淺析基層央行金融統(tǒng)計執(zhí)法的難點及對策

馬小艷

(中國人民銀行晉中市中心支行, 山西 晉中 030600)

金融統(tǒng)計，是中國人民銀行和各金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計部門對各項金融業(yè)務(wù)活動的情況和資料進(jìn)行調(diào)查收集、整理和分析，提供統(tǒng)計信息和統(tǒng)計咨詢意見，實行信息交流與共享，進(jìn)行金融統(tǒng)計管理和監(jiān)督等活動的總稱。它是國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計的重要組成部分，也是中央銀行宏觀經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)。金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實、全面、準(zhǔn)確關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性和貨幣政策決策的正確性。

金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查是人民銀行加強(qiáng)和改善金融宏觀調(diào)控能力，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定的履職要求，也是人民銀行查處弄虛作假、隱瞞財務(wù)報表和數(shù)據(jù)治理的重要手段。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢的復(fù)雜變化，金融統(tǒng)計范圍和內(nèi)容擴(kuò)大，隨之而來金融統(tǒng)計執(zhí)法工作面臨著越來越多的困難和挑戰(zhàn)。盡管中央相繼頻布了《中華人民共和國統(tǒng)計法》《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《統(tǒng)計違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》《金融違法行為處罰辦法》《防范和懲治統(tǒng)計造假、弄虛作假督察工作規(guī)定》等一系列統(tǒng)計綱領(lǐng)性文件。然而，基層央行在金融統(tǒng)計執(zhí)法過程中，仍面臨著較多的難點和問題。

1 金融統(tǒng)計執(zhí)法面臨的難點及成因

(1)統(tǒng)計范疇待清晰。一是《中華人民共和國中國人民銀行法》第四條第十一款規(guī)定，人民銀行負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預(yù)測，金融業(yè)包括銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)。但第三十五條第一款卻只對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作了要求，即“中國人民銀行有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報送必要的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表及其他財務(wù)報表。對證券、保險未作要求。目前，保險、證券在基層央行統(tǒng)計體系中幾乎為空白的，更談不上統(tǒng)計監(jiān)督。二是近年來，地方金融組織(小額貸款公司、典當(dāng)公司、融資擔(dān)保公司)發(fā)展迅速，逐步發(fā)展成為中國金融體系的重要組成部分，在服務(wù)實體經(jīng)經(jīng)濟(jì)、支農(nóng)支小方面發(fā)揮著不可替代的作用。地方金融組織是前瞻性防范金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定的有益補充，而地方金融組織統(tǒng)計是國家金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作的目標(biāo)，是有效支持貨幣政策和宏觀審慎管理，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展及金融監(jiān)管的需要。雖然，目前地方金融組織按月或按季向人民銀行報送相關(guān)報表，但由于基層央行對地方金融組織沒有監(jiān)管權(quán)，法律法規(guī)也沒有明確規(guī)定人民銀行有權(quán)要求地方金融組織上報相關(guān)報表和對地方金融組織的統(tǒng)計檢查權(quán)和統(tǒng)計執(zhí)法權(quán)，難以保證地方金融組織的數(shù)據(jù)質(zhì)量。

(2)監(jiān)督職能待加強(qiáng)。一是部分基層金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)對黨中央有關(guān)統(tǒng)計執(zhí)法、統(tǒng)計監(jiān)督政策理解不透，對基層央行統(tǒng)計執(zhí)法工作重視不夠，對統(tǒng)計違法行為的危害性沒有深刻的認(rèn)識，在貫徹執(zhí)行統(tǒng)計法律法規(guī)一直行走在邊緣上。二是由于金融機(jī)構(gòu)市場化經(jīng)營，造成了部分基層金融機(jī)構(gòu)高管人員更加注重經(jīng)營指標(biāo)的完成情況，對于金融統(tǒng)計工作疏于領(lǐng)導(dǎo)、忙于應(yīng)付、止于管理。領(lǐng)導(dǎo)的重視程度直接影響了統(tǒng)計工作效率和統(tǒng)計職能的發(fā)揮作用，致使統(tǒng)計部門的工作呈現(xiàn)存在隨意性和估算性。三是相對于執(zhí)法人員個體能力、執(zhí)法水平差異而導(dǎo)致的執(zhí)法不力是一種“客觀行為”，而個別統(tǒng)計執(zhí)法人員擔(dān)心公正執(zhí)法會得罪被查單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員，主觀上導(dǎo)致執(zhí)法信心不足。

