關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

■劉 瑜

（《文學港》雜志社）

1 引 言

預(yù)算是宏觀調(diào)控的重要手段之一，是推進建設(shè)現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力的重要支撐，既是國家戰(zhàn)略和政策的體現(xiàn)，也是政府的活動范圍和方向的反映。行政事業(yè)單位要加強預(yù)算管理，不斷完善預(yù)算管理制度，構(gòu)建全面、科學、規(guī)范、公開的預(yù)算體系。同時，要重視預(yù)算的執(zhí)行成果與效益，通過進一步完善績效評價管理辦法，建立科學有力的監(jiān)督評價機制，全面提升預(yù)算執(zhí)行力，進一步優(yōu)化財政資金的使用，高質(zhì)量完成單位預(yù)算管理工作，從而增強政府的宏觀調(diào)控能力。

2 行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

2.1 有助于提高資金使用效率

預(yù)算是單位在預(yù)算年度內(nèi)進行各項開支的重要依據(jù)，通過對單位財政預(yù)算資金需要量的精確測算，可以有效規(guī)范各項資金的收支行為和經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，科學評價單位資金使用的合理性與有效性，進一步優(yōu)化資金分配和支出結(jié)構(gòu)，從而避免資金的重復(fù)支出與浪費。

2.2 有助于增強風險防范能力

強有力的預(yù)算管理可以對財政資金使用情況進行有效的監(jiān)督，嚴格預(yù)算支出，強化單位預(yù)算執(zhí)行約束力，通過有效的評價與監(jiān)督，對不規(guī)范的經(jīng)濟事項及時糾偏，避免一些違規(guī)行為的發(fā)生。同時，通過不斷完善公開制度，加強多方監(jiān)督，可以進一步降低引發(fā)風險的機率，增強單位防范風險的能力。

2.3 有助于提高單位管理水平

預(yù)算管理是一項系統(tǒng)性工作，貫穿單位的整個業(yè)務(wù)活動，特別是單位的用款計劃、內(nèi)部協(xié)調(diào)、支出控制、激勵評價等流程，都與行之有效的預(yù)算管理工作密不可分。作為行政事業(yè)單位重要的管理工具，預(yù)算管理不僅可以有效強化內(nèi)部控制能力，同時也能提高單位的綜合管理水平。

2.4 有助于財政資源科學配置

加強預(yù)算管理是進一步深化財稅體制改革的有效手段，也是現(xiàn)代化財政事業(yè)良性發(fā)展的根本需要。建立科學且有效的預(yù)算管理制度，可以強化對資金使用的約束力，進一步優(yōu)化財政資源配置，減少閑置資金存量，提高財政資金使用質(zhì)量，進而實現(xiàn)資金在運行管理中的效益最大化。

3 行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題

3.1 預(yù)算管理意識有所欠缺

受傳統(tǒng)觀念和經(jīng)驗主義影響，不少行政事業(yè)單位缺乏預(yù)算管理意識，與現(xiàn)代化預(yù)算管理工作需要存在差距。在日常管理工作中，一是單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理工作只是簡單定義為預(yù)算的編報，一味重視預(yù)算資金的流入，較少考慮預(yù)算資金的執(zhí)行效果、使用效率及其績效評價，缺乏預(yù)算統(tǒng)籌管理觀念；二是業(yè)務(wù)部門較為片面的認為與數(shù)字相關(guān)的工作都是財務(wù)部門的事，預(yù)算管理工作也是如此，預(yù)算編報環(huán)節(jié)只應(yīng)付性地提供數(shù)據(jù)，沒有進行科學的測算與規(guī)劃，對于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評價更是敷衍，只是象征性的交差了事，沒有進行針對性的分析與總結(jié)；三是預(yù)算編制門對相關(guān)政策學習不深入，對預(yù)算管理工作缺少全局性的認識，難以把握單位的整體預(yù)算情況，只想按時上交工作任務(wù)，較少參與預(yù)算資金的監(jiān)督管理和預(yù)算資金的使用評價。

3.2 預(yù)算編制不夠科學規(guī)范

預(yù)算編制是單位預(yù)算管理的基礎(chǔ)性工作。有些單位因為對預(yù)算編制工作的認識欠缺，造成預(yù)算編制不科學、不規(guī)范、不全面、不合理，從而也影響了后續(xù)的執(zhí)行、考核、監(jiān)督等一系列預(yù)算管理工作。一是預(yù)算編制工作任務(wù)重，時間緊。因預(yù)算編制時間緊張且編報內(nèi)容過于繁雜，沒有足夠的時間去深入研究與討論新年度的用款需要或是制定行之有效的方案，也沒有用發(fā)展的眼光去看待預(yù)算編制這項工作，從而影響了預(yù)算編制的質(zhì)量；二是預(yù)算編制缺乏必要的支撐。不少單位在編制預(yù)算時，習慣用以前年度的預(yù)算作為依據(jù)，沒有相應(yīng)的政策文件，沒有可衡量的標準，也沒有可量化的績效。特別是采購預(yù)算的編制，很多單位無法確定新一年的采購需要，也無法確定具體的采購品目及采購數(shù)量，影響編制內(nèi)容的完整性與可靠性；三是編制方法較為落后。較多單位在預(yù)算編制時過于依賴歷史數(shù)據(jù)，采用比較傳統(tǒng)的增量預(yù)算法，雖然該方法操作起來較簡單，但缺乏對預(yù)算支出是否合理的考量，容易與實際背離造成浪費，影響預(yù)算管理的效果。

