行政執(zhí)法監(jiān)督工作的探索與思考
——以北京市海淀區(qū)為例

李 京（北京市海淀區(qū)司法局）

黨的十八屆四中全會(huì)提出，對(duì)行政權(quán)從八個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督和制約，即黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。其中，行政監(jiān)督與當(dāng)前的行政執(zhí)法監(jiān)督相契合。近年來(lái)，北京市海淀區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督工作有了較大程度的提高，已形成了人大政協(xié)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督等多層次、多形式的監(jiān)督體制。本文中行政執(zhí)法監(jiān)督工作特指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，主要包括：行政執(zhí)法主體管理、執(zhí)法人員及監(jiān)督人員管理、執(zhí)法崗位管理、權(quán)力清單管理、執(zhí)法數(shù)據(jù)管理、案卷評(píng)查管理及兩法銜接等方面的內(nèi)容。

一、北京市海淀區(qū)開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作的基本情況

（一）推行權(quán)力清單制度，確保行政執(zhí)法監(jiān)督工作的規(guī)范化

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)明確提出，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。關(guān)于如何加快建設(shè)法治政府，《決定》提出了依法全面履行政府職能、健全依法決策機(jī)制等六個(gè)方面的具體要求。而“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”是實(shí)現(xiàn)全面履行政府職能的重要措施，也是加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。

權(quán)力清單制度，就是政府及其部門在對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法界定每個(gè)部門、每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉和圖解，并公之于眾。截至2019年底，海淀區(qū)行政處罰權(quán)力事項(xiàng)共有8333項(xiàng)。

按照中央關(guān)于建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政的新要求，隨著權(quán)力清單制度的不斷推進(jìn)，行政執(zhí)法的內(nèi)涵已經(jīng)從相對(duì)狹義的主要以行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查為核心的執(zhí)法，變更為包含行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政許可、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他權(quán)力的廣義范疇，也就是通常所說(shuō)的權(quán)力清單中“9+X”。對(duì)于“9+X”行政權(quán)，海淀區(qū)將其大致再次劃分為兩個(gè)類別：

第一類是依職責(zé)主動(dòng)履行的監(jiān)管類權(quán)力（A類），主要包括“行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收（實(shí)物類）”。通常所說(shuō)的強(qiáng)化監(jiān)管，主要是針對(duì)這類權(quán)力，這類權(quán)力更多體現(xiàn)責(zé)任屬性，其行使應(yīng)當(dāng)以“法定職責(zé)必須為”為首要。

第二類是依申請(qǐng)被動(dòng)履行的政務(wù)類權(quán)力（B類），主要包括“行政許可、行政確認(rèn)、行政征收（稅費(fèi)類）、行政給付、行政裁決、行政獎(jiǎng)勵(lì)”。通常所說(shuō)的簡(jiǎn)政放權(quán)，主要是針對(duì)這類權(quán)力，這一類更多體現(xiàn)權(quán)力的屬性，其行使應(yīng)當(dāng)以“法無(wú)授權(quán)不可為”為約束。

但是，從當(dāng)前執(zhí)法情況來(lái)看，很多執(zhí)法部門對(duì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行、需要強(qiáng)化的監(jiān)管類權(quán)力缺熱情、不主動(dòng)，屢屢強(qiáng)化卻無(wú)動(dòng)于衷；而對(duì)被動(dòng)履行、需要精簡(jiǎn)的政務(wù)類權(quán)力卻更熱衷、很主動(dòng)，每每精簡(jiǎn)都難以割舍。

（二）搭建行政執(zhí)法信息平臺(tái)，提高行政執(zhí)法監(jiān)督工作智能化水平

為貫徹落實(shí)《決定》，加快法治政府建設(shè)，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化等，北京市自2013年起開始建設(shè)執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)。

目前，平臺(tái)歸集了執(zhí)法主體、執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員、執(zhí)法依據(jù)、行政權(quán)力等靜態(tài)數(shù)據(jù)和執(zhí)法檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，完成了考試培訓(xùn)、案件移送、案卷評(píng)查等業(yè)務(wù)模塊開發(fā)使用，接入了部分行政許可數(shù)據(jù)和“12345”舉報(bào)數(shù)據(jù)，建立了100多個(gè)分析評(píng)價(jià)指標(biāo)模型。