(3)操作規(guī)則待細(xì)化。一是從處罰依據(jù)上看，《中國人民銀行法》對金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)報送錯誤并沒有相關(guān)處理規(guī)定，目前對金融統(tǒng)計處罰最合適的依據(jù)是《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》中的相關(guān)條款，但在實際操作時此規(guī)定卻缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，難以適度把握。例如《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》第三十八條中的第一款，金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計及相關(guān)部門和人員，有下列行為之一者，由中國人民銀行地(市)級(含地、市)以上機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門對該金融機(jī)構(gòu)給予警告并處以3萬元以下罰款；對金融機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的高級管理人員、其他直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員，由所在金融機(jī)構(gòu)或者上級金融機(jī)構(gòu)給予警告、嚴(yán)重警告、記過、記大過、降級的紀(jì)律處分。中國人民銀行統(tǒng)計及相關(guān)部門的工作人員有下列行為之一者，由所在單位或上級單位給予警告、嚴(yán)重警告、記過、記大過、降級的紀(jì)律處分：(一)虛報、瞞報金融統(tǒng)計資料的。(二)偽造、篡改金融統(tǒng)計資料的。在工作實踐中，基層人民銀行對第一款中(一)虛報、瞞報金融統(tǒng)計資料中的，“虛報和瞞報”理解和適用存在較大的爭議。金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)出現(xiàn)錯誤的形式就是多報或少報，而原因有兩種：一種情況是由于統(tǒng)計人員業(yè)務(wù)水平低和業(yè)務(wù)熟練程度弱導(dǎo)致對統(tǒng)計報表和統(tǒng)計口徑不理解造成的，另一種情況是部分金融機(jī)構(gòu)為了完成上級行考核任務(wù)或為獲取某種地方財政獎勵、優(yōu)惠政策而故意隱瞞財務(wù)報表和統(tǒng)計資料，但從報表上無法判定是否主觀故意虛報或瞞報。一種觀點認(rèn)為被查機(jī)構(gòu)只要沒有獲得實質(zhì)性的利益，就不認(rèn)定是虛報、瞞報統(tǒng)計數(shù)據(jù)，不應(yīng)該處理；而另一種觀點認(rèn)為只要統(tǒng)計數(shù)據(jù)出現(xiàn)錯誤，無論是主觀還是客觀，無論是有意還是無意都應(yīng)該處理。由于理解不同，處理結(jié)果不同，從而影響統(tǒng)計處罰的嚴(yán)肅性。二是從處罰標(biāo)準(zhǔn)上看，對于統(tǒng)計人員由于業(yè)務(wù)素質(zhì)低或業(yè)務(wù)不熟練等原因造成的統(tǒng)計數(shù)據(jù)瞞報、虛報的情節(jié)和主觀刻意偽造、篡改金融統(tǒng)計資料情節(jié)，在處罰標(biāo)準(zhǔn)上沒有明確區(qū)別。三是從處罰金額上看，條款中規(guī)定有下列行為之一的處罰3萬元罰款，3萬元罰款如何界定？沒有明確規(guī)定錯誤一筆處罰3萬元，還是錯誤一類處罰3萬元，還是總計處罰3萬元。四是從處罰權(quán)限上看，該條款中規(guī)定有下列行為之一者，由中國人民銀行地(市)級(含地、市)以上機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門對該金融機(jī)構(gòu)給予警告并處以3萬元以下罰款，此規(guī)定表明縣級人民銀行沒有處罰權(quán)，在一定程度上弱化了統(tǒng)計執(zhí)法檢查的權(quán)威性和縣支行統(tǒng)計執(zhí)法人員的主動性。

