臨港新片區(qū)公平競爭集中審查機制的創(chuàng)新實踐

文/潘軼軍

公平競爭審查多元化模式創(chuàng)新，是臨港新片區(qū)在全國率先開展強化競爭政策實施試點的重要工作之一。本文擬從公平競爭審查的機制著手，參考對標國際模式，從制度創(chuàng)新的角度，對臨港新片區(qū)公平競爭集中審查機制的設計思路和初步形成的實踐成效，進行一定的探討。鑒于公平競爭審查制度的建立是一項系統性工程，且各地具體情況不同，由此，本文僅供參考。

一、公平競爭審查制度對臨港新片區(qū)營商環(huán)境建設的重要作用

公平競爭審查制度的實施是黨中央、國務院做出的重大決策部署，為建設市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供了必要的制度保障，具有非常重要的意義。2016年，國務院出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》；2021年，國家市場監(jiān)督管理總局、國家發(fā)展改革委、財政部等5部門聯合出臺《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《細則》）；近期，《反壟斷法》在修訂過程中，擬將公平競爭審查制度納入該法。這一系列規(guī)則出臺標志著我國公平競爭審查制度正在不斷建立和完善，即將完成法治化進程。

《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》明確指出：“借鑒國際上自由貿易園區(qū)通行做法，促進各類市場主體公平競爭?！迸R港新片區(qū)高度重視公平競爭制度創(chuàng)新，2021年2月出臺《臨港新片區(qū)管理委員會2021年深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境工作要點》，將著力營造公平競爭的市場環(huán)境作為重要任務納入其中。臨港新片區(qū)結合營商環(huán)境“18+N”特色指標體系的創(chuàng)新完善，以公平競爭對優(yōu)化營商環(huán)境的支持效應為切入口，對標《區(qū)域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等國際經貿規(guī)則，創(chuàng)新設置獨立的公平競爭子指標，包含平等性、透明度、成熟度、便利度、豐富性等5個維度，并將公平競爭審查納入營商環(huán)境評估條款，采用半定量評估方式，于2021年首次在其營商環(huán)境評價中由第三方開展測評。從測評結果來看，臨港新片區(qū)公平競爭狀況良好，對市場化、法治化、國際化營商環(huán)境發(fā)揮了重要的作用。

二、臨港新片區(qū)公平競爭集中審查機制的設計思路

公平競爭審查制度是以競爭價值作為衡量、評價其他政策的“尺子”，是協調競爭政策和產業(yè)政策的重要工具。競爭政策的功能是保護競爭，讓市場這只“看不見的手”充分發(fā)揮作用；產業(yè)政策的功能是讓政府這只“看得見的手”進行直接干預。隨著產業(yè)的成長和市場的成熟，競爭政策和產業(yè)政策的協同發(fā)展、互相疊加作用越來越重要。更加科學且符合區(qū)域高質量發(fā)展特征的公平競爭審查機制的設計、建立，對推進公平競爭制度的有序實施、提高各項產業(yè)政策文件的審查質量和效率，將起到重要的支撐作用。

具體從公平競爭的審查方式來看，《細則》規(guī)定，公平競爭審查可以由政策制定機關的具體業(yè)務機構負責，也可以采取內部特定機構統一審查或者由具體業(yè)務機構初審后提交特定機構復核等方式。由此，結合臨港新片區(qū)建設任務要求和高質量發(fā)展特點，在公平競爭審查機制創(chuàng)新設計的過程中，有關部門可重點考慮以下3個方面：

1. 充分發(fā)揮臨港新片區(qū)的制度創(chuàng)新優(yōu)勢

一方面，臨港新片區(qū)承擔了在全國率先開展強化競爭政策實施試點工作的重要任務。2020年9月臨港新片區(qū)發(fā)布《關于在中國（上海）自由貿易試驗區(qū)臨港新片區(qū)開展強化競爭政策實施試點的通知》，明確創(chuàng)新公平競爭審查工作機制，要求完善聯席會議運行機制，探索建立重大政策措施會審制度；支持探索在臨港新片區(qū)實行內部統一審查，或者由業(yè)務機構初審后提交特定機制復核。該通知為臨港新片區(qū)率先創(chuàng)建公平競爭集中審查工作機制提供了有力依據，充分體現了國家、上海市對臨港新片區(qū)承擔公平競爭制度創(chuàng)新重要“試驗田”任務的大力支持。

另一方面，臨港新片區(qū)管理委員會（以下簡稱“管委會”）是上海市人民政府的派出機構，設15個內設機構和1個下屬機構（即市場監(jiān)督管理部門）。從機構設置和職能分工來看，管委會是政策制定機關，內設機構僅負責起草政策措施，市場監(jiān)督管理部門獨立于其他內設機構，且具有專業(yè)優(yōu)勢，由其進行專業(yè)審核，既不構成對其他單位職權的干涉，又能對審查工作的質量有較好把控，體現了制度創(chuàng)新微觀層面的技術優(yōu)勢。