海淀區(qū)政府依托行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)全區(qū)行政執(zhí)法主體、執(zhí)法崗位以及執(zhí)法人員的管理。區(qū)政府每月對(duì)全區(qū)行政執(zhí)法情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析并上報(bào)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，定期向行政執(zhí)法部門通報(bào)其在本市執(zhí)法系統(tǒng)排名情況，督促行政執(zhí)法部門加大履職力度。

截至2019年底，海淀區(qū)區(qū)級(jí)行政執(zhí)法主體共計(jì)32個(gè)（不含公安系統(tǒng)和街鎮(zhèn)），執(zhí)法崗位166個(gè)。各類行政執(zhí)法崗位執(zhí)法人員在崗率93.13%。其中：主動(dòng)履行行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的“A類崗位”在崗人員編制比為33.76%；被動(dòng)履行行政許可、行政確認(rèn)、行政給付等政務(wù)服務(wù)職責(zé)的“B類崗位”在崗人員編制比為14.69%。全年實(shí)施行政處罰人均62.27件，人均行政執(zhí)法檢查262.72件。通過(guò)對(duì)全區(qū)及各部門的案件數(shù)量、人均案件數(shù)量、職權(quán)使用情況，可以對(duì)行政執(zhí)法部門的執(zhí)法效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)下一步執(zhí)法工作做出預(yù)判。

目前，海淀區(qū)通過(guò)對(duì)全部需要主動(dòng)履行的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行歸集、監(jiān)測(cè)和分析，已經(jīng)在支撐政府決策和改革方面開始逐步發(fā)揮作用。隨著這項(xiàng)工作的進(jìn)一步開展，海淀區(qū)將在集成數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)、尋找分析單元、構(gòu)建分析模型方面加大投入，完成對(duì)執(zhí)法要素配比、力量投放以及產(chǎn)出效能等狀況更加精準(zhǔn)的分析，進(jìn)一步提升服務(wù)決策和改革的能力。

（三）多層次開展案卷評(píng)查，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

當(dāng)前，海淀區(qū)案卷評(píng)查工作主要分三個(gè)層次：一是各執(zhí)法部門開展自評(píng)；二是區(qū)政府對(duì)各部門自評(píng)過(guò)的案卷進(jìn)行抽驗(yàn)；三是市級(jí)部門及市政府對(duì)執(zhí)法部門案卷進(jìn)行抽驗(yàn)。也就是說(shuō)行政執(zhí)法部門一本案卷有可能面臨4次評(píng)查，這種高頻次、高水平的案卷評(píng)查制度安排，對(duì)行政執(zhí)法部門的案卷水平提升有很大幫助。

2019年度，海淀區(qū)有26個(gè)部門75本案卷參加了區(qū)政府組織的質(zhì)量抽驗(yàn)。通過(guò)抽驗(yàn)也發(fā)現(xiàn)不少問(wèn)題，可以概括為兩個(gè)方面：一是部門案卷自評(píng)水平參差不齊，有些部門在自評(píng)時(shí)認(rèn)真、細(xì)致，能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)案卷中的多數(shù)問(wèn)題，評(píng)卷人員水平較高。而有的部門自評(píng)成績(jī)優(yōu)秀，但在區(qū)質(zhì)量抽驗(yàn)時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)存在許多扣分項(xiàng)。也有的部門自評(píng)的扣分項(xiàng)與區(qū)質(zhì)量抽驗(yàn)的扣分項(xiàng)完全不一致。明顯存在的問(wèn)題，部門自評(píng)并未發(fā)現(xiàn)，表明部門評(píng)查人員的水平和素質(zhì)還有較大提升空間。二是案卷評(píng)查監(jiān)督效果不明顯。有些部門案卷評(píng)查流于形式，去年反饋的問(wèn)題，今年重復(fù)出現(xiàn)。案卷評(píng)查不僅僅是為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和提高評(píng)查人員水平，還應(yīng)當(dāng)將問(wèn)題及時(shí)反饋給執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在以后執(zhí)法工作中予以改正。