(4)取證手段待提高。一是對于統(tǒng)計違規(guī)事實，被查單位或互相推諉，或?qū)栴}不清楚，或干脆不認(rèn)賬。二是有的被查單位財務(wù)報表、資產(chǎn)負(fù)債表、專項制度臺賬等資料都是電子版本，致使調(diào)查取證困難。三是有的被查單位把統(tǒng)計數(shù)據(jù)錯誤的原因歸結(jié)于科目設(shè)置、系統(tǒng)設(shè)置，或上級行直接從某系統(tǒng)取數(shù)造成的， 必要時執(zhí)法部門還得與其上級部門溝通、核實，一定程度上影響了事實認(rèn)定進(jìn)程。

(5)隊伍素質(zhì)待提升。一是在金融創(chuàng)新不斷加快、各類新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)的背景下，基層統(tǒng)計執(zhí)法人員很難做到對商業(yè)銀行會計業(yè)務(wù)、財務(wù)制度、個貸業(yè)務(wù)等多個專業(yè)精通，再加上部分統(tǒng)計專業(yè)人員執(zhí)法經(jīng)驗不足，統(tǒng)計執(zhí)法總體能力和水平還不能完全適應(yīng)新時期統(tǒng)計執(zhí)法檢查工作的需要，導(dǎo)致對統(tǒng)計執(zhí)法工作造成影響。二是由于金融統(tǒng)計專項制度以及各項抽樣調(diào)查制度變化頻繁，統(tǒng)計執(zhí)法人員要將大部分精力放在統(tǒng)計本職工作上，導(dǎo)致統(tǒng)計執(zhí)法人員對與統(tǒng)計執(zhí)法相關(guān)配套的法律知識也相對缺乏，統(tǒng)計執(zhí)法法律法規(guī)掌握不全面、對條文的理解不透徹、調(diào)查取證不深入不細(xì)致、對事實確認(rèn)定性不準(zhǔn)確、執(zhí)法基礎(chǔ)工作不牢固，不能熟練地運用統(tǒng)計法律法規(guī)來指導(dǎo)自己的工作。三是由于雖然基層央行執(zhí)法隊伍是由政治覺悟高、業(yè)務(wù)水平硬的人員組成，但也不排除有的個體出于個人利益和其他原因，消極的不作為和積極的亂作為，給正常統(tǒng)計執(zhí)法帶來隱患。四是由于現(xiàn)行法律法規(guī)沒有對金融統(tǒng)計違規(guī)行為規(guī)定較細(xì)的處罰金額，而金融統(tǒng)計自由裁量權(quán)限相對較大，比較寬泛的范圍很難排除執(zhí)法人員的主觀因素。

(6)執(zhí)法環(huán)境待優(yōu)化。金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)往往與監(jiān)管、獎懲、納稅、業(yè)績考核和優(yōu)惠政策等相關(guān)聯(lián)，因此，直接或間接干預(yù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的情況時有發(fā)生。在查處統(tǒng)計違法違規(guī)案件實踐中，一旦啟動行政處罰程序，就觸動了統(tǒng)計違法違規(guī)單位的經(jīng)濟(jì)利益及其他利益，被查處的單位往往會動用各種關(guān)系，執(zhí)法部門往往礙于情面，怕搞僵與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，怕影響統(tǒng)計報表的收集，難以做到依法查處。致使統(tǒng)計法紀(jì)松弛，削弱了金融統(tǒng)計執(zhí)法的權(quán)威性，影響了統(tǒng)計工作的順利進(jìn)行，在一定程度上造成統(tǒng)計數(shù)據(jù)的失真。