2. 充分借鑒有關國際模式

借鑒有關國際模式，可以參考歐盟在國家援助控制制度中所采取的路徑。根據《歐盟運行條約》規(guī)定，所有國家援助必須事前向歐盟委員會競爭總司申報，由歐盟委員會競爭總司進行審查并依法做出同意實施、禁止實施、附條件實施等決定。

韓國也是采取競爭執(zhí)法機構主導的外部評估路徑。根據《擬實施管制措施影響評估指南》規(guī)定，韓國各級政府部門擬定的管制政策應當首先接受競爭執(zhí)法機構（即韓國公平交易委員會）的競爭評估，由該機構判斷管制政策是否屬于限制企業(yè)數量和營業(yè)范圍、限制企業(yè)競爭能力、限制企業(yè)競爭積極性、限制消費者選擇等情形。

這些國際通用的公平競爭審查機制從技術層面也為臨港新片區(qū)提供了參考。

3. 充分規(guī)避可能由政策起草機關自我審查帶來的不確定因素

政策起草機關對政策制定的背景、目的、內容最為了解，因此其自我審查具有規(guī)制優(yōu)勢，能夠比較好地處理競爭政策和產業(yè)政策的關系，特別是在快速應對數量龐大的存量政策文件過程中，更加具有技術和信息優(yōu)勢。然而這一機制可能受多種因素影響，異化為僅進行形式上的公平競爭審查，而不進行實質性的公平競爭審查，形成了因能力缺失而不能審查、因激勵扭曲而不愿審查的悖論式困局。

三、臨港新片區(qū)公平競爭集中審查機制的探索實踐

基于以上設計思路，在有關部門的指導和大力支持下，臨港新片區(qū)在上海市范圍內率先建立了公平競爭集中審查工作機制，實行起草部門初審→市場監(jiān)管部門專審→辦公室（審計室）復核的三級把關制，即由政策起草部門在起草后開展自我審查（初審），然后由臨港新片區(qū)市場監(jiān)管部門開展專業(yè)審查，最后由管委會辦公室（審計室）開展法制復核。同時，針對可能存在的問題，三方要實時開展溝通協調。

為提升集中審查工作機制的效能，確保工作機制充分發(fā)揮協調作用，臨港新片區(qū)充分發(fā)揮公平競爭審查聯席會議平臺功能，進一步細化工作規(guī)則、操作流程和審查內容。

1.建立涉及公平競爭審查的政策措施管理清單

臨港新片區(qū)制定了《公平競爭審查范圍排查表（存量）》和《公平競爭審查范圍常見類型梳理表》，明確集中審查的范圍，包括以管委會名義制定的各項政策措施，組織管委會各內設機構對自身起草、擬定的政策文件及其他政策措施進行內部排查，實現審查范圍全覆蓋，梳理出涉及市場主體經濟活動的部分。

2. 制定實施細則

臨港新片區(qū)制定《臨港新片區(qū)公平競爭審查三級把關制度實施細則（草案）》，從目的依據、適用范圍、職責分工、審查流程、處理意見、流轉存檔、爭議解決等角度，將集中審查機制制度化，細化各參與單位之間的分工，全流程管控，保障集中審查機制全面落實。

3.制定工作指引

臨港新片區(qū)為確保審查標準規(guī)范化制定了《臨港新片區(qū)公平競爭審查指引》，重點從審查標準、常見情況、適用提示、說明性案例等方面，對審查過程中可能存在的問題及解決方法進行闡述說明，為政策措施的起草、擬定部門提供標準化技術支撐。

4.建立溝通機制

臨港新片區(qū)強化審查過程中的溝通協調，針對存疑問題，由起草部門、專業(yè)部門、辦公室共同研討，在充分聽取各方意見的基礎上，形成修改或接受例外情形等共識。

5.引入第三方專業(yè)評估機構

第三方評估是公平競爭審查制度中行之有效的外部監(jiān)督機制，第三方專業(yè)評估機構可以提供專業(yè)咨詢意見，提升公平競爭審查的專業(yè)性。

自臨港新片區(qū)公平競爭集中審查機制實施以來，臨港新片區(qū)共對149項以主動公開的規(guī)范性文件為主的存量政策措施開展審查，對11項新出臺的政策措施開展實時審查，在這160項政策措施中，有16項政策措施存疑。臨港新片區(qū)對這16項政策措施文件提出的涉及特許經營權、特定經營者優(yōu)惠政策、財政補貼與繳納稅收掛鉤等問題進行采納并修改。

四、總 結

臨港新片區(qū)探索建立的公平競爭集中審查機制，是在國家公平競爭審查制度框架內所進行的有益實踐，也是對標國際高標準進行制度創(chuàng)新的積極嘗試。臨港新片區(qū)通過優(yōu)化審查機制，確保了公平競爭審查制度的有效運作，為促進競爭政策與產業(yè)政策進一步協調、營造公平競爭的市場環(huán)境提供了更為堅實的制度保障。