以《生物安全法》筑牢生物安全法治體系地基

周 薇 （北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司公司律師）

在我國抗擊新冠肺炎疫情取得全球矚目成績之時，疫情已成為威脅世界各國的流行病，突顯出生物安全風(fēng)險日益嚴(yán)峻性。黨中央在全面深化改革委員會第十二次會議中指出“把生物安全納入國家安全體系”，“盡快推動出臺生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系”。自此，我國生物安全立法進(jìn)入快車道。

一、從國家戰(zhàn)略高度設(shè)計生物安全的法治體系

習(xí)近平總書記指出，要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。

升級我國生物安全法治建設(shè)，應(yīng)從幾個角度考慮：

（一）補(bǔ)足國家治理體系和治理能力的短板

本次疫情防控阻擊戰(zhàn)，反映出我國治理體系、治理能力的優(yōu)勢和短板。優(yōu)勢上，我國應(yīng)對危機(jī)的執(zhí)行力和動員力、應(yīng)對確定性危機(jī)的能力、集中和組織資源的能力都很強(qiáng)。但疫情也集中暴露了國家治理體系和治理能力的一些短板。

比如，地方政府初期科學(xué)防控預(yù)案缺乏，對風(fēng)險預(yù)估嚴(yán)重不足，反映出預(yù)防預(yù)警風(fēng)險的能力有待提高；疫情初期核酸檢測能力不足，大量疑似病人積壓，檢測試劑盒研發(fā)上市和檢測權(quán)應(yīng)急流程較慢，反映出應(yīng)急響應(yīng)能力不足；野生動物一直是許多嚴(yán)重新發(fā)疫病的自然宿主，但國內(nèi)濫食野生動物亂象不止，反映出生態(tài)文明理念缺位、監(jiān)管空白或不足、部門間協(xié)調(diào)配合難等問題。

（二）理解生物安全在國家安全體系中的位置

生物安全一般指國家有效應(yīng)對生物及相關(guān)風(fēng)險，維護(hù)和保障國家社會、經(jīng)濟(jì)、公共健康和生態(tài)環(huán)境等安全。作為一種非傳統(tǒng)安全，意味著人類社會過去沒有遇見或者很少見到，是近年逐漸凸現(xiàn)出來的風(fēng)險，具有跨國性、突發(fā)性、責(zé)任主體不確定性、動態(tài)性等特點(diǎn)。

生物安全與現(xiàn)有國家安全體系分類下的十二大要素，如國民安全、生態(tài)安全、資源安全、軍事安全、科技安全等等無疑都是有交集的。比如，需考慮如何消減病毒類生物對人類和國家的沖擊，也要考慮如何保障生物技術(shù)、基因技術(shù)的開發(fā)利用遵循正確價值導(dǎo)向。所以，生物安全很難劃分為某大類安全的子項，天然有跨多部門監(jiān)管需求。

（三）迎接國際國內(nèi)生物安全挑戰(zhàn)的需要

當(dāng)前我國生物安全面臨較嚴(yán)峻的形勢和挑戰(zhàn)：全球新型傳染病事件頻發(fā)；環(huán)境污染、外來物種入侵等造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境破壞；基因資源流失時有發(fā)生；國際多邊生物武器軍控進(jìn)程難以取得進(jìn)展；新的生化恐怖主義威脅；主要發(fā)達(dá)國家都將生物安全戰(zhàn)略納入國家安全戰(zhàn)略體系，爭奪國際生物安全領(lǐng)域的話語權(quán)。

二、依靠中國特色文化制定生物安全的良法善法

一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，在黨和人民偉大斗爭中孕育的社會主義先進(jìn)文化，積淀了中華民族的精氣神，是制定生物安全領(lǐng)域良法善法的文化基礎(chǔ)。

德、法并重相互融合是我國法治文化的鮮明特征，堅持德法融合的法治思想、法治文化是推進(jìn)生物安全治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的基石。生物安全、公共安全、應(yīng)急管理、重大疫情防控等，在立法建設(shè)中應(yīng)當(dāng)依托于中國特色的法治文化與法治思想，是相關(guān)體系高效運(yùn)行的重要保障。

繁榮和發(fā)展社會主義先進(jìn)文化，增強(qiáng)文化自信，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。源遠(yuǎn)流長的 “以民為本”思想，與政府將保護(hù)人民生命健康作為生物安全的根本目標(biāo)相一致?！暗婪ㄗ匀弧薄疤烊撕弦弧倍紗⑹疚覀?，現(xiàn)代文明依賴的技術(shù)是把雙刃劍，本身就是現(xiàn)代文明的主要脆弱點(diǎn)。在面對自然時，人類依然渺小，要敬畏自然，要符合自然規(guī)律，發(fā)展生物技術(shù)要符合倫理，持謹(jǐn)慎態(tài)度。