(7)社會影響待擴(kuò)大。金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查相對于人民銀行反洗錢、征信、賬戶、貨幣發(fā)行、支付結(jié)算等部門的執(zhí)法檢查，給金融機(jī)構(gòu)的印象往往是比較弱勢的。在金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查中，往往會遇到個別被檢查單位以單位領(lǐng)導(dǎo)、會計人員或統(tǒng)計人員不在，資料拿不出來為由阻止檢查。甚至有的領(lǐng)導(dǎo)會說出“統(tǒng)計統(tǒng)計，三分統(tǒng)計，七分估計”的風(fēng)涼話。嚴(yán)重誤解金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查重在形式，違法成本低，沒有制裁措施等，這些歸根結(jié)底就是社會影響力不夠。

2 加強(qiáng)基層央行金融統(tǒng)計執(zhí)法工作的粗淺建議

(1)完善統(tǒng)計法律法規(guī)。一是建議進(jìn)一步修定《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》，細(xì)化基層人民銀行統(tǒng)計范圍、統(tǒng)計職責(zé)、處罰標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計檢查處理的規(guī)章解釋，特別是明確虛報、瞞報等主觀行為的判定標(biāo)準(zhǔn)，使基層央行金融統(tǒng)計執(zhí)法工作做到有法可依。二是人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)部門和地方政府制定地方金融組織統(tǒng)計管理辦法，以明文規(guī)定地方金融組織向人民銀行報送相關(guān)報表，并接受人民銀行統(tǒng)計監(jiān)督的的責(zé)任和義務(wù)，以確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的合規(guī)性和真實性。三是進(jìn)一步增強(qiáng)金融統(tǒng)計執(zhí)法法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)性、構(gòu)建完善、科學(xué)、高效的金融統(tǒng)計法律法規(guī)體系，為金融統(tǒng)計執(zhí)法提供法律支持。

(2)加強(qiáng)統(tǒng)計執(zhí)法宣傳。一是加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部和統(tǒng)計人員的統(tǒng)計法制宣傳教育，利用各種會議，向金融機(jī)構(gòu)相關(guān)人員宣傳統(tǒng)計法律法規(guī)，讓各金融機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識到金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)是國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計的重要組成部分，其質(zhì)量會影響到國家和地方政府的重大決策，各金融機(jī)構(gòu)在抓經(jīng)營管理的同時，要將統(tǒng)計工作與經(jīng)營管理工作同部署、并重視。 二是基層央行要積極開展“金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)治理”專項治理行動，完成各層次動員宣傳、計劃部署及方案發(fā)布工作，同時組織轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)廣泛參與業(yè)務(wù)培訓(xùn)、現(xiàn)場評估、執(zhí)法檢查和統(tǒng)計競賽等一系列活動，推動金融機(jī)構(gòu)不斷提高對金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量重要性的認(rèn)識。三是按期向基層統(tǒng)計人員宣講統(tǒng)計法律法規(guī)，同時解讀社會各界關(guān)注的指標(biāo)口徑，在金融系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部和統(tǒng)計人員中樹立統(tǒng)計法規(guī)意識，避免在工作中有意或無意地違反法律法規(guī)，避免一知半解人士對數(shù)據(jù)隨意解讀造成的輿論壓力。

(3)優(yōu)化統(tǒng)計執(zhí)法環(huán)境。一是進(jìn)一步加強(qiáng)《中華人民共和國統(tǒng)計法》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》宣傳。充分利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號等新聞媒體廣泛宣傳相關(guān)統(tǒng)計法律法規(guī)。二是深入開展普法教育宣傳，利用“9·20”中國統(tǒng)計開放日、“12·4”全國法制宣傳日、“12·8”統(tǒng)計法頒布紀(jì)念日等重要時間節(jié)點，通過咨詢臺、網(wǎng)站專欄、手機(jī)短信、微信等渠道，開展形式多樣的宣傳活動。三是提高政治站位，深化主體責(zé)任。各金融機(jī)構(gòu)“一把手”要帶頭依法決策，依法治統(tǒng)，切實把思想和行動統(tǒng)一到貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)計工作的決策部署上來，統(tǒng)一到遵守統(tǒng)計法律法規(guī)、維護(hù)統(tǒng)計權(quán)威的具體行動上來，統(tǒng)一到防范和懲治統(tǒng)計造假、弄虛作假上來，為依法統(tǒng)計營造良好寬松環(huán)境。