多年來(lái)，通過(guò)開展案卷評(píng)查工作，海淀區(qū)已經(jīng)取得了一定成效：一是制作卷宗的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一明確；二是培養(yǎng)了一批案卷評(píng)查人員，已經(jīng)成為執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)骨干；三是通過(guò)反饋機(jī)制和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高了執(zhí)法部門制作案卷的水平。

（四）落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督工作的效能

提高行政執(zhí)法規(guī)范化水平是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制提出明確要求。海淀區(qū)政府圍繞構(gòu)建橫有分工、縱有層級(jí)、權(quán)責(zé)明確、邊界清晰、銜接有序、傳導(dǎo)有效的行政執(zhí)法體系作出工作安排，各級(jí)行政執(zhí)法部門認(rèn)真貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，結(jié)合本部門的法定職責(zé)，完成了執(zhí)法依據(jù)梳理，分解執(zhí)法職權(quán)，確定執(zhí)法機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法責(zé)任，建立健全行政執(zhí)法考評(píng)機(jī)制，在推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制工作中取得較好成效，行政執(zhí)法工作的規(guī)范化、制度化水平有了全面提升。

海淀區(qū)以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制為目標(biāo)，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督工作的效能。一是加強(qiáng)部門內(nèi)部執(zhí)法考評(píng)。各部門明確執(zhí)法人員崗位職責(zé)，細(xì)化執(zhí)法流程，公開執(zhí)法職權(quán)，堅(jiān)持定性與定量、內(nèi)部與外部、檢查與自查相結(jié)合，通過(guò)聽取匯報(bào)、定期檢查、受理舉報(bào)投訴等方式，切實(shí)解決職權(quán)不清、責(zé)任不明、出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)難以查究的問(wèn)題。二是將執(zhí)法綜合情況作為依法行政專項(xiàng)考核的重要內(nèi)容。在依法行政專項(xiàng)考核體系中，加大對(duì)行政執(zhí)法部分的考核比重，重點(diǎn)考察各部門制定和落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任的情況，將執(zhí)法人員資格管理、行政權(quán)力清單制度、執(zhí)法案卷評(píng)查、貫徹自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等情況，以及行政執(zhí)法信息平臺(tái)和兩法銜接信息共享平臺(tái)的使用情況作為考核的主要內(nèi)容。三是不斷完善社會(huì)公眾對(duì)執(zhí)法工作的評(píng)議機(jī)制。探索建立民意為重的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，提高執(zhí)法評(píng)議考核情況的公信力。暢通傾聽社會(huì)民意的渠道，委托第三方機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法社會(huì)調(diào)查，了解社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法的基本態(tài)度，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問(wèn)題，制定有效的整改措施；采取多種方式，征集社會(huì)公眾關(guān)于執(zhí)法工作的意見(jiàn)和建議，及時(shí)作出回應(yīng)，不斷改進(jìn)行政執(zhí)法工作。

二、北京市海淀區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督工作面臨的問(wèn)題與困境

（一）行政執(zhí)法數(shù)據(jù)需要深入挖掘與系統(tǒng)化分析

行政執(zhí)法監(jiān)督工作需要對(duì)區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)控，通過(guò)全口徑歸集執(zhí)法數(shù)據(jù)、全過(guò)程監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行、全方位評(píng)價(jià)執(zhí)法效能，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行和職責(zé)履行的監(jiān)督評(píng)價(jià)，為政府決策提供“大數(shù)據(jù)”支撐。

