

目錄依法對(duì)公共信用信息納入范圍進(jìn)行了分類(lèi)。一是明確了應(yīng)當(dāng)納入的范圍。按照有關(guān)法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件，目錄將11 類(lèi)、35 個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的信息列為應(yīng)當(dāng)納入范圍，同時(shí)規(guī)定除法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件另有規(guī)定處，公共管理機(jī)構(gòu)不得超出目錄采集公共信用信息。目錄確定公共信用信息歸集重點(diǎn)領(lǐng)域時(shí)，將《個(gè)人所得稅法》《旅游法》等法律、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《營(yíng)業(yè)性演出管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見(jiàn)》等黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件作為政策法規(guī)依據(jù)，覆蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生等主要領(lǐng)域。二是明確了審慎納入的范圍。明確了不得納入、經(jīng)有關(guān)部門(mén)依法依規(guī)認(rèn)定后納入、征求有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)意見(jiàn)后納入等三類(lèi)情形。如涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、未成年人、信訪、垃圾分類(lèi)、宗教信仰等個(gè)人信息，除法律、法規(guī)明確規(guī)定外，不得納入；對(duì)拖欠物業(yè)服務(wù)費(fèi)、公共交通逃票、闖紅燈、違章建筑等個(gè)人信息的納入，須符合情節(jié)嚴(yán)重或存在主觀惡意等標(biāo)準(zhǔn)，且經(jīng)有關(guān)部門(mén)依法依規(guī)認(rèn)定；對(duì)行賄人作出行政處罰和資格資質(zhì)限制等處理，擬納入公共信用信息歸集范圍的，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。三是明確了不得使用的情形。鑒于信息采集涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、安全等多個(gè)不同領(lǐng)域，是公共管理機(jī)構(gòu)履職的重要手段，除明確應(yīng)當(dāng)納入和審慎納入的信用信息外，還規(guī)定公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)履行職責(zé)需要在本目錄所列范圍之外采集的信息，不得作為公共信用信息使用；公共管理機(jī)構(gòu)以外的組織依法采集信用信息的范圍，不受本目錄限制，為相關(guān)部門(mén)和組織履行職能留出了空間。

清單依法界定了失信懲戒概念、措施種類(lèi)及其適用對(duì)象，有利于防范失信懲戒措施泛化和濫用。一是明確失信懲戒概念。清單指出，失信懲戒是指國(guó)家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱(chēng)“公共管理機(jī)構(gòu)”）以及其他組織依法依規(guī)運(yùn)用司法、行政、市場(chǎng)等手段對(duì)失信行為責(zé)任主體進(jìn)行懲戒的活動(dòng)。強(qiáng)調(diào)了對(duì)失信行為責(zé)任主體進(jìn)行懲戒的前提是依法依規(guī)，懲戒手段包括但不限于司法、行政和市場(chǎng)等手段。二是嚴(yán)格依法編制。清單以《行政許可法》等法律、《征信業(yè)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，以及中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見(jiàn)》等黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)，嚴(yán)格依法編制。清單措施分為減損權(quán)益或增加義務(wù)、管理措施及自主實(shí)施等三類(lèi)14 項(xiàng)措施，并規(guī)定公共管理機(jī)構(gòu)不得超出清單所列范圍開(kāi)展失信懲戒。三是明確嚴(yán)重失信主體名單性質(zhì)。對(duì)業(yè)界關(guān)注的“納入嚴(yán)重失信主體名單”性質(zhì)，界定為由公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)履職需要實(shí)施的相關(guān)管理措施，不涉及減損信用主體權(quán)益或增加其義務(wù)。同時(shí)，對(duì)嚴(yán)重失信名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和懲戒對(duì)象的確定，明確按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“49 號(hào)文件”）要求實(shí)施，即嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件形式確定，暫不具備條件的可由該領(lǐng)域主管（監(jiān)管）部門(mén)以部門(mén)規(guī)章形式確定；直接以特定領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體名單作為懲戒對(duì)象的，相關(guān)名單的認(rèn)定必須符合49 號(hào)文件要求。

