新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問題的措施分析

胡婧然

（中鐵第五勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，北京 102600）

1 引言

在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高的背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展煥然一新?，F(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)促使城鄉(xiāng)居民享受到了諸多城鎮(zhèn)化紅利，與此同時(shí)也帶來許多問題，例如，城市擴(kuò)張速度快危及耕地紅線、土地資源利用率不高等。想要解決這些問題，就需要從城鄉(xiāng)規(guī)劃入手，處理好空間發(fā)展問題，因地制宜，促使城鄉(xiāng)地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)空間規(guī)劃發(fā)展的重要性

對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展而言，規(guī)劃設(shè)計(jì)工作十分重要，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：（1）合理的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是發(fā)展的前提。在城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展的各個(gè)階段，空間規(guī)劃作用有所不同，對(duì)空間進(jìn)行分析，有助于明確城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展目標(biāo)；合理的空間規(guī)劃，有助于發(fā)揮城鄉(xiāng)地區(qū)自然資源條件，能夠選擇合適的方向進(jìn)行發(fā)展；通過空間規(guī)劃、功能分區(qū)等方式，還有助于提高城鄉(xiāng)地區(qū)影響，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮具有重要影響。（2）城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城鄉(xiāng)地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，關(guān)系著千家萬戶，是該地區(qū)一定時(shí)間段內(nèi)明確的發(fā)展戰(zhàn)略。不僅關(guān)系到現(xiàn)代化農(nóng)村的科學(xué)布局問題，還關(guān)系著農(nóng)村區(qū)域邁進(jìn)小康社會(huì)的進(jìn)程問題。由此可見，對(duì)于城鄉(xiāng)地區(qū)而言，空間規(guī)劃工作至關(guān)重要。

3 新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃空間規(guī)劃存在的問題

結(jié)合新時(shí)期我國(guó)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃情況來看，存在有用地結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)緊張、空間規(guī)劃多，法律法規(guī)需要調(diào)整等問題。

3.1 城鄉(xiāng)空間擴(kuò)展較快，用地結(jié)構(gòu)亟須優(yōu)化

據(jù)我國(guó)2021年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到65%。在過去四十年發(fā)展中，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億持續(xù)增加到9.1億，城鎮(zhèn)化率從18%增長(zhǎng)到65%，增長(zhǎng)47個(gè)百分點(diǎn)。這一現(xiàn)象對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局帶來諸多影響。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)來看，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)于我國(guó)重工業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)投資、房地產(chǎn)發(fā)展以及消費(fèi)水平的提高都起到了積極作用。當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已高于55.3%的世界平均水平。雖然增長(zhǎng)迅速，但在發(fā)展過程中仍舊存在諸多問題：（1）城鎮(zhèn)化的迅速擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬蠈?dǎo)致農(nóng)業(yè)耕地減少，造成城鄉(xiāng)矛盾，并且還會(huì)對(duì)國(guó)家糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展造成影響；（2）城鎮(zhèn)化過程中存在土地過度利用與粗放利用并存的情況，部分區(qū)域用地短缺，但是同時(shí)某些區(qū)域土地閑置浪費(fèi)；（3）用地結(jié)構(gòu)不合理，主要體現(xiàn)在城市交通擁堵、各類基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)不足、城市居住環(huán)境有待提高等方面[1]。

3.2 空間規(guī)劃多，法規(guī)調(diào)整有待提高

根據(jù)我國(guó)空間發(fā)展需求來看，引導(dǎo)空間發(fā)展的規(guī)劃有3點(diǎn)：（1）主體功能區(qū)規(guī)劃；（2）土地利用規(guī)劃；（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃。這些規(guī)劃涉及諸多部門，導(dǎo)致各單位組織規(guī)劃覆蓋的空間和內(nèi)容存在重疊現(xiàn)象，再加上部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，常常出現(xiàn)用地功能矛盾，使得空間規(guī)劃管理效率不高[2]。

此外，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃效果來看，存在調(diào)控乏力的問題，主要表現(xiàn)在以下兩方面：（1）在城鎮(zhèn)水平不斷提高的背景下，有關(guān)土地利用應(yīng)朝向集約利用方向發(fā)展，但是根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)。（2）在廣大農(nóng)村區(qū)域，農(nóng)村人口逐漸減少，但是農(nóng)村建設(shè)用地反而增加，在城鄉(xiāng)建設(shè)過程中，重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地管理不到位。針對(duì)以上問題，只能從完善相關(guān)法規(guī)入手，進(jìn)行宏觀管控，為后續(xù)城鄉(xiāng)地區(qū)空間規(guī)劃工作的順利開展奠定基石。

