“條塊協(xié)同”破解基層執(zhí)法難題
——北京市平谷區(qū)“吹哨報到”三協(xié)同執(zhí)法機制探析

張 莉 （中國政法大學法治政府研究院教授）

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。①參見（明）張居正：《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》?！敝袊膱?zhí)法難題更是集中在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的基層。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有處罰、強制等“硬核”執(zhí)法權(quán)，基層社會事務(wù)多呈現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”局面。自2017年1月起，以打擊砂石盜采、運輸?shù)冗`法行為為契機，北京市平谷區(qū)開展了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”“一門主責、其他配合”“部門要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”創(chuàng)新實踐，探索出一條縱橫結(jié)合的協(xié)同執(zhí)法之路，為基層執(zhí)法體制機制改革積累了寶貴經(jīng)驗。

一、基層執(zhí)法面臨的突出問題

長期的部門立法，加之對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力建設(shè)的忽視，“條強塊弱”“條專塊難統(tǒng)”成為基層執(zhí)法最大的弊端，具體表現(xiàn)為如下幾個方面。

（一）條塊各自為政，查處違法不及時，日常管理不到位。依據(jù)《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國的基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，并管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖為一級政府，卻缺乏必要的執(zhí)法手段。面對破壞自然資源、違章建設(shè)、污染環(huán)境等嚴重違法行為，即便在第一時間發(fā)現(xiàn)，在勸阻無效時，也無力自行處置。而掌握許可、檢查、命令、處罰、強制等執(zhí)法手段的區(qū)縣執(zhí)法部門，在接到舉報后，雖然竭力第一時間趕往現(xiàn)場，卻經(jīng)常無功而返。這固然與執(zhí)法面積廣、人手不足、裝備落后有關(guān)，但執(zhí)法力量高高在上、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)縣部門銜接不暢也是不爭的事實。除了違法行為查處階段的高頻次漏網(wǎng)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)直部門間配合不力的現(xiàn)象還發(fā)生在日常管理環(huán)節(jié)。以水務(wù)管理為例，面對水務(wù)部門“加強河道管護函”或“督辦清除河道內(nèi)垃圾函”，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)置若罔聞。

（二）過度強調(diào)屬地責任，增加違法風險，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。在當下實行扁平化管理、下移執(zhí)法重心的改革背景下，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任成為普遍現(xiàn)象。在缺乏執(zhí)法手段的情況下，為達到上級要求的管理效果，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鋌而走險，違法采取處罰、強制等措施。結(jié)果是，在復(fù)議或訴訟程序中鎩羽而歸，令鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合區(qū)縣部門執(zhí)法的積極性銳減，區(qū)縣部門的執(zhí)法效能也相應(yīng)降低。另外，在人手不足的情況下，面對日益“壓實”的巡查責任，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不采用購買服務(wù)的形式外聘人員，令本已拮據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加捉襟見肘。

（三）區(qū)縣部門履職率低，聯(lián)合執(zhí)法效果不彰。履職率是執(zhí)法主體實際行使的職權(quán)與權(quán)力清單賦予的全部職權(quán)的比率，它能反映出部門的職權(quán)利用狀況。由于立法模糊、操作性差等，許多區(qū)縣部門在執(zhí)法過程中挑三揀四，導(dǎo)致若干法定職權(quán)處于閑置狀態(tài)。要么因過多關(guān)注罰款數(shù)額和震懾效果僅使用個別條款，要么以部門利益為重，消極不作為。面對日益鏈條化的違法行為②以砂石類違法為例，通常包括開采、運輸、堆放、加工、經(jīng)營、使用等多個環(huán)節(jié)，涉及（原）國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、交通、交管、城管、環(huán)保、工商、住建、公安、稅務(wù)等十余個部門。，部門間的“據(jù)法”塞責已經(jīng)到了無法容忍的地步。以查處非法經(jīng)營砂石料行為為例，國土部門認為應(yīng)當由工商部門依照《無照經(jīng)營查處取締辦法》進行查處，而工商部門認為，既然砂石料屬于礦產(chǎn)資源，那就不在工商查處范圍之內(nèi)。類似的問題在聯(lián)合執(zhí)法中司空見慣，時?？款I(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場拍板，指派任務(wù)。