目前，行政執(zhí)法信息“業(yè)務(wù)壁壘”“信息孤島”問(wèn)題依然存在。一方面，行政執(zhí)法部門執(zhí)法條塊化、部門化的趨勢(shì)仍沒(méi)有根本改變，各部門均有自己的執(zhí)法平臺(tái)，行政執(zhí)法業(yè)務(wù)差異和信息共享滯后。以北京市行政執(zhí)法信息平臺(tái)為例，部分行政執(zhí)法部門通過(guò)數(shù)據(jù)導(dǎo)入方式把執(zhí)法信息共享至平臺(tái)，數(shù)據(jù)傳導(dǎo)過(guò)程中發(fā)生丟失，使得執(zhí)法信息無(wú)法達(dá)到絕對(duì)準(zhǔn)確。另一方面，平臺(tái)功能開發(fā)傾向于宏觀層面，主要是從北京市級(jí)層面統(tǒng)計(jì)、發(fā)現(xiàn)、分析問(wèn)題，基層政府對(duì)數(shù)據(jù)功能的使用還處于初級(jí)階段，對(duì)基層執(zhí)法部門與執(zhí)法個(gè)人的數(shù)據(jù)分析都不充分。已經(jīng)存在的數(shù)據(jù)，沒(méi)有進(jìn)行深入挖掘和系統(tǒng)分析，很難準(zhǔn)確判斷行政執(zhí)法的情況，并對(duì)政府決策提供詳細(xì)的意見(jiàn)建議。

（二）行政執(zhí)法爭(zhēng)議解決機(jī)制亟待完善

行政機(jī)關(guān)在實(shí)施法律、法規(guī)和規(guī)章時(shí)，既需要明確分工、各司其職，也需要互相配合、密切協(xié)作。實(shí)踐中，因執(zhí)法問(wèn)題產(chǎn)生的矛盾和扯皮情況時(shí)有發(fā)生，基本上可分為積極執(zhí)法爭(zhēng)議和消極執(zhí)法爭(zhēng)議。前者表現(xiàn)為不同行政執(zhí)法部門針對(duì)同一事項(xiàng)或者問(wèn)題互相爭(zhēng)奪管理權(quán)，或是各自都在行使管理權(quán)，重復(fù)執(zhí)法，造成行政相對(duì)人利益的損害；后者表現(xiàn)為有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在某方面的管理上相互推諉，使執(zhí)法出現(xiàn)“空檔”。究其原因，既有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)彼此對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章理解不同的原因，也有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中相互配合不夠等問(wèn)題。目前行政機(jī)關(guān)遇到類似問(wèn)題，多用“一事一議”方法解決，缺乏系統(tǒng)性解決機(jī)制，這些問(wèn)題勢(shì)必影響法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實(shí)施，影響行政執(zhí)法效率。

（三）現(xiàn)有行政執(zhí)法依據(jù)不能用好、用足、用盡

在執(zhí)法活動(dòng)中，不少基層執(zhí)法部門認(rèn)為本部門權(quán)力不夠、手段不足。在查看各執(zhí)法部門權(quán)力清單時(shí)發(fā)現(xiàn)，實(shí)際履行的行政處罰職權(quán)不足30%，大部分權(quán)力事項(xiàng)處于“休眠”狀態(tài)。經(jīng)過(guò)調(diào)研分析，主要原因如下：一是執(zhí)法人員流動(dòng)較快，新到崗的執(zhí)法人員在短期內(nèi)難以熟練掌握全部職權(quán)事項(xiàng)及執(zhí)法依據(jù)，往往只用經(jīng)常使用的執(zhí)法依據(jù)；二是審視權(quán)力是否夠用應(yīng)當(dāng)以政府作為各部門權(quán)力的集合體來(lái)衡量，看的是政府權(quán)力的“整體性”，而很多部門審視權(quán)力夠不夠用的視角是從部門局部權(quán)力出發(fā)，由于部門權(quán)力是按照“專業(yè)性”配置的特定職權(quán)，因而面對(duì)綜合性執(zhí)法問(wèn)題時(shí)，感覺(jué)無(wú)從下手。

三、北京市海淀區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的思考

目前，海淀區(qū)已完成機(jī)構(gòu)改革，行政執(zhí)法監(jiān)督工作將迎來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。針對(duì)海淀區(qū)存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作，提出如下意見(jiàn)。

（一）落實(shí)“數(shù)字法治、智慧司法”信息化體系建設(shè)，運(yùn)用人工智能方法提升行政執(zhí)法監(jiān)督工作效能

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略思想與全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議精神，司法部印發(fā)了《“數(shù)字法治、智慧司法”信息化體系建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出建立“數(shù)字法治、智慧司法”信息化體系，形成“大平臺(tái)共享、大系統(tǒng)共治、大數(shù)據(jù)慧治”的信息化新格局。