習(xí)近平生態(tài)文明思想提出了“人與自然和諧共生”的科學(xué)自然觀。借鑒這個理念，對生物安全概念應(yīng)作廣義理解，應(yīng)包括自然中與人類相關(guān)動物、植物、微生物、合成生物等所有生物的安全；要培養(yǎng)公眾的生物安全意識和生態(tài)文明意識；生物安全沒有國界，為了人類文明永續(xù)發(fā)展，作為負(fù)責(zé)任的大國，秉持“人類命運(yùn)共同體”的共建共治共享思想，為世界可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

三、以《生物安全法》系統(tǒng)構(gòu)建生物安全治理體系

除個別領(lǐng)域有專門法律外，我國現(xiàn)行的生物安全立法主要由行政法規(guī)、部門規(guī)章及一些規(guī)范性文件組成的，層級低，規(guī)范效力有限，規(guī)范對象范圍往往是生物安全的某一方面。相關(guān)立法各有不同的立法目的和功能定位，又確立了不同監(jiān)管體制，有的還存在立法漏洞。從國家安全角度來看，生物安全立法實際還是一個空白狀態(tài)。

2019年10月，《生物安全法》（草案）首次提請十三屆全國人大常委會審議，規(guī)范的范圍分為八大類：一是防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情；二是研究、開發(fā)、應(yīng)用生物技術(shù)；三是保障實驗室生物安全；四是保障我國生物資源和人類遺傳資源的安全；五是防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性；六是應(yīng)對微生物耐藥；七是防范生物恐怖襲擊；八是防御生物武器威脅。

草案借鑒了國內(nèi)外的先進(jìn)立法、國際協(xié)議和研究經(jīng)驗，著力構(gòu)建國家生物安全體系，明確社會各方的生物安全責(zé)任，建立了通用制度體系、政策保障與罰則等。伴隨疫情的發(fā)展，還未二審的《生物安全法》（草案）立法上的重要性與緊迫性與日俱增。我們面臨新冠肺炎疫情這種現(xiàn)實的生物安全問題，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，針對現(xiàn)有立法和監(jiān)管的不足，在立法中可充分考慮：

（一）制定一部適用范圍寬泛的綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性法律

目前草案的立法范圍是非常寬泛的，建議在總則范圍中落實“大生物安全”概念，利于未來的全面風(fēng)險管控?！吧铩卑ㄈ祟惡推渌猩?；“安全”包括全部生物安全領(lǐng)域，一切與生物有關(guān)安全問題都納入規(guī)制范圍，既要有傳染病、生物入侵、生物出入境、實驗室安全管理等傳統(tǒng)安全問題，也有轉(zhuǎn)基因、人類基因編輯、生物恐怖主義、生物武器等各種非傳統(tǒng)安全問題；要有前瞻性，為未來可能出現(xiàn)的未知生物安全問題預(yù)留管控空間。

《生物安全法》應(yīng)涵蓋現(xiàn)有立法并能保持一定的開放性。生物安全不同領(lǐng)域的很多具體問題，留給綜合法之下的其他法律法規(guī)去解決。其一，《生物安全法》應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)生物防疫、生物多樣性、生物技術(shù)安全、人類基因安全等各專門立法，為各專門法的制定、修改完善以及生物安全管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則的制定提供立法依據(jù)。其二，對于現(xiàn)行生物安全法規(guī)和行政規(guī)章中合理的內(nèi)容，應(yīng)予認(rèn)可，或者將合理的內(nèi)容直接納入；只對需改進(jìn)和完善的內(nèi)容，才另行規(guī)定。頒布之后，有不符之處的，依此綜合法執(zhí)行，或進(jìn)行修訂。其三，有序修改《傳染病防治法》《野生動物保護(hù)法》等，制定專門的生物技術(shù)安全條例、生物安全標(biāo)準(zhǔn)和評價辦法，加強(qiáng)對實驗室生物安全等薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。

（二）延續(xù)現(xiàn)有分部門監(jiān)管體制，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，提高生物安全統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)地位

