從城鄉(xiāng)規(guī)劃到國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)變與發(fā)展

李 苗

(甘肅省張掖市自然資源局甘州分局甘州區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心,甘肅 張掖 734000)

從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前進(jìn)的每一步都面臨著復(fù)雜的現(xiàn)狀和巨大的挑戰(zhàn)。思深方益遠(yuǎn)，謀定而后動(dòng)，“規(guī)劃先行”成為中央到基層各級(jí)政府所秉持的科學(xué)發(fā)展理念。從城市規(guī)劃到城鄉(xiāng)規(guī)劃再到“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，從注重土地空間資源的布局建設(shè)到多維度國土空間資源綜合利用，規(guī)劃空間由平面到立體，規(guī)劃對(duì)象也由各自為政的單一元素轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧剿痔锖荨苯y(tǒng)籌考慮的生命共同體[1]。本文將對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析兩者之間的關(guān)聯(lián)與區(qū)別；而在國土空間規(guī)劃出現(xiàn)之后，從政策法規(guī)、實(shí)踐許可到監(jiān)督檢查，如何讓規(guī)劃切實(shí)落地，真正做到指導(dǎo)國家空間發(fā)展，造福社會(huì)與百姓，也是本文的關(guān)注所在。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程

GB/T 50280—98中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)“城市規(guī)劃”的定義：“對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理?！痹摌?biāo)準(zhǔn)由中華人民共和國建設(shè)部在1998年出版發(fā)行，可以看出這個(gè)時(shí)候的規(guī)劃落腳點(diǎn)仍然是城市化。因?yàn)楦母镩_放以來，我國不斷向蘇聯(lián)等發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)先進(jìn)的城市治理理念與城市規(guī)劃方法，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展[2]，人們的生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村向城市聚集并轉(zhuǎn)化是社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，城市也在這個(gè)過程中得到不斷的發(fā)展與完善。在這樣的社會(huì)背景下，結(jié)合“依法治國”理念的逐步深入，自1980年起，《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》等一系列法律法規(guī)相繼出臺(tái)，至1989年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布，標(biāo)志著我國城市規(guī)劃運(yùn)作體系逐步形成。而圍繞《城市規(guī)劃法》所形成的一系列行政部門法規(guī)、編制辦法和管理?xiàng)l例等，也讓我國的城市規(guī)劃管理體系發(fā)展得到了質(zhì)的飛躍[3]。

隨著我國建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國家發(fā)展和人民生活水平發(fā)生了翻天覆地的變化，城市規(guī)劃逐漸暴露出立法觀念落后、缺乏公共政策引導(dǎo)、缺少城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的短板。經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)背景的雙重變化，促使《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在2007年第十屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上通過。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)是法律的來源，法律維護(hù)社會(huì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)秩序。從立法變化的進(jìn)程中我們也可以觀察到，城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)既有城市規(guī)劃體系的革新與融合，在法律條款明文確定經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位的同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制與管理要求也被納入其中，鄉(xiāng)村發(fā)展混亂無序的問題得到緩解的同時(shí)，也為之后鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

2 國土空間規(guī)劃的提出

國土空間的定義一般是指“國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，是國民生存的場(chǎng)所和環(huán)境，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等”，它囊括了一國居民的生存區(qū)域與資源，具有很強(qiáng)的政治性與主權(quán)性。結(jié)合我國社會(huì)實(shí)踐經(jīng)歷來看，“國土”和“空間”兩個(gè)概念分別來源于原國家計(jì)劃委員會(huì)主導(dǎo)的兩次關(guān)于國土整治、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的探討，其中“國土”借鑒了20世紀(jì) 80年代日本的“國土規(guī)劃”，而“空間”則借鑒了21世紀(jì)初歐洲各國的“空間規(guī)劃”。

而在國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和相關(guān)規(guī)劃的實(shí)踐過程中，“國土”一詞自然而然地蘊(yùn)含了“國土資源”與“國土空間”兩層含義。國土資源通過國土資源部門的國土規(guī)劃得到發(fā)展，而國土空間則通過發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃的形式得到發(fā)展，兩條發(fā)展路徑雖然相對(duì)獨(dú)立，但因二者均為國土的相關(guān)屬性，所以仍有所交織、相互照應(yīng)。隨著生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)，以國土資源部為主體而改組的自然資源部接管了“主體功能區(qū)規(guī)劃”和“國土規(guī)劃”的編制職能，國土空間開發(fā)保護(hù)制度則應(yīng)運(yùn)而生，“國土空間”對(duì)“國土資源”相關(guān)概念進(jìn)行吸收，自身也被重新定義，作為包含人類生產(chǎn)要素和生活空間的有機(jī)整體系統(tǒng)，國土空間同時(shí)也是自然資源和人類建設(shè)活動(dòng)的載體[4-5]。