二、突出系統(tǒng)構(gòu)建，加強(qiáng)實(shí)施保障

目錄對(duì)信用信息納入相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了系統(tǒng)安排，明確了公共信用信息的歸集原則、更新周期、部門(mén)職責(zé)、管理權(quán)限等。歸集原則方面，要求遵照合法、正當(dāng)、必要、最小化原則，嚴(yán)格按照目錄歸集；對(duì)涉及個(gè)人信息的，須明示信息使用的目的、方式和范圍并經(jīng)本人同意，并禁止任何單位和個(gè)人未經(jīng)授權(quán)、強(qiáng)制授權(quán)或一次授權(quán)終身歸集使用個(gè)人信用信息，并要求加強(qiáng)信息安全管理，切實(shí)保護(hù)信用主體合法權(quán)益。部門(mén)職責(zé)方面，要求國(guó)家有關(guān)部門(mén)（單位）根據(jù)目錄細(xì)化編制本部門(mén)（領(lǐng)域）公共信用信息具體條目，逐條明確其對(duì)應(yīng)的具體行為、公開(kāi)屬性、共享范圍、歸集來(lái)源和渠道、更新頻次等內(nèi)容，為有效落實(shí)信用信息歸集和應(yīng)用夯實(shí)了基礎(chǔ)。權(quán)限管理方面，以制定目錄和《補(bǔ)充目錄》的方式，明確了中央各部門(mén)（單位）和地方有關(guān)部門(mén)的權(quán)限，即地方社會(huì)信用體系建設(shè)牽頭單位會(huì)同有關(guān)部門(mén)（單位）可在目錄及國(guó)家有關(guān)部門(mén)（單位）編制的有關(guān)條目基礎(chǔ)上，編制地方公共信用信息補(bǔ)充目錄。

清單對(duì)失信懲戒措施的設(shè)立權(quán)限、實(shí)施原則、更新周期等作出了明確安排。設(shè)立權(quán)限方面，以制定清單和《補(bǔ)充清單》的方式，依法區(qū)分了中央和地方有關(guān)部門(mén)的設(shè)立權(quán)限，提出地方性法規(guī)對(duì)失信懲戒措施有特殊規(guī)定的，地方社會(huì)信用體系建設(shè)牽頭單位可會(huì)同有關(guān)部門(mén)（單位），依據(jù)地方性法規(guī)編制僅適用于本地區(qū)的失信懲戒措施補(bǔ)充清單。實(shí)施原則方面，明確提出遵照合法、關(guān)聯(lián)、比例原則，嚴(yán)格依法依規(guī)實(shí)施清單內(nèi)的失信懲戒措施，任何部門(mén)（單位）不得以現(xiàn)行規(guī)定對(duì)失信行為懲戒力度不足為由，在法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件規(guī)定外增設(shè)懲戒措施，不得擅自擴(kuò)大清單內(nèi)懲戒對(duì)象范圍，不得在法定懲戒標(biāo)準(zhǔn)上加重懲戒，確保失信懲戒在法治軌道運(yùn)行，切實(shí)保護(hù)信用主體合法權(quán)益。

三、加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提升綜合效能

目錄和清單是對(duì)信用制度建設(shè)成果的系統(tǒng)集成，是社會(huì)信用體系的核心內(nèi)容，也是加強(qiáng)信用監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度。要充分發(fā)揮目錄和清單在健全社會(huì)信用體系、提升信用監(jiān)管效能等方面的作用，還需進(jìn)一步暢通運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)各部門(mén)、各行業(yè)、各領(lǐng)域的協(xié)同和聯(lián)動(dòng)，形成合力。一是加強(qiáng)信用信息共享。目錄規(guī)定了由各部門(mén)（單位）編制本部門(mén)（單位）信用信息具體條目并明確公開(kāi)屬性、共享范圍等內(nèi)容，清單也明確了依法依規(guī)公示失信信息，各部門(mén)（單位）應(yīng)依法加大信用信息的公開(kāi)和共享力度，利用平臺(tái)或系統(tǒng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)交換和應(yīng)用，在更大范圍、領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)共享，切實(shí)保障數(shù)據(jù)安全。二是推動(dòng)失信聯(lián)合懲戒。按照清單的設(shè)立方式，全國(guó)將實(shí)施“一張清單管懲戒”，實(shí)現(xiàn)“清單之外無(wú)懲戒”，保障懲戒措施在法治框架內(nèi)運(yùn)行。相關(guān)部門(mén)（單位）應(yīng)結(jié)合本部門(mén)、本行業(yè)、本領(lǐng)域?qū)嶋H情況，細(xì)化合法、關(guān)聯(lián)、比例原則，并遵照這一原則，依據(jù)失信行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，采納相關(guān)部門(mén)的信用信息并實(shí)施適度懲戒措施，確保過(guò)懲相當(dāng)，形成有力震懾。三是加強(qiáng)政策銜接。目錄和清單是加強(qiáng)信用監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度，而信用監(jiān)管又在支撐“放管服”改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮著重要作用，且各行業(yè)（領(lǐng)域）已形成了具有各自特色的運(yùn)行模式?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》要求深入推進(jìn)“放管服”改革，健全以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。相關(guān)部門(mén)（單位）應(yīng)結(jié)合法治政府建設(shè)要求，進(jìn)一步梳理本行業(yè)（領(lǐng)域）信用監(jiān)管政策措施，與目錄和清單實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，增強(qiáng)政策疊加優(yōu)勢(shì)，形成協(xié)同高效的良好局面，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)在法治化道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。