(4)發(fā)揮統(tǒng)計執(zhí)法效能。一是充分發(fā)揮統(tǒng)計法律法規(guī)的效能，運用法律武器，以維護(hù)統(tǒng)計的整體功能和統(tǒng)計法制工作的地位和作用。對檢查中發(fā)現(xiàn)的統(tǒng)計違法違紀(jì)行為，堅決嚴(yán)肅予以查處，堅決杜絕統(tǒng)計造假、弄虛作假行為發(fā)生，從根本上遏制“數(shù)字上的腐敗”。二是對違法違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部、統(tǒng)計負(fù)責(zé)人、統(tǒng)計人員依法依規(guī)追究責(zé)任，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，努力營造良好的依法統(tǒng)計社會生態(tài)。三是在做好防范和懲治統(tǒng)計造假、弄虛作假頂層設(shè)計的同時，必須要根除產(chǎn)生錯誤和虛假數(shù)據(jù)的根源和土壤，從根本上維護(hù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量和統(tǒng)計公信力，營造法治統(tǒng)計、綠色統(tǒng)計的良好氛圍。

(5)提升執(zhí)法主體素質(zhì)。金融統(tǒng)計執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)在很大程度上影響金融統(tǒng)計執(zhí)法的質(zhì)量，包括端正的工作態(tài)度、精湛的業(yè)務(wù)技能、一流的法制能力和公正的職業(yè)道德。一是加強(qiáng)對統(tǒng)計部門和尤其是統(tǒng)計執(zhí)法人員的培訓(xùn)，統(tǒng)計部門是依據(jù)統(tǒng)計法律法規(guī)行政的部門，統(tǒng)計部門人員的統(tǒng)計法規(guī)的學(xué)習(xí)直接關(guān)系到統(tǒng)計法規(guī)貫徹執(zhí)行的效果。必須加強(qiáng)對統(tǒng)計人員法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，不斷提高統(tǒng)計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法制素質(zhì)，使其全面深入地掌握和運用統(tǒng)計法律法規(guī)及有關(guān)統(tǒng)計業(yè)務(wù)知識，以便更好地開展統(tǒng)計執(zhí)法工作。二是建立健全金融統(tǒng)計執(zhí)法人員“準(zhǔn)入”制度，由人事、統(tǒng)計、法律部門綜合考核、對執(zhí)法人員采取多種形式的綜合培訓(xùn)，提升統(tǒng)計執(zhí)法人員的法律知識和專業(yè)知識，增強(qiáng)統(tǒng)計執(zhí)法人員的事業(yè)心和責(zé)任感，要把政治思想好、職業(yè)道德高、業(yè)務(wù)知識硬的高素質(zhì)人選進(jìn)統(tǒng)計執(zhí)法隊伍中來。三是要不斷強(qiáng)化思想政治學(xué)習(xí)，用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、中央八項規(guī)定和統(tǒng)計法律法規(guī)等思想理論武裝頭腦，將統(tǒng)計執(zhí)法者打造成忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)法衛(wèi)士。

3 結(jié)論

金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)是社會經(jīng)濟(jì)運行的“晴雨表”，是國家制定和調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要依據(jù)。金融統(tǒng)計相關(guān)單位要充分認(rèn)識到金融統(tǒng)計對宏觀部門決策和商業(yè)銀行內(nèi)部管理的重要性和統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真的危害性，不斷強(qiáng)化統(tǒng)計責(zé)任意識，全面提升金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。