回溯十八大以來黨中央作出的一系列決策部署，作為國土空間開發(fā)保護(hù)制度的總抓手，國土空間規(guī)劃的形成發(fā)展擁有一脈相承的總體思路。2012年，黨的十八大報(bào)告提出“建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度”；2015年提出“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”；2017年，黨的十九大報(bào)告提出，“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策”；2019年黨中央、國務(wù)院決定建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，實(shí)行“多規(guī)合一”——將與“國土”相關(guān)的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合統(tǒng)一為國土空間規(guī)劃。意見還明確了國土空間規(guī)劃的發(fā)展指南和空間藍(lán)圖地位，同時(shí)指出其將為各類開發(fā)建設(shè)保護(hù)活動(dòng)提供基本依據(jù)。

國土空間規(guī)劃的提出，旨在解決以往規(guī)劃類型種類過多，規(guī)劃內(nèi)容重疊矛盾，建設(shè)活動(dòng)審批流程過長等問題；作為國土空間規(guī)劃工作者，如何認(rèn)識(shí)新時(shí)代的國土空間規(guī)劃，如何做好“一書三證”等傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與新國土空間規(guī)劃用途管制的銜接，這些都需要我們對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的聯(lián)系與區(qū)別進(jìn)行充分系統(tǒng)的學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃到國土空間規(guī)劃

3.1 規(guī)劃對(duì)象的變化

城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)一個(gè)時(shí)間段內(nèi)的城鄉(xiāng)區(qū)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地空間利用和具體建設(shè)活動(dòng)的統(tǒng)籌布局及安排管理。這個(gè)階段的規(guī)劃仍以地域概念中的城鄉(xiāng)區(qū)域?yàn)榉秶?，而?guī)劃對(duì)象則是以土地為核心的一系列發(fā)展內(nèi)容和建設(shè)活動(dòng)。規(guī)劃對(duì)象聚焦于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的土地布局與建設(shè)，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃更多的關(guān)注于人為活動(dòng)的開發(fā)建設(shè)，雖然深入?yún)s也單一。

國土空間規(guī)劃則將對(duì)象延展到國土空間，正如上文所說，國土空間既是“山水林田湖草沙”自然資源的有機(jī)生命體，也是人類生活生產(chǎn)的載體。國土空間規(guī)劃將城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類規(guī)劃進(jìn)行了“多規(guī)合一”，這個(gè)“合一”既囊括了城鄉(xiāng)規(guī)劃所關(guān)注的“人”這一部分的內(nèi)容，也將自然元素的開發(fā)保護(hù)和修復(fù)納入其中。如果說城鄉(xiāng)規(guī)劃處理的是“人與城鄉(xiāng)”之間的關(guān)系，那么國土空間規(guī)劃面對(duì)的則是人與城鄉(xiāng)、人與自然、城鄉(xiāng)與自然的關(guān)系；作為在生態(tài)文明建設(shè)這一大背景下提出的科學(xué)發(fā)展理念，人類與其一系列的自身活動(dòng)都被納入到自然生態(tài)系統(tǒng)當(dāng)中，國土空間規(guī)劃的對(duì)象便是這一包含全部區(qū)域、全部要素和全部行為的整體生態(tài)系統(tǒng)。

3.2 規(guī)劃內(nèi)容的變化

城鄉(xiāng)規(guī)劃按照由宏觀到具體的原則分類，可分為總體規(guī)劃(以下簡稱“總規(guī)”)、控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)和修建性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱“修規(guī)”)。總規(guī)是政府依據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在一定的時(shí)期內(nèi)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)模發(fā)展方向做出安排，同時(shí)也對(duì)城鄉(xiāng)土地的用途進(jìn)行合理協(xié)調(diào)的布局。控規(guī)則是以總規(guī)為上位規(guī)劃，依據(jù)總規(guī)所確定的用地布局，明確具體控制指標(biāo)和地塊使用強(qiáng)度，劃定建設(shè)地區(qū)及其中規(guī)劃地塊的邊界，同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域的道路交通和建筑設(shè)計(jì)等提出明確要求?？傄?guī)和控規(guī)都是由政府進(jìn)行主導(dǎo)編制，而修規(guī)則由企業(yè)主導(dǎo)編制。修規(guī)是企業(yè)對(duì)于當(dāng)前需要開發(fā)建設(shè)地塊的詳細(xì)設(shè)計(jì)，包括建筑布局、景觀綠化、道路交通、公共設(shè)施、工程管線等內(nèi)容，經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批后，用以之后指導(dǎo)單體建筑和工程的設(shè)計(jì)施工。