我國生物安全相關(guān)監(jiān)管部門包括但不限于生態(tài)環(huán)境部、衛(wèi)健委、應(yīng)急管理部、海關(guān)總署、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科技部、自然資源部等?？紤]到我國目前機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，草案規(guī)定我國生物安全在管理體制上明確實行協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制。在充分發(fā)揮分部門管理的基礎(chǔ)上，對于爭議問題、需要協(xié)調(diào)的問題，由協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌解決。

建議對具體領(lǐng)域明確歸口部門，涉及多個部門的，可以在立法時明確牽頭部門之后，對協(xié)調(diào)機(jī)制如何提供統(tǒng)一的對外出口和溝通渠道，對常設(shè)機(jī)構(gòu)、定期溝通機(jī)制、信息共享機(jī)制和協(xié)同執(zhí)法機(jī)制等保障性措施作出相配套的規(guī)定。

可借鑒國務(wù)院應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制設(shè)置的做法，協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制定規(guī)劃、協(xié)調(diào)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題的解決、開展部門工作評估和督促。如將協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)只設(shè)立為某一部委下屬單位，可能位階不夠；國家層面可成立一個“生物安全領(lǐng)導(dǎo)小組”作為生物安全問題的最高決策機(jī)關(guān)，同時成立國家級的“生物安全咨詢委員會”，對專業(yè)問題進(jìn)行評估；對一般協(xié)調(diào)機(jī)制無法解決的影響重大、爭議不決問題，及時上報領(lǐng)導(dǎo)小組作出決策。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險預(yù)防、全過程管控、嚴(yán)格責(zé)任等基本原則落實到生物安全基本制度

草案建立了通用的制度體系，如監(jiān)測預(yù)警體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、名錄清單管理體系、信息共享體系、風(fēng)險評估體系、應(yīng)急體系、決策技術(shù)咨詢體系等，并明確了海關(guān)監(jiān)管制度和措施等。生物安全法的通用制度應(yīng)是生物安全法基本原則的具體體現(xiàn)和落實。

生物風(fēng)險常具有嚴(yán)重而不可逆的破壞性，一旦發(fā)生便產(chǎn)生難以挽回、不可估量的損失。疫情再次提醒我們，生物安全法治建設(shè)應(yīng)以風(fēng)險預(yù)防為首要原則。生物安全的風(fēng)險管理邏輯，應(yīng)強(qiáng)調(diào)防患于未然，對于可能危及生態(tài)環(huán)境和人類健康的事項，即使未獲得科學(xué)證實，仍應(yīng)積極采取預(yù)防行動。不能止步于防控已知風(fēng)險，還需有效防控未知風(fēng)險。生物風(fēng)險危及生態(tài)環(huán)境和公共健康，是典型的公共風(fēng)險，所以政府治理能力尤為關(guān)鍵。各級政府應(yīng)依法積極履職，為人民提供更為豐富的生物安全公共服務(wù)。

風(fēng)險預(yù)防的首要原則要求我們借鑒現(xiàn)代化的管理手段和工具，以系統(tǒng)性和前瞻性的眼光看待生物安全法治體系。用全過程風(fēng)險管控和關(guān)鍵控制點(diǎn)原則，建立系統(tǒng)而有效的生物安全法治體系。其一，通過監(jiān)管體制、專家委員會、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序建立生物安全全面審查制度，作為協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)。其二，從風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)案、風(fēng)險預(yù)警、系統(tǒng)管控、規(guī)范流程、數(shù)據(jù)收集、信息公開等方面構(gòu)建生物安全基本制度及相應(yīng)的法律責(zé)任體系。

生物安全法治最終靠落實嚴(yán)格責(zé)任。責(zé)任主體須全覆蓋，應(yīng)明確政府、領(lǐng)導(dǎo)干部、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人均系生物安全的責(zé)任主體。責(zé)任類型要豐富化，除了強(qiáng)化民事、刑事和行政法律責(zé)任外，還包括社會責(zé)任、道德責(zé)任等。監(jiān)督機(jī)制全過程、多元化和多層次，立法、司法、行政、政黨、監(jiān)察和公眾監(jiān)督相結(jié)合。法律責(zé)任體系尤其要考慮可操作性，通過生物安全的標(biāo)準(zhǔn)體系、清單管理體系、評價考核體系等落實嚴(yán)格責(zé)任。

在國家全面推進(jìn)依法治國、把生物安全納入國家安全體系的戰(zhàn)略布局下，需要制定一部體現(xiàn)中國特色、反映時代需要的《生物安全法》。生物安全法治體系建設(shè)將為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量，為基于人類命運(yùn)共同體的全球治理作出中國貢獻(xiàn)。