海淀區(qū)應(yīng)當(dāng)率先探索以創(chuàng)新為動(dòng)力，通過(guò)科技創(chuàng)新補(bǔ)齊短板，推動(dòng)行政執(zhí)法工作整體升級(jí)。最大限度整合資源，發(fā)揮整體合力，徹底釋放信息技術(shù)的戰(zhàn)斗力。探索實(shí)施行政執(zhí)法輔助系統(tǒng)，運(yùn)用人工智能方法，為執(zhí)法人員提供準(zhǔn)確詳盡的執(zhí)法依據(jù)，通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法全過(guò)程進(jìn)行記錄、提示，發(fā)揮全過(guò)程記錄信息對(duì)案卷評(píng)查、執(zhí)法監(jiān)督、評(píng)議考核、輿情應(yīng)對(duì)、行政決策和健全社會(huì)信用體系等工作的積極作用。善于通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析記錄資料信息，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)，改進(jìn)行政執(zhí)法工作，依法公正維護(hù)執(zhí)法人員和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。建立健全記錄信息調(diào)閱監(jiān)督制度，做到可實(shí)時(shí)調(diào)閱，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，確保行政執(zhí)法文字記錄、音像記錄規(guī)范、合法、有效。從而，全面提高行政執(zhí)法監(jiān)督工作效能。

（二）深入挖掘數(shù)據(jù)，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”分析增強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作效力

通過(guò)執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)，監(jiān)測(cè)并計(jì)算出各部門的崗位設(shè)置、執(zhí)法頻度、執(zhí)法強(qiáng)度、履職均衡度、執(zhí)法響應(yīng)度等指標(biāo)，當(dāng)把這些指標(biāo)與機(jī)構(gòu)編制、人力社保、財(cái)政、監(jiān)察等部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)組合分析并通過(guò)平臺(tái)與相關(guān)部門共享后，就可建立起一個(gè)以數(shù)據(jù)分析評(píng)價(jià)為核心的執(zhí)法監(jiān)督共同體，將相關(guān)部門既有的監(jiān)督手段和處置手段整合、串聯(lián)起來(lái)，從多個(gè)層面調(diào)動(dòng)更多的部門資源，發(fā)揮出“盟友”的力量，從而達(dá)到進(jìn)一步提升行政執(zhí)法監(jiān)督水平的整體效力。

2018年初，海淀區(qū)政府對(duì)平臺(tái)的數(shù)據(jù)二次開發(fā)進(jìn)行了理論上的嘗試，以期設(shè)計(jì)一套適合海淀區(qū)情的綜合系統(tǒng)分析體系。

一是依據(jù)北京市行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)建立各執(zhí)法部門綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。主要指標(biāo)應(yīng)包括：行政處罰總量、人均行政處罰量、立案平均用時(shí)、立案處罰率、立案撤銷率、調(diào)查取證時(shí)長(zhǎng)、案件處理時(shí)長(zhǎng)、當(dāng)事人主動(dòng)履行行政處罰比例、執(zhí)法處罰案件來(lái)源比例、行政處罰職權(quán)履行率、行政處罰履職均衡度、執(zhí)法檢查總量、人均執(zhí)法檢查量、整改復(fù)查平均時(shí)長(zhǎng)、執(zhí)法檢查處罰比例、行政許可總量、人均行政許可量、行政許可職權(quán)履行率、執(zhí)法資格證考試通過(guò)率等。其中常規(guī)指標(biāo)的計(jì)算結(jié)合同業(yè)評(píng)比與縱向評(píng)比結(jié)果：同業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)=海淀區(qū)本年度指標(biāo)/全市平均指標(biāo)，縱向評(píng)比指標(biāo)=海淀區(qū)本年度指標(biāo)/海淀區(qū)上年度指標(biāo)。