國土空間規(guī)劃遵循“五級(jí)三類”的基本體系構(gòu)架，縱向“五級(jí)”覆蓋國家、省、市、縣(區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最終落腳點(diǎn)為村莊及社區(qū)網(wǎng)格，橫向“三類”則以規(guī)劃類型分類，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國土空間規(guī)劃體系也將包含規(guī)劃編制審批、規(guī)劃實(shí)施許可管理及規(guī)劃監(jiān)督管理，規(guī)劃政策法規(guī)及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)依舊為國土空間規(guī)劃的支撐骨架。雖然框架與城鄉(xiāng)規(guī)劃略有相似，但正如前文所說，國土空間規(guī)劃是“多規(guī)合一”的規(guī)劃，城鄉(xiāng)、陸海、地上下等全區(qū)域空間包含其中，自然資源要素與人類活動(dòng)要求全覆蓋[6]，具有系統(tǒng)性、立體性、多面性等特點(diǎn)，相較城鄉(xiāng)規(guī)劃而言技術(shù)難度更大，規(guī)劃要求更高，更具有挑戰(zhàn)性。

3.3 規(guī)劃管控監(jiān)督的變化

城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容構(gòu)成，自然而然將規(guī)劃監(jiān)督管理范圍限定在了城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地中，在經(jīng)歷了從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的發(fā)展進(jìn)程后，“一書三證”所代表的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度也走向完善與成熟。從項(xiàng)目初期選址到用地范圍與性質(zhì)確定后的用地規(guī)劃許可再到管理具體修建內(nèi)容的工程規(guī)劃許可證，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容相呼應(yīng)，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、地區(qū)法規(guī)條例及國家相關(guān)技術(shù)規(guī)范為依據(jù)，由區(qū)域聚焦建筑，由宏觀走向具體，引導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行有效的落地實(shí)施。

2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出明確要求，國土空間開發(fā)保護(hù)制度要以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制作為主要手段，國土空間用途管制被正式提出。對(duì)照國土空間規(guī)劃的內(nèi)容不難理解，國土空間用途管制是從城鄉(xiāng)用地建設(shè)管理轉(zhuǎn)向自然系統(tǒng)全域全要素管控。在之前的管理過程中，因城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各類規(guī)劃政出多門，規(guī)劃管控時(shí)常面臨地塊審批內(nèi)容重疊、地類矛盾，審批周期過程及規(guī)劃反復(fù)修改等一系列問題，給企業(yè)群眾增加辦事成本的同時(shí)，也妨礙了規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)有效的監(jiān)管。因此國土空間規(guī)劃在融合了各類規(guī)劃元素的基礎(chǔ)上，面對(duì)自然空間系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，其核心是要建立起從現(xiàn)狀-規(guī)劃目標(biāo)-管控計(jì)劃的有效轉(zhuǎn)化規(guī)則與秩序[7]，進(jìn)而成為國土空間規(guī)劃在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐。

4 國土空間規(guī)劃的發(fā)展需求

國土空間規(guī)劃的重心依舊是“規(guī)劃”，對(duì)各類規(guī)劃的覆蓋融合，也對(duì)其發(fā)展路徑提出了較高的要求。如何編制、如何銜接、如何管控、如何監(jiān)管、如何將國家頂層設(shè)計(jì)精準(zhǔn)有效地傳導(dǎo)落地至實(shí)際工作當(dāng)中，這些問題都需要對(duì)國土空間規(guī)劃的發(fā)展需求進(jìn)行分析與梳理。

4.1 健全相關(guān)法律體系保障

以各類規(guī)劃相關(guān)元素的角度來看，合一之前的規(guī)劃涉及到的法律法規(guī)除了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之外，還包括《土地利用總體規(guī)劃》《森林法》《濕地保護(hù)法》等。國家層面已明確不再新編和報(bào)批土規(guī)、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，而在國土空間規(guī)劃編制審批完成之前，各級(jí)政府仍要以已審批的城規(guī)、土地利用總體規(guī)劃等作為耕地保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收劃撥(或出讓)或城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等工作的實(shí)施依據(jù)，而這些行政管理工作的法律依據(jù)，仍舊是上述提到的各類傳統(tǒng)規(guī)劃的法律法規(guī)[8]。雖然規(guī)劃行政部門已進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革與職能合并，但傳統(tǒng)法規(guī)的沿用仍導(dǎo)致規(guī)劃工作中時(shí)常出現(xiàn)事權(quán)劃分不清晰、銜接協(xié)調(diào)溝通困難等問題。