3.3 生態(tài)環(huán)境形勢(shì)緊張，水土資源缺乏保障

眾所周知，我國(guó)是人口大國(guó)，在過去重工業(yè)時(shí)代，人們環(huán)保意識(shí)的匱乏導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害。在此背景下，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃發(fā)展需要對(duì)這一問題予以重視，以便能夠推進(jìn)我國(guó)環(huán)保工程順利發(fā)展。具體來看：（1）我國(guó)資源環(huán)境整體分布不均，整體結(jié)構(gòu)欠佳，尤其是水土資源十分緊張。而廢水、廢氣以及廢渣問題一直以來都是環(huán)保工程的重要整治對(duì)象，其中，最為嚴(yán)重的污染問題為水體污染。再加上水資源緊缺，在全國(guó)范圍內(nèi)，已經(jīng)超過大半城市存在缺水現(xiàn)象。這一問題若持續(xù)發(fā)展下去，將會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。（2）人均耕地資源的不足，也需要重點(diǎn)思考。在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中，面對(duì)上述問題，一定要對(duì)以往規(guī)劃中存在的粗放利用問題進(jìn)行解決，提高土地利用率，做好城鄉(xiāng)地區(qū)空間布局，以便能夠?yàn)槌鞘袑?shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4 新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問題的措施

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要內(nèi)容，想要解決規(guī)劃工作中存在的空間發(fā)展問題，需要結(jié)合實(shí)況做好用地規(guī)劃工作，保障空間合理發(fā)展。此外，還需要做好相關(guān)法律法規(guī)完善工作，推進(jìn)生態(tài)環(huán)保工程發(fā)展，以此解決城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中存在的空間發(fā)展問題。

4.1 優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間合理發(fā)展

早在2010年，我國(guó)便出臺(tái)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào)）這一文件，該文件對(duì)于城鄉(xiāng)空間規(guī)劃具有指導(dǎo)意義，有助于對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)地區(qū)空間規(guī)劃進(jìn)行宏觀部署，優(yōu)化地區(qū)用地結(jié)構(gòu)。在此過程中，有關(guān)單位需要做到以下兩點(diǎn)：（1）在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃過程中，所有城市化地區(qū)都要以都市區(qū)為核心，合理規(guī)劃重點(diǎn)開發(fā)區(qū)與優(yōu)化開發(fā)區(qū)。（2）有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要始終以區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)地為核心?；诖?，有關(guān)城鄉(xiāng)空間開發(fā)工作，一定要結(jié)合區(qū)域?qū)崨r對(duì)城鄉(xiāng)主體功能區(qū)進(jìn)行規(guī)劃。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的開展會(huì)在一定程度上占用農(nóng)村耕地，導(dǎo)致建設(shè)用地與耕地面積發(fā)生矛盾。因此，一方面要對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行明確，充分利用建設(shè)用地，提高土地利用率，保護(hù)農(nóng)村耕地面積，避免出現(xiàn)農(nóng)村耕地過度被占的現(xiàn)象。另一方面，要將耕地規(guī)劃與建設(shè)用地規(guī)劃工作交叉開展，做好溝通交流工作，以便能夠?yàn)閮?yōu)化用地結(jié)構(gòu)探尋最佳途徑，始終以土地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃內(nèi)容，提高土地使用率，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間合理發(fā)展。以廣東地區(qū)為例，該區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，空間布局便是以中心城市、副中心城市為主，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊疏密有致地分布，城鄉(xiāng)之間應(yīng)用農(nóng)田與林地分割，各類布局緊湊，綠地穿插在城鄉(xiāng)區(qū)域中。

4.2 完善法律法規(guī)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)地區(qū)空間發(fā)展

為使城鄉(xiāng)地區(qū)空間實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，做好區(qū)域協(xié)調(diào)工作至關(guān)重要。從區(qū)域空間規(guī)劃本質(zhì)來看，協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)是要做好利益分配，以市場(chǎng)機(jī)制為依據(jù)，促使各產(chǎn)業(yè)得以分工協(xié)作，提高區(qū)域生產(chǎn)效率。想要達(dá)到上述效果，完善法律法規(guī)勢(shì)在必行，以此保障城鄉(xiāng)地區(qū)空間規(guī)劃有序開展。

根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃空間發(fā)展問題來看，城鄉(xiāng)管理與區(qū)域協(xié)調(diào)的法律法規(guī)缺失是關(guān)鍵：（1）對(duì)于跨省、跨區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作缺乏法定要求；（2）對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地尚未出現(xiàn)整體控制的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。雖然相關(guān)部門出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，為解決市域內(nèi)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)問題提供重要支撐，但關(guān)鍵手段仍舊是以人均用地指標(biāo)為主，缺乏對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的整體指標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期控制，更無法保障城鄉(xiāng)用地的集約發(fā)展[3]。