二是對(duì)行政執(zhí)法工作情況設(shè)計(jì)展示指標(biāo)?？紤]到各執(zhí)法部門部分指標(biāo)（如行政處罰總量）之間不存在可比性，所以在綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)這些不可比的指標(biāo)進(jìn)行了改進(jìn)，以增強(qiáng)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的合理性。這些指標(biāo)雖然在綜合評(píng)價(jià)體系中不體現(xiàn)，但是對(duì)于各部門來(lái)說(shuō)，掌握整體的業(yè)務(wù)量情況也是非常重要的，因此設(shè)計(jì)了工作情況展示指標(biāo)，區(qū)政府和各部門可以實(shí)時(shí)觀察到這些指標(biāo)值。主要包含行政處罰、執(zhí)法檢查、“兩法銜接”、考試培訓(xùn)管理、行政許可等方面的指標(biāo)。

三是對(duì)各執(zhí)法部門綜合評(píng)價(jià)的計(jì)算。每個(gè)局委辦最后的依法行政綜合評(píng)價(jià)值計(jì)算公式為：TOTAL=∑（每項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重*每項(xiàng)指標(biāo)的賦值結(jié)果）。其中，每項(xiàng)指標(biāo)的賦值結(jié)果計(jì)算為：每個(gè)局委辦每項(xiàng)指標(biāo)的賦值結(jié)果=（n-i+1）/n。其中，n為參與排名的局委辦數(shù)量；i是某局委辦在該項(xiàng)指標(biāo)中排名的名次數(shù)（排名第一則i=1，排名第二則i=2，依此類推。）依照以上計(jì)算，可以實(shí)時(shí)得到各局委辦依法行政考核的綜合評(píng)價(jià)值。最終通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘能夠達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)區(qū)域內(nèi)執(zhí)法情況以及執(zhí)法部門內(nèi)部運(yùn)行情況的目的。

（三）建立行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制，提高行政執(zhí)法監(jiān)督工作效率

行政機(jī)關(guān)間的爭(zhēng)議涉及政府各部門間的職責(zé)分工，因此，需要加強(qiáng)政府對(duì)所屬部門職能爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)，政府的行政首長(zhǎng)或上級(jí)部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行協(xié)調(diào)。在實(shí)踐中有兩個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮重要作用：一是政府司法機(jī)構(gòu)，作為政府在依法行政方面的參謀助手和法律顧問(wèn)，政府司法機(jī)構(gòu)具有重要的協(xié)調(diào)職責(zé)；二是機(jī)構(gòu)編制部門，由于其在政府領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的具體工作，因此，對(duì)于政府部門間的職責(zé)劃分、權(quán)限沖突的協(xié)調(diào)也發(fā)揮重要作用。但由于這兩個(gè)部門缺乏權(quán)威性，其結(jié)果可想而知，爭(zhēng)議也往往局限于一事一議。有人將此現(xiàn)象稱為“強(qiáng)勢(shì)部門制造矛盾，弱勢(shì)部門解決矛盾”。為妥善解決此類問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下三方面予以完善。

一是明確牽頭部門。鑒于行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)議的普遍性、復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，有必要建立一個(gè)專業(yè)、獨(dú)立、權(quán)威的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)政府職能部門權(quán)限爭(zhēng)議工作。依據(jù)職權(quán)法定原則，解決權(quán)限沖突，只能在法律框架下進(jìn)行，政府司法部門熟悉法律法規(guī)，建立由政府司法部門和編制部門牽頭的議事機(jī)構(gòu)非常有必要。

二是完善解決爭(zhēng)議機(jī)制。在法治化背景下，政府職能是法定的，相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制也應(yīng)該是法定的。唯有如此，才能明確各相關(guān)部門在協(xié)調(diào)機(jī)制中的職責(zé)、程序、監(jiān)督等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化、規(guī)范化、程序化。因此，建議起草部門職權(quán)爭(zhēng)議解決辦法，為協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作提供法律保障，確保協(xié)調(diào)機(jī)制在法治軌道上運(yùn)行。

