我國國際刑事司法協(xié)助體系的構(gòu)建與完善

魏梟梟（司法部國際合作局）

近年來，我國不斷深化刑事司法領(lǐng)域國際合作，外國司法機關(guān)對我國在文書送達、調(diào)查取證、涉案財物處置以及被判刑人移管等方面的需求明顯增加。鑒于此，我國立法、執(zhí)法、司法等有關(guān)部門通力協(xié)作、多措并舉，進一步提高國際刑事司法協(xié)助領(lǐng)域法治化規(guī)范化水平，加大對跨國有組織刑事犯罪和涉外職務(wù)犯罪的打擊力度。

一、重要意義

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過了《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》，歷時10年的司法協(xié)助立法工作正式完成。這標志著我國刑事司法協(xié)助工作走向法治化軌道，為保障我國刑事司法協(xié)助工作的有序開展提供了堅實的法律基礎(chǔ)。由此，以刑法修正案九、刑事訴訟法新增“缺席審判”制度以及國際刑事司法協(xié)助法為主要內(nèi)容的刑事司法協(xié)助法律體系構(gòu)成了我國開展國際刑事司法協(xié)助的“三駕馬車”。深入研究我國國際刑事司法協(xié)助體系，有如下三點重要意義：

一是有助于我國提升大國法治形象。我國高舉和平、發(fā)展、合作、共贏的旗幟，全力維護世界和平，促進各國共同發(fā)展。習近平總書記提出的“構(gòu)建人類命運共同體”和“打造新型國際關(guān)系”，為我國今后的外交工作提供了基本遵循。國際刑事司法協(xié)助工作涉及面廣、影響力大，是不折不扣的“外交大事”。一個國家對外提供刑事司法協(xié)助的水平和能力極大反映了國家的法治化水平。近年來，特別是黨的十八大以來，外國司法機關(guān)對我國提出的國際刑事司法協(xié)助請求呈現(xiàn)快速增長，在反腐敗、洗錢等重大跨國犯罪領(lǐng)域，我國也需要他國提供協(xié)助配合?？梢哉f，做好國際刑事司法協(xié)助工作對于推動全面依法治國具有重要意義。

二是有助于我國應(yīng)對外部挑戰(zhàn)。2018年以來的中美貿(mào)易摩擦表明，雖然大國間博弈的本質(zhì)是國家綜合實力相互競爭的“政治戰(zhàn)”，但形式上卻往往表現(xiàn)為通過打“法律戰(zhàn)”來實現(xiàn)國家的政治目的。當前，中美兩國間的競爭領(lǐng)域已經(jīng)從貿(mào)易逐步擴展到科技、金融、人才等多個領(lǐng)域，美國正在積極利用國家法律體系實現(xiàn)戰(zhàn)略目的。2018年11月美國司法部對外宣布正式啟動 “中國行動計劃”，明確計劃目標是反制其所認為的中國對美國國家安全造成的威脅，“中美刑事司法協(xié)助”是位列10項計劃核心內(nèi)容之一的重點項目。因此，維護好我國司法主權(quán)和以國際法為基本準則的國際刑事司法協(xié)助渠道，在大國間對國際司法主導權(quán)的爭奪中下好“先手棋”，尤為重要。

三是有助于我國鞏固反腐敗國際追逃追贓壓倒性勝利?！秶H刑事司法協(xié)助法》的出臺進一步規(guī)范了中外反腐敗機關(guān)在司法協(xié)助領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)，有力配合了中央反腐敗追逃追贓工作大局，發(fā)揮了重要的現(xiàn)實作用。以百名紅通人員為例，截至目前已經(jīng)有過半的職務(wù)犯罪外逃人員和經(jīng)濟犯罪外逃人員歸案。其中，中央追逃辦、國家監(jiān)委國際合作局通過國際刑事司法協(xié)助途徑向外國反腐敗機關(guān)和司法機關(guān)先后在查封、扣押、凍結(jié)涉案款物方面提出了多次請求，國際刑事司法協(xié)助對我國監(jiān)察機關(guān)打擊外逃腐敗分子的重要作用日益凸顯。