依法治國是我國一項(xiàng)基本治國方略，依法行政則是其中的重要內(nèi)容。作為規(guī)劃管理的最根本原則，國土空間相關(guān)法律的出臺(tái)刻不容緩，各級(jí)政府與部門也要圍繞核心法律，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，及時(shí)制定相應(yīng)法規(guī)條例與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成國土空間規(guī)劃制度的完整體系。

4.2 優(yōu)化審批管理手續(xù)

審批管理是國土空間用途管制的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，在以往的自然資源管制過程中，通常通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、林草濕地占用審批、用地預(yù)審與城鄉(xiāng)規(guī)劃中的“一書三證”等手段進(jìn)行開展。在多規(guī)合一的基礎(chǔ)上，自然資源部結(jié)合“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，提出了“多審合一、多證合一”的改革要求——合并用地預(yù)審與規(guī)劃選址、合并用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)，同時(shí)推進(jìn)聯(lián)合測(cè)繪和多驗(yàn)合一、簡化審批材料。

上述改革聚焦點(diǎn)就在城鄉(xiāng)規(guī)劃許可階段，雖然一定程度上減少了建設(shè)用地的審批管理手續(xù)，但因其中涉及到的耕地、林草濕地占用手續(xù)仍為單獨(dú)辦理，所以與國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控的要求仍有所背離。之后可考慮整合林草濕地的征占審批手續(xù)，探索統(tǒng)一的自然資源占用審批和使用許可制度，提升自然資源的利用效率。也可繼續(xù)探索優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可手續(xù)，與新時(shí)代國土空間規(guī)劃用途管制要求相匹配適應(yīng)[9]。

4.3 進(jìn)行專業(yè)技術(shù)人員的教育與培訓(xùn)

國土空間規(guī)劃對(duì)區(qū)域和自然資源要素的全系統(tǒng)分析規(guī)劃，要求傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃從業(yè)人員在關(guān)注城鄉(xiāng)物質(zhì)空間和土地使用的同時(shí)，也必須展開新一輪的學(xué)習(xí)。首先，農(nóng)林草濕地海洋等每一類自然元素的背后都有一套龐大復(fù)雜的知識(shí)體系，這不僅需要規(guī)劃師對(duì)各類知識(shí)有所了解的同時(shí)，也要對(duì)自然資源與區(qū)域的關(guān)系全方位梳理，以生態(tài)文明建設(shè)為終極目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)安排；其次，作為國土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)工作，資源環(huán)境承載能力及國土空間開發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)需要引入資源學(xué)、環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)等科學(xué)體系的研究方法，這就需要規(guī)劃師掌握對(duì)生態(tài)環(huán)境資源進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)評(píng)估的專業(yè)技能，以此建立全域全資源約束開發(fā)體系；最后，國土空間規(guī)劃的實(shí)施管理將以“一張圖”為基礎(chǔ)，結(jié)合前文所說，規(guī)劃政策與管制辦法仍在改革變化的過程中，國土空間規(guī)劃出臺(tái)后的實(shí)施管理也將是一個(gè)需要繼續(xù)學(xué)習(xí)的新領(lǐng)域，對(duì)專業(yè)人才進(jìn)行再教育培養(yǎng)，提升其對(duì)空間規(guī)劃的理解與管治能力同樣也是必要之舉[10-11]。

5 結(jié)語

城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃從來不是單獨(dú)的兩個(gè)個(gè)體，國土空間對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域的包涵讓城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展擁有了更高的維度與更多的可能性。從城鄉(xiāng)規(guī)劃到國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，讓我們對(duì)規(guī)劃這門學(xué)科也有了更為廣闊的認(rèn)知：如果說之前我們的目光在“人”，那么現(xiàn)在我們將對(duì)“自然”賦予更多的關(guān)注。本文淺談對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃到國土空間規(guī)劃的變化發(fā)展展開一些思考，作為新時(shí)代的發(fā)展利器，國土空間規(guī)劃體系仍有許多方面值得我們學(xué)習(xí)與探討。