三是強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作觀念。行政機(jī)關(guān)各部門間是互相聯(lián)系的整體，需要互相配合、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性，即使行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限劃分再嚴(yán)密，法律再完備，也不可能完全消除政府權(quán)限劃分中的模糊現(xiàn)象，也不能期望僅僅由各個(gè)部門單打獨(dú)斗，就能夠?qū)崿F(xiàn)有效的政府管理。因此，各部門在分工的基礎(chǔ)上互相配合協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，是政府履行職能的客觀需要。只有行政機(jī)關(guān)擯棄部門本位觀，強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作的大局觀，并且在實(shí)踐中有效踐行，才能更好解決行政機(jī)關(guān)間的沖突問(wèn)題。

（四）落實(shí)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，推動(dòng)形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體系

2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度工作有關(guān)事項(xiàng)提出明確要求，對(duì)促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有基礎(chǔ)性、整體性、突破性作用，對(duì)切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)政府公信力具有重要意義，海淀區(qū)擬從以下三個(gè)方面進(jìn)行部署。

一是按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)公示”的原則，建立行政執(zhí)法公示的信息審核、發(fā)布、撤銷和更新制度，以政府網(wǎng)站公示、辦公場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)公示、政務(wù)新媒體公示等多種方式，將與行政執(zhí)法有關(guān)的信息主動(dòng)向社會(huì)公開，提高行政執(zhí)法透明度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。二是通過(guò)文字、音像記錄等記錄形式，對(duì)行政執(zhí)法的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全過(guò)程進(jìn)行記錄，特別是對(duì)容易產(chǎn)生執(zhí)法爭(zhēng)議的環(huán)節(jié)進(jìn)行音像記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過(guò)程留痕和可回溯管理。三是制定重大執(zhí)法決定目錄清單，執(zhí)法部門在作出重大執(zhí)法決定前，要嚴(yán)格進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或?qū)徍宋赐ㄟ^(guò)的，不得作出決定。

（五）提高行政執(zhí)法案卷質(zhì)量，以標(biāo)準(zhǔn)化為抓手強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督工作效果

黨的十九大報(bào)告指出，“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治”。行政執(zhí)法人員的法治意識(shí)和法治觀念，決定著一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門的依法行政能力。因此，行政執(zhí)法人員要牢固樹立社會(huì)主義法治理念，自覺(jué)養(yǎng)成依法執(zhí)法、依法辦事的習(xí)慣，切實(shí)提高依法行政的能力。行政執(zhí)法案卷是行政執(zhí)法工作的重要載體，是檢驗(yàn)是否依法行政的重要依據(jù)，提高行政執(zhí)法案卷質(zhì)量應(yīng)當(dāng)作為加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的重要抓手。

一是加強(qiáng)行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。行政處罰執(zhí)法崗位每年都會(huì)有新錄用公務(wù)員或輪崗的人員，要重視新進(jìn)入行政處罰崗位人員實(shí)際執(zhí)法的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要重視部門行政處罰案卷自評(píng)工作，通過(guò)自評(píng)和參加區(qū)質(zhì)量抽驗(yàn)，為部門培養(yǎng)一批熟悉行政執(zhí)法程序、執(zhí)法文書規(guī)范的業(yè)務(wù)骨干。

二是對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)整改。自2017年開始，海淀區(qū)行政處罰案卷評(píng)查在北京市行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行操作，部門自評(píng)分?jǐn)?shù)、區(qū)質(zhì)量抽驗(yàn)分?jǐn)?shù)以及存在的具體問(wèn)題、扣分項(xiàng)、建議項(xiàng)已經(jīng)被錄入到平臺(tái)。各行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真查看行政處罰案卷存在的問(wèn)題，對(duì)被評(píng)案卷問(wèn)題進(jìn)行綜合分析，以發(fā)現(xiàn)執(zhí)法工作中的問(wèn)題，在今后工作中督促執(zhí)法人員切實(shí)改正。

三是嚴(yán)格落實(shí)案卷標(biāo)準(zhǔn)及行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。各執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)2016版《北京市行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)》，根據(jù)北京市統(tǒng)一部署，市、區(qū)各委辦局已經(jīng)于2015年11月底和2016年3月底完成兩級(jí)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制定和公示。各部門在調(diào)查違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并調(diào)查和取得自由裁量標(biāo)準(zhǔn)需要的條件證據(jù)。執(zhí)法人員在行政處罰呈批報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)提出處罰建議。