二、我國國際刑事司法協(xié)助體系完成初步構(gòu)建

一是我國《國際刑事司法協(xié)助法》中首次明確了我國接收或提出國際刑事司法協(xié)助請求的管轄范圍以及我國司法機關(guān)在國際刑事司法程序中的送達原則。開展國際刑事司法協(xié)助首先需要確定本國司法機關(guān)是否對某一外國刑事司法協(xié)助請求具有管轄權(quán)。在最高人民法院《刑事訴訟法解釋》第二至十條規(guī)定的我國國內(nèi)法確立的管轄原則的基礎(chǔ)上，《國際刑事司法協(xié)助法》第二條對國際刑事司法協(xié)助的范圍進行了明確的規(guī)定。同時，針對實踐中外國司法機關(guān)請求我國司法機關(guān)代為送達刑事司法文書或請求我國公民以被告人的身份出庭作證等司法協(xié)助請求，在我國《刑事訴訟法》第105條和最高人民法院《刑事訴訟法解釋》第167條至第171條的規(guī)定對我國國內(nèi)法規(guī)定的送達方式的基礎(chǔ)上，《國際刑事司法協(xié)助法》第22條規(guī)定了“對于要求中華人民共和國公民接受訊問或者作為被告人出庭的傳票，中華人民共和國不負有協(xié)助送達的義務(wù)”的送達原則，為在雙邊條約沒有明確約定雙方送達義務(wù)的情形提供了基本遵循。

二是我國《國際刑事司法協(xié)助法》以專章形式規(guī)范了對涉外刑事訴訟涉案款物的處置原則和程序，并進一步賦予了我國執(zhí)法和司法機關(guān)依外國請求啟動查封、扣押、凍結(jié)的權(quán)力?！秶H刑事司法協(xié)助法》第6章和第7章中寫有對我國執(zhí)法、司法機關(guān)在國際刑事司法協(xié)助活動中開展查封、扣押、凍結(jié)涉案財物和沒收、返還違法所得及其他涉案財物的程序性規(guī)定。以我國《刑事訴訟法》規(guī)定的公安機關(guān)、檢察機關(guān)以及審判機關(guān)在不同訴訟階段均有權(quán)執(zhí)行查封、扣押、凍結(jié)為基礎(chǔ)，《國際刑事司法協(xié)助法》第43條進一步規(guī)定“主管機關(guān)經(jīng)審查認為符合條件的，可以同意查封、扣押、凍結(jié)涉案財物，并安排有關(guān)辦案機關(guān)執(zhí)行?！庇纱耍覈鴪?zhí)法和司法機關(guān)得以更加靈活、更加規(guī)范地參與到國際刑事司法活動之中，也為配合我國《刑事訴訟法》中新增加的“缺席審判”制度，補強違法所得沒收程序，更好履行《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際公約確立的國際法義務(wù)提供了條件。

三是國家各有關(guān)部門在參與國際刑事司法協(xié)助過程中的規(guī)范化轉(zhuǎn)辦機制得以正式確認?！秶H刑事司法協(xié)助法》第6條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部等部門是開展國際刑事司法協(xié)助的主管機關(guān)，按照職責分工，審核向外國提出的刑事司法協(xié)助請求，審查處理對外聯(lián)系機關(guān)轉(zhuǎn)遞的外國提出的刑事司法協(xié)助請求，以及承擔其他與國際刑事司法協(xié)助相關(guān)工作。實踐中，對外聯(lián)系機關(guān)會依據(jù)請求涉及的犯罪事實、罪名向各中央主管機關(guān)轉(zhuǎn)遞請求，各主管機關(guān)依照各自權(quán)限依法審查處理有關(guān)司法協(xié)助請求。在必要時針對請求事項不明確等特殊情形，通常作為對外聯(lián)系機關(guān)的司法部會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)中央主管機關(guān)，從而明確工作分工，提高刑事司法協(xié)助工作效率。此外，2018年增設(shè)國家監(jiān)察委員會為《聯(lián)合國反腐敗公約》項下的對外聯(lián)系機關(guān)，成為和最高人民檢察院并列的“雙中央機關(guān)”，這也為我國通過國際刑事司法協(xié)助渠道加大反腐敗工作力度，做好國際追逃追贓工作奠定了堅實基礎(chǔ)。