針對(duì)上述問題，在國(guó)家層面要做好法律法規(guī)的完善工作，具體措施如下：（1）積極貫徹落實(shí)《省域體系規(guī)劃編制審批辦法》，該文件對(duì)跨區(qū)域、跨省域的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃進(jìn)行了明確要求，涉及空間布局、資源利用以及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有關(guān)開發(fā)管制內(nèi)容要在下一層級(jí)的規(guī)劃中充分體現(xiàn)，并積極落實(shí)。對(duì)于跨省域的重大設(shè)施協(xié)調(diào)問題，當(dāng)前暫未有明確措施進(jìn)行規(guī)定。因此，在后期發(fā)展工程中仍需摸索，以便能夠?yàn)橥晟品煞ㄒ?guī)奠定基礎(chǔ)。（2）創(chuàng)新城鄉(xiāng)地區(qū)空間規(guī)劃思路，結(jié)合實(shí)況制定相關(guān)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展情況來看，有關(guān)人均建設(shè)用地表現(xiàn)出擴(kuò)張發(fā)展趨勢(shì)。傳統(tǒng)規(guī)劃已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代城鄉(xiāng)建設(shè)用地的發(fā)展需求，再加上我國(guó)地域廣袤，各地區(qū)差異大，只有結(jié)合實(shí)況，制定新增人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，以此為依據(jù)，對(duì)總量人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行有效控制，以此促使建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展。對(duì)于人口凈減少的區(qū)域，需要結(jié)合人均水平實(shí)況制定人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，不能盲目鼓勵(lì)新增建設(shè)用地。

4.3 提升環(huán)境品質(zhì)，降低資源消耗

對(duì)于城鄉(xiāng)地區(qū)空間而言，空間形態(tài)不僅要體現(xiàn)出一定的價(jià)值追求，還需要為相關(guān)功能進(jìn)行服務(wù)。在此背景下，想要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)空間持續(xù)發(fā)展，需要始終以提升環(huán)境品質(zhì)，降低資源消耗這一理念為主。優(yōu)化城鄉(xiāng)空間環(huán)境，降低資源消耗，這是兩個(gè)不同的關(guān)注點(diǎn)，但是這兩點(diǎn)之間又有內(nèi)在聯(lián)系。想要做好前者，需要解決城市區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施不全、交通擁堵以及休憩空間較少等問題；想要解決后者，需要轉(zhuǎn)變公眾的消費(fèi)觀念，逐漸發(fā)展資源節(jié)約型消費(fèi)模式，在此過程中要始終以公共消費(fèi)為主體，從供給源到消費(fèi)端，以傳輸網(wǎng)為基礎(chǔ)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施資源合理配置，避免因?yàn)榘l(fā)展滯后的關(guān)系導(dǎo)致人居環(huán)境惡化，也防止出現(xiàn)過度超前導(dǎo)致的資源浪費(fèi)問題。

總的來說，對(duì)城鄉(xiāng)空間緊湊布局，有助于協(xié)調(diào)就業(yè)空間與居住空間，保障不同用地功能能夠適度混合，避免空間發(fā)展過程中出現(xiàn)擁堵、污染等問題，不斷優(yōu)化人居環(huán)境。此外，還需要配合公交主導(dǎo)型交通模式，避免小汽車泛濫，做好城市節(jié)能環(huán)保工作。市政基礎(chǔ)設(shè)施在此背景下要設(shè)置功能緊湊的線路，明確輸送規(guī)模，以此減少能源損耗。此外，還需要做好以下3點(diǎn)：（1）推進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。從政府層面，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域的生態(tài)工作，結(jié)合實(shí)況調(diào)整產(chǎn)業(yè)模式，避免城鄉(xiāng)規(guī)劃空間發(fā)展過程中存在過剩的工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；保障城市化建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)低污染、低能耗，從源頭上解決污染問題。（2）結(jié)合城鄉(xiāng)特點(diǎn)，發(fā)展農(nóng)村生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，要將城鄉(xiāng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)與特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，對(duì)該區(qū)域空間不斷優(yōu)化。在此過程中還可以發(fā)展特色旅游，利用該優(yōu)勢(shì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)中依靠實(shí)地發(fā)展的局面。（3）做好城市生態(tài)綠地建設(shè)，保障城鄉(xiāng)空間中的河流廊道，確保生態(tài)實(shí)現(xiàn)多樣化發(fā)展。所有自然景觀都需要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，立足本源推進(jìn)生態(tài)工程，推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

5 結(jié)語

綜上所述，針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)工作而言，想要解決城鄉(xiāng)區(qū)域空間發(fā)展問題，需要結(jié)合實(shí)況，探究空間規(guī)劃存在的問題，針對(duì)用地結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化以及法規(guī)調(diào)整等問題，提出針對(duì)性的解決策略，提升城鄉(xiāng)區(qū)域環(huán)境品質(zhì)，降低資源消耗，完善法律法規(guī)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，為城鄉(xiāng)地區(qū)空間發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。