除了條條之間推諉扯皮外，一些具有執(zhí)法保障功能的部門也怠于履行職責。實踐中，在行政執(zhí)法人員被毆打圍堵、人身受到威脅時，一些公安機關(guān)沒有果斷出手，追究違法人員妨礙公務(wù)的行政責任。另外，面對違法鏈條長、隱蔽性強、存在黑惡勢力插手嫌疑的違法犯罪行為，部分公安機關(guān)執(zhí)法思路過于保守，不積極利用刑事偵查手段，坐等行政部門移送案件，而這些部門移送的案件又往往因為案卷質(zhì)量不高而被退回，給違法犯罪分子可乘之機。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門、部門與部門之間“你呼我不應(yīng)”“你來他不來”的情形勢必造成執(zhí)法鏈條中斷，出現(xiàn)“九龍治水而水不治”的局面。

二、“條塊協(xié)同”創(chuàng)新基層執(zhí)法機制

一面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)違法行為卻無權(quán)查處，另一面是區(qū)級執(zhí)法資源配置重心偏高，被動執(zhí)法、效能低下。要想破解基層執(zhí)法難題，在現(xiàn)有執(zhí)法體制內(nèi)，必須從機制創(chuàng)新上入手，打通條塊聯(lián)系，形成執(zhí)法合力。

（一）用鏈條式執(zhí)法回應(yīng)鏈條式違法。既然違法行為以“產(chǎn)業(yè)鏈”形式出現(xiàn)，執(zhí)法必須跟進，打破“鐵路警察各管一段”的碎片式執(zhí)法模式。北京市平谷區(qū)“吹哨—報到—落實”的三協(xié)同執(zhí)法模式從現(xiàn)實需要出發(fā)，解決了整體與局部、上級與下級、條條與塊塊之間的分割問題。其中，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)強制執(zhí)法主體到場執(zhí)法的召集權(quán)、指揮權(quán)，解決了發(fā)現(xiàn)違法后的集結(jié)和指揮調(diào)度問題；“一門主責、其他配合”解決了多個部門報到后相互間協(xié)作問題；“部門要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”解決了部門集中查處違法后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)動村委會共同進行常態(tài)化治理的問題。這種條塊嵌入式的執(zhí)法新模式，不僅實現(xiàn)了狹義的執(zhí)法與廣義的管理之間的有效銜接，還明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門的職責定位和工作關(guān)系，形成了發(fā)現(xiàn)違法、組織調(diào)度、查處違法、保持效果的閉環(huán)式基層治理模式。

（二）下沉執(zhí)法力量，縮短執(zhí)法半徑?！吧厦媲l線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人少事多是常態(tài)。為了充實基層執(zhí)法力量，需要區(qū)縣執(zhí)法部門選派骨干力量進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對于下沉的執(zhí)法人員，實行“三在一聽”管理，即“在哪吃飯、在哪干活、在哪考核，聽哪指揮”。這種人員派駐方式體現(xiàn)了“權(quán)力下放”③需要注意的是，在政治學和法學上，下放（déconcentration）與分權(quán)（décentralisation）是兩種不同的權(quán)力行使機制，前者依然是一個權(quán)力主體，只是權(quán)力觸角延伸到基層，后者建立在主體多元化基礎(chǔ)上，將一個主體的權(quán)力讓渡給其他主體。我國目前在使用“下放”一詞時，經(jīng)常不加區(qū)分，混同使用。邏輯，實現(xiàn)了職權(quán)、資源與人員向基層傾斜，使執(zhí)法部門的觸角延伸到一線，能夠在最短時間內(nèi)到場開展工作。這種根據(jù)執(zhí)法事項隨時調(diào)配人員的協(xié)同執(zhí)法機制，靈活機動，既提高了執(zhí)法效率，也避免因大范圍人員沉降而帶來冗余的新矛盾。

（三）以清單為抓手，督促部門履職盡責。鏈條式執(zhí)法解決了執(zhí)法程序啟動、實施與落實的問題，但若要目標明確、方法得當，還需要練好行政執(zhí)法的基本功——權(quán)、名、責梳理。“四張清單”應(yīng)運而生，即問題清單、權(quán)責清單、績效清單和警示清單，這使得執(zhí)法目的、執(zhí)法手段、預(yù)期效果和潛在責任一目了然?！皢栴}清單”堅持問題導(dǎo)向，從困擾百姓日常生活的突出問題入手，全方位系統(tǒng)摸查基層管理中的難點、痛點與堵點，如露天燒烤、大貨車過境、開墻打洞、非法用工、無證無照幼兒園等。第二張是權(quán)責清單，它是協(xié)同執(zhí)法機制發(fā)揮作用的法律保障。在明確各部門職責的前提下，改變常規(guī)按“條條”劃分的“9+X權(quán)力結(jié)構(gòu)”④“9+X權(quán)力結(jié)構(gòu)”通常包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政給付、行政征收、行政確認、行政裁決和行政獎勵等行政權(quán)力類型。，根據(jù)事項需要將“條條”的權(quán)力吸附到某一具體行政管理難題上，構(gòu)建起針對某一具體問題的整張行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。第三張是績效清單，它是執(zhí)法監(jiān)督的有力抓手。鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用績效清單，逐一列出參與聯(lián)合執(zhí)法的單位、執(zhí)法進展與效果等要素，使執(zhí)法全過程一目了然，作為年終考核依據(jù)使用。第四張是警示清單，用以增強執(zhí)法人員的責任意識，防患于未然。具體做法是梳理黨規(guī)國法中與職權(quán)行使相關(guān)的條款，將對黨員干部的追責規(guī)定轉(zhuǎn)化為對每項具體執(zhí)法工作的底線要求，明確不作為、亂作為的法律后果。