三、我國刑事司法協(xié)助體系建設(shè)尚有完善空間

一是執(zhí)行刑事司法協(xié)助法的法律責任缺失。一方面，《國際刑事司法協(xié)助法》第4條規(guī)定“非經(jīng)中華人民共和國主管機關(guān)同意，外國機構(gòu)、組織和個人不得在中華人民共和國境內(nèi)進行本法規(guī)定的刑事訴訟活動，中華人民共和國境內(nèi)的機構(gòu)、組織和個人不得向外國提供證據(jù)材料和本法規(guī)定的協(xié)助?！钡斍皩τ谠摋l款的解釋和適用，在實務(wù)上有相當大的需求。由于當前對外提供證據(jù)材料的審查機制尚未確立，我國主管機關(guān)作出能否對外提供材料的依據(jù)不足，存在最后“沒人拍板”的現(xiàn)象。同時，對于違反中央主管機關(guān)決定，違法向外提供有關(guān)證據(jù)材料的我國境內(nèi)公司或個人，也沒有明確的法律依據(jù)或配套實施細則追究其法律責任。另一方面，從國際刑事司法協(xié)助作為一項以國際法和國際慣例為基礎(chǔ)的國家義務(wù)來看，如果一國在沒有充分依據(jù)或合理理由的情況下拒絕執(zhí)行或怠于執(zhí)行國際司法協(xié)助請求，通常會受到請求國的催促、請求說明理由或在國際場合公開譴責。實踐中，外方對我國提出的刑事司法協(xié)助請求通常以發(fā)出催辦解釋函或外交照會來推動刑事司法協(xié)助請求的執(zhí)行，但目前我國國內(nèi)尚未設(shè)立具有監(jiān)督或復(fù)核職能的機制來有效督促我國中央主管機關(guān)執(zhí)行司法協(xié)助請求，外國請求方相關(guān)的救濟制度也有待確立。

二是國際刑事司法協(xié)助中的各有關(guān)部門間的傳動機制有待優(yōu)化。第一，在對外聯(lián)系機關(guān)和中央主管機關(guān)之間，《國際刑事司法協(xié)助法》明確了對外聯(lián)系機關(guān)負責外國向我國提出的或者我國向外國提出的刑事司法協(xié)助請求材料的形式審查職責。然而在實踐中還存在一定問題：比如，對外聯(lián)系機關(guān)對請求事項是否構(gòu)成雙重犯罪的有無作出判斷的必要。法理上，判斷雙重犯罪屬于對案件的實質(zhì)審查，應(yīng)由中央主管機關(guān)進行。但實踐中，大量外國司法機關(guān)提出協(xié)助請求所依據(jù)的犯罪事實明顯不構(gòu)成我國刑法項下的犯罪，對外聯(lián)系機關(guān)此時是像“郵局”一樣，向中央主管機關(guān)直接轉(zhuǎn)交材料，還是履行一定的實質(zhì)審查職能直接依法回復(fù)外方退回請求或補充材料，并無定論。又如，如果對外聯(lián)系機關(guān)對中央主管機關(guān)提出合理的優(yōu)化執(zhí)行請求方式、建議增加執(zhí)行請求內(nèi)容或提高執(zhí)行效率，又該如何推動主管機關(guān)接受建議，兩個執(zhí)法主體之間如何實現(xiàn)有效互動仍有待研究。第二，在中央主管機關(guān)之間、中央主管機關(guān)和辦案機關(guān)之間，在特定領(lǐng)域的權(quán)責分配上還有待進一步明確。比如，對于外國司法機關(guān)的查封、扣押、凍結(jié)請求，最高法、最高檢、公安部均有權(quán)力啟動。但是對于具體由哪一家來啟動，并沒有明確的依據(jù)。在有的請求中，由于外國司法體制的差異，有的查封、扣押、凍結(jié)請求發(fā)生在調(diào)查環(huán)節(jié)，但是由外國法院向我國提出。此時，依據(jù)《刑事訴訟法》和《國際刑事司法協(xié)助法》的規(guī)定，我國的公安機關(guān)和審判機關(guān)均有權(quán)啟動相應(yīng)程序，但具體由誰啟動并無明確依據(jù)，往往需要對外聯(lián)系機關(guān)進行部際協(xié)調(diào)。又如，中央主管機關(guān)對各地具體辦案機關(guān)實際執(zhí)行國際司法協(xié)助請求的監(jiān)督和督促尚無定型機制，基層執(zhí)法、司法部門并不能完全確保高質(zhì)量執(zhí)行上級機關(guān)轉(zhuǎn)來的國際刑事司法協(xié)助請求。

三是監(jiān)察機關(guān)在我國國際刑事司法協(xié)助中的定位有待厘清。我國監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察機關(guān)在我國法律體系中的新定位對于開展國際刑事司法協(xié)助工作提出了新問題。比如，在國際刑事司法協(xié)助中，國家監(jiān)察委員會在《聯(lián)合國反腐敗公約》項下具有對外聯(lián)系機關(guān)和中央主管機關(guān)的雙重身份，既可以依據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》與外國反腐敗機構(gòu)直接聯(lián)系，對外提供刑事執(zhí)法、司法協(xié)助或請求外方協(xié)助調(diào)查，也可以依據(jù)《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》通過司法部開展國際刑事司法協(xié)助工作，這就需要設(shè)計出與同為對外聯(lián)系機關(guān)的司法部間的協(xié)同配合機制，以提升對外提出司法協(xié)作請求的效率。又如，在我國監(jiān)察機關(guān)和其他主管機關(guān)之間對于執(zhí)行外國司法協(xié)助請求的分工上，是以具體的犯罪行為為區(qū)分點，還是以案件事實為區(qū)分點也有待商議。如在一起外國國家工作人員的腐敗案件中，行賄人在支付行賄款時使用了我國銀行的賬戶，外國有關(guān)部門以此向我國提出刑事司法協(xié)助請求，請求查詢該賬戶有關(guān)信息。以該請求產(chǎn)生于職務(wù)犯罪案件為由轉(zhuǎn)交監(jiān)察機關(guān)處理，還是以支付行賄款行為涉及洗錢和商業(yè)賄賂犯罪為由轉(zhuǎn)交公安機關(guān)處理，均于法有據(jù)，但并無定論。此外，根據(jù)我國《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對我國行政機關(guān)的履職情況進行全覆蓋式監(jiān)督。由此，監(jiān)察機關(guān)是否可以探索承擔起在審查和執(zhí)行國際刑事司法協(xié)助工作中的監(jiān)督職責，進而推動和監(jiān)督各主管機關(guān)在刑事司法協(xié)助領(lǐng)域工作的履職也值得我們深入研究。

四、進一步完善我國刑事司法協(xié)助體系的構(gòu)想

一是將《國際刑事司法協(xié)助法》第四條第三款落實落地。該款的立法原意試圖解決我國境內(nèi)保存的證據(jù)材料“合法出境”的問題，以達到既推動國際刑事司法協(xié)助又保障證據(jù)資料不威脅國家安全的兩方面目的。首先要構(gòu)建證據(jù)材料出境的法律審查機制。涉事企業(yè)和個人要認真履行主體責任，在提出證據(jù)材料出境申請前，應(yīng)當組織整理相關(guān)案（事）件基本情況、外國執(zhí)法司法機關(guān)請求依據(jù)、由律師事務(wù)所出具的擬提供證據(jù)材料的法律意見書等書面材料；涉事企業(yè)和個人所屬的行業(yè)主管部門應(yīng)在接收、報告和轉(zhuǎn)遞等環(huán)節(jié)發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管作用，在行業(yè)政策、專業(yè)技術(shù)、涉事企業(yè)和個人基本情況等方面充分收集相關(guān)資料進行事實審查；國家監(jiān)委、最高法、最高檢、公安部、國家安全部等主管機關(guān)應(yīng)根據(jù)《國際刑事司法協(xié)助法》的規(guī)定，依法對涉事企業(yè)和個人提交的擬對外提供的證據(jù)材料進行法律審查，并依據(jù)案（事）件在外國所處調(diào)查或訴訟階段，最終作出是否允許所審查的證據(jù)資料出境的決定。同時，對于沒有向我國司法機關(guān)申請對證據(jù)材料出境審查，或我國司法機關(guān)經(jīng)審查作出不予批準出境的決定，而違法向外國執(zhí)法司法機關(guān)提供證據(jù)材料的情形，有必要探索通過立法解釋的方式對上述違法行為規(guī)定行政或刑事處罰條款。當前《國際刑事司法協(xié)助法》第四條第三款缺乏可執(zhí)行性的另一個重要因素就是該法缺少罰則，一旦確立了證據(jù)材料違法出境的法律責任，該項法律的實施基礎(chǔ)將進一步夯實。