清單制度，尤其是“權(quán)責清單”與“績效清單”的有機組合，使得執(zhí)法全過程可視可控，督促各部門將手中的執(zhí)法權(quán)用盡用實，形成執(zhí)法合力。

（四）加強執(zhí)法協(xié)調(diào)，落實會商機制。區(qū)級各部門執(zhí)法人員下沉到基層后，根據(jù)問題清單形成跨部門工作組。在出現(xiàn)部門間職權(quán)交叉或權(quán)限空白時，各部門執(zhí)法人員第一時間協(xié)調(diào)分工、化解工作分歧，避免因相互推諉而貽誤時機。同時，在部門聯(lián)合執(zhí)法過程中，建立并落實會商機制。以往的執(zhí)法協(xié)調(diào)停留在建章立制層面，制度落實效果較差。與協(xié)同執(zhí)法配套的會商制度則要求每周召開會議，總結(jié)通報聯(lián)合執(zhí)法工作進展，通過會上溝通解決執(zhí)法工作中產(chǎn)生的分歧，統(tǒng)一對執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法范圍的認識，并形成周報記錄在案。所有這些舉措讓理論上的執(zhí)法協(xié)調(diào)落到實處，解決了實際問題，讓懶政怠政行為無處藏身。

（五）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)評價權(quán)，搭建立體化考評問責體系。北京市平谷區(qū)從黨員干部、執(zhí)法隊員普遍關(guān)心的“帽子”“票子”和“面子”入手，綜合運用過程控制、績效考核、模擬問責等手段，形成立體化人員管理新機制。首先，開展過程控制，用實績證明履職盡責。如前所述“績效清單”不僅對接“問題清單”，還要求列明參與執(zhí)法的單位、人員的工作進度與執(zhí)法效果，使執(zhí)法全過程一目了然，既實現(xiàn)了目標管理，也極大地減少了不作為、亂作為現(xiàn)象。其次，創(chuàng)新性地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)列為考評主體，由其根據(jù)各部門在聯(lián)合執(zhí)法中的表現(xiàn)打分，直接作為黨政合一的績效考核重要依據(jù)。這樣，享有“吹哨權(quán)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就對區(qū)縣執(zhí)法部門及被派駐人員的履職情況也享有了監(jiān)督評價權(quán)。這一舉措深刻改變了在執(zhí)法問題上鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有求于”部門而部門只對本級政府負責的局面。最后，以問責促負責、以負責促擔當，形成人人向上、履職盡責的行政生態(tài)。北京市平谷區(qū)對于行政執(zhí)法過程中玩忽職守、以權(quán)謀私、拖沓敷衍、推諉扯皮的黨員干部決不手軟，畢竟“動員千遍，不如問責一次”。然而，責任追究畢竟是手段而非目的，說到底還是要通過問責，讓“嚴”的要求立起來，把“好”的標準樹起來。古人云“禍患常積于忽微”，平谷區(qū)開展的模擬問責正是在出現(xiàn)苗頭性問題時及時提醒黨員干部，讓其懸崖勒馬，謹防“小錯不改釀大錯”。這種嚴管和厚愛并重的機制，不僅使被模擬問責的人員受到警示，還喚醒了其他人員的履職意識，全區(qū)執(zhí)法亂作為、不作為和選擇性作為現(xiàn)象急劇減少。