二是國際司法協(xié)助部際協(xié)調(diào)機制常態(tài)化。黨和國家機構(gòu)改革后，重組后的司法部繼續(xù)承擔國家司法協(xié)助職能，《國際刑事司法協(xié)助法》也首次明確了司法部作為國際刑事司法協(xié)助對外聯(lián)系機關(guān)的法律地位。在審查處理國際刑事司法協(xié)助請求的多年實踐中，司法部多次以部際協(xié)調(diào)的形式，召集各政法單位和有關(guān)部門，對個別案件性質(zhì)、職責分配、工作流程等方面進行集體研商，從而及時破除司法協(xié)助執(zhí)行障礙，不斷提升開展司法協(xié)助工作的水平和效率。當下，針對對外聯(lián)系機關(guān)與中央主管機關(guān)、中央主管機關(guān)與辦案機關(guān)之間的協(xié)同關(guān)系，有必要探索設(shè)立常態(tài)化的部際協(xié)調(diào)機制來發(fā)揮“統(tǒng)”的作用。黨和國家機構(gòu)改革后，中央全面依法治國委員會辦公室設(shè)在司法部，表明了黨中央進一步加強對法治工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。國際司法協(xié)助工作涉及部門多、工作性質(zhì)敏感，如果可以充分發(fā)揮中央依法治國辦的組織優(yōu)勢，將司法協(xié)助部際協(xié)調(diào)機制常態(tài)化，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門相互支持相互配合開展國際司法協(xié)助工作，那么國際司法協(xié)助工作將實現(xiàn)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下分工更明確、流程更優(yōu)化、協(xié)助更高效的工作目的。同時，常態(tài)化的部際協(xié)調(diào)機制還可以成為各主管機關(guān)之間定期分享并逐步推廣司法協(xié)助工作好的經(jīng)驗做法的學習交流平臺，這對于各主管機關(guān)進一步激發(fā)本系統(tǒng)辦案機關(guān)司法協(xié)助工作主動性，提升辦案機關(guān)涉外執(zhí)法司法工作能力具有重要意義。

三是發(fā)揮國家監(jiān)察委員會和最高人民檢察院的監(jiān)督推動作用。我國《憲法》第127條分別規(guī)定了監(jiān)察委員會和人民檢察院在依法獨立行使監(jiān)察權(quán)和依法開展法律監(jiān)督的憲法地位。2018年出臺的《監(jiān)察法》第五十二條明確規(guī)定了國家監(jiān)察委員會在反腐敗國際追逃追贓和防逃工作領(lǐng)域?qū)τ嘘P(guān)單位和人員進行組織協(xié)調(diào)和督促做好相關(guān)工作的權(quán)力。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第二十條第五款明確規(guī)定了人民檢察院對訴訟活動實行法律監(jiān)督的權(quán)力。《監(jiān)察法》和《人民檢察院組織法》形成了國家監(jiān)察委員會和最高人民檢察院對我國有關(guān)機關(guān)開展國際刑事司法協(xié)助工作進行監(jiān)督和推動的對“人”和對“事”的法律基礎(chǔ)。作為刑事訴訟活動的重要環(huán)節(jié)之一，對主管機關(guān)和有關(guān)辦案機關(guān)開展國際刑事司法協(xié)助工作進行監(jiān)督和推動是執(zhí)行我國刑事司法協(xié)助相關(guān)法律規(guī)定的應(yīng)有之義。國家監(jiān)察委員會可以探索通過加強對參與國際刑事司法協(xié)助的各級執(zhí)法司法人員行使公權(quán)力的監(jiān)督，實現(xiàn)對“人”的推動。最高人民檢察院可以探索通過加強對國內(nèi)外司法協(xié)助請求的轉(zhuǎn)辦、審查和執(zhí)行流程的合法性監(jiān)督，進一步促進《國際刑事司法協(xié)助法》有關(guān)規(guī)定的落地落實，從而最終推動形成一整套我國國內(nèi)的國際刑事司法協(xié)助內(nèi)部監(jiān)督機制，進一步提升國際刑事司法協(xié)助工作的質(zhì)量和效率，及時回應(yīng)和滿足我國和外國執(zhí)法司法機關(guān)在刑事司法協(xié)助領(lǐng)域的關(guān)切和需求。

五、結(jié)語

國際刑事司法協(xié)助體系的構(gòu)建是我國開創(chuàng)法治外交新時代的客觀需要，國際刑事司法協(xié)助體系的完善必須隨著我國對外開放程度的不斷加深進行相應(yīng)推進。《國際刑事司法協(xié)助法》不僅是我國與各國開展刑事司法合作的法律依據(jù)，更是我國今后面對外部風險挑戰(zhàn)的重要法律武器。各級執(zhí)法、司法機關(guān)要堅決貫徹落實黨中央關(guān)于加快推進我國法域外適用的法律體系建設(shè)的決策部署，充分運用好有關(guān)機制，依法發(fā)揮相關(guān)部門職能作用，進一步提升涉外執(zhí)法、司法能力，擴大對外法治交流合作，推進法治國家建設(shè)，共同譜寫我國參與國際治理和國際法律體系建設(shè)新篇章。