三、結(jié)語：因地制宜，分類推進基層綜合執(zhí)法

無論是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”，還是“一門主責、其他配合”，抑或是“部門要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”，更多關(guān)注的是行政系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素間相互作用的過程和方式，并未觸及行政組織體系的機構(gòu)設(shè)置與職權(quán)劃分問題。這也正是體制與機制的本質(zhì)區(qū)別?！绑w制”是制度形之于外的具體表現(xiàn)和實施形式，而“機制”是通過制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用來實現(xiàn)其特定功能。換言之，“體制”重在組織形式和具體內(nèi)容，而“機制”強調(diào)機理，即相互關(guān)系。北京市平谷區(qū)條塊協(xié)同的執(zhí)法模式，因為謹遵現(xiàn)行政治制度及法律規(guī)范，保留了所有與主體性質(zhì)、權(quán)責劃分和程序運行有關(guān)的“硬件”要求：區(qū)直部門采用“派駐”方式將執(zhí)法人員下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時為這些人員提供物力、財力支持；下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法人員，不僅編制依然屬于區(qū)級各執(zhí)法部門，還以這些執(zhí)法部門的名義作出行政決定。在筆者看來，這種執(zhí)法方式只是將執(zhí)法力量進行了“物理意義”上的優(yōu)化分布，縮短其執(zhí)法半徑，原區(qū)直部門林立、執(zhí)法隊伍重疊的問題依然存在。從這種意義上說，以“吹哨—報到—落實”為代表的條塊協(xié)同執(zhí)法模式雖然提高了執(zhí)法效率，卻仍然屬于執(zhí)法主體多元化基礎(chǔ)上的聯(lián)合執(zhí)法⑤所謂聯(lián)合執(zhí)法，是指多個執(zhí)法部門聯(lián)合組成執(zhí)法機構(gòu)，統(tǒng)一對相對人進行監(jiān)督檢查，但分別以各自的名義對相對人作出處理的活動。，而非以權(quán)力統(tǒng)一行使為特點的綜合執(zhí)法⑥綜合執(zhí)法是指由依法成立或者依法授權(quán)的一個行政機關(guān)，行使原本由兩個或兩個以上相關(guān)行政機關(guān)的行政職權(quán)，或由一個行政機關(guān)的一個部門以該行政機關(guān)名義行使原本由該行政機關(guān)多個部門分散行使的行政職權(quán)的一種制度。前者為跨部門綜合執(zhí)法，如市場監(jiān)管執(zhí)法和城管綜合執(zhí)法，后者為部門內(nèi)（或系統(tǒng)內(nèi)）綜合執(zhí)法，如農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法、交通綜合執(zhí)法和文化綜合執(zhí)法等。當然，隨著大部制改革的深入推進，原本屬于系統(tǒng)內(nèi)綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，也會隨著部門合并或重組而演變成為跨部門綜合執(zhí)法，如涵蓋文化市場、旅游、體育、廣播電影電視、新聞出版等眾多領(lǐng)域的大文化綜合執(zhí)法。。

真正的綜合執(zhí)法以機構(gòu)、職權(quán)和人員整合為前提，它可以從根源上解決機構(gòu)重疊、職權(quán)碎片化和執(zhí)法冷熱不均問題。在基層治理問題上，未來不僅要修訂法律，合并在同一執(zhí)法事項上分散在多個執(zhí)法部門的職權(quán)，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的“硬核”性執(zhí)法權(quán)，還要將執(zhí)法所需的各類資源統(tǒng)一下沉至基層，使執(zhí)法力量以“化學融合”的方式融入到基層政府中，真正實現(xiàn)“人財物、權(quán)名責”的統(tǒng)一。如此建立起的實體化基層綜合執(zhí)法體制，既可以精簡執(zhí)法機構(gòu)，樹立起“整體性政府”形象，又將現(xiàn)有眾多執(zhí)法機構(gòu)外部協(xié)調(diào)行為內(nèi)部化，解決執(zhí)法主體間內(nèi)耗問題。

當然，不是所有的區(qū)縣級執(zhí)法事項都要下沉到基層。要因地制宜地做好類型化處理，只有與百姓生活密切相關(guān)、專業(yè)技術(shù)性不強且鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠承接住的高頻執(zhí)法事項，才適宜“轉(zhuǎn)移”給基層。另外，在未來職權(quán)劃轉(zhuǎn)過程中，要遵循“編隨事走、財隨事轉(zhuǎn)、人隨編走”的原則，統(tǒng)籌推進事權(quán)、財權(quán)和人事管理權(quán)改革，確?！白尪伞苯o鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)“有人做”，也“有能力做”。

從這種意義上看，目前北京市平谷區(qū)開展的條塊協(xié)同執(zhí)法機制創(chuàng)新意義重大，它可以為下一階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法體制改革做好鋪墊、積蓄力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其“白手起家”，自備人財物，不如實行“拿來主義”,在區(qū)縣派駐的執(zhí)法精銳力量基礎(chǔ)上，組建一支屬于自己的“一專多能”的執(zhí)法隊伍，畢竟開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)承接業(yè)務(wù)培訓也需要些時日，更需要相當?shù)娜瞬艃洹?/p>