3.3 預(yù)算執(zhí)行力度有待加強

預(yù)算執(zhí)行是行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作是否有效的一個體現(xiàn)，不僅關(guān)系單位的預(yù)算資金使用效率，也關(guān)系到財政資金的使用效益。目前，不少單位的預(yù)算管理體系還不夠科學完善，對于預(yù)算的執(zhí)行無法進行有效的制約。年初預(yù)算編制時沒有細致考慮到實際工作的需要，固有思維只想多爭取預(yù)算資金，沒有根據(jù)單位實際需要進行科學合理的探討與編制，導(dǎo)致在實際執(zhí)行過程中沒辦法按照規(guī)定的進度執(zhí)行。同時未及時對預(yù)算執(zhí)行情況進行總結(jié)與分析。不少的單位因為對預(yù)算管理工作的監(jiān)管缺位，沒有及時關(guān)注預(yù)算資金的使用進度，未能及時找出預(yù)算執(zhí)行中的問題所在，也未及時對長期不執(zhí)行的預(yù)算資金作出調(diào)整與安排，致使預(yù)算執(zhí)行進度跟不上原計劃的同時也浪費了財政資金。

3.4 績效管理體系不夠健全

全面、系統(tǒng)且執(zhí)行性強的績效管理體系不僅可以驗證一個單位的預(yù)算執(zhí)行情況、單位財務(wù)管理狀況，同時也能反映單位的整體運行情況。目前，較多的行政事業(yè)單位存在績效管理體系不夠健全的問題：一是預(yù)算評價指標設(shè)置欠合理。有些單位設(shè)置的目標存在不合理現(xiàn)象，未作有效的量化，執(zhí)行性不強，總體績效目標質(zhì)量不高，出現(xiàn)實際與目標相偏離的問題。有些單位將重點放在績效的數(shù)據(jù)顯示上，沒有深入地去關(guān)注績效目標是否能夠?qū)崿F(xiàn)，績效評價是否有效果，忽略了目標完成的效果。二是預(yù)算評價標準不夠個性化。較多的單位沒有根據(jù)單位的自身情況建立行之有效的預(yù)算績效評價機制，未根據(jù)部門工作性質(zhì)存在的差異進行有效的區(qū)分，無法對預(yù)算執(zhí)行情況提出指導(dǎo)性建議或是作出有效的評價；三是欠缺多方位的有效評估。目前，大部分行政事業(yè)單位實施的財政預(yù)算績效評價工作以事后評價為主，缺少對預(yù)算項目的事前評估和事中評估，不能很好地反映實預(yù)算項目實施過程中的問題；四是績效管理結(jié)果不明顯。有些單位雖建有績效管理相關(guān)制度，但形同虛設(shè)，實際操作與制度相分離，未將績效評價結(jié)果運用于預(yù)算項目內(nèi)容的改善和獎懲中去，沒有起到應(yīng)有的激勵、監(jiān)督作用。

3.5 內(nèi)控監(jiān)督機制有待加強

預(yù)算管理工作和內(nèi)控監(jiān)督其實是緊密相聯(lián)的，預(yù)算的有效執(zhí)行離不開單位創(chuàng)造的良好內(nèi)控監(jiān)督環(huán)境。但很多單位沒有將兩者進行關(guān)聯(lián)，局限性地將兩者均定義為財務(wù)管理的一種手段。一是缺乏內(nèi)部控制監(jiān)督觀念。不少單位沒有將預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制等歸集到行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制范疇。因未將內(nèi)部控制有效的利用和結(jié)合到單位預(yù)算管理工作中，也就沒辦法讓內(nèi)部控制監(jiān)督機制在預(yù)算管理工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是單位內(nèi)控監(jiān)督機制還不完善。目前，行政事業(yè)單位建立的內(nèi)控監(jiān)督機制多是千篇一律的“樣版式”，沒有根據(jù)自身的情況進行量身定制，缺少個性化和針對性，可操作性不強，導(dǎo)致單位在預(yù)算管進程中監(jiān)管缺位；三是單位內(nèi)控監(jiān)督機制不合理。目前，很多單位的內(nèi)部控制監(jiān)督制度存在不合理性，受傳統(tǒng)的行政思維影響，過分注重管理者的領(lǐng)導(dǎo)地位，相關(guān)的單位和部門沒有很好地運用好監(jiān)督職能，使預(yù)算管理在運行中沒有相應(yīng)的監(jiān)督，使內(nèi)控監(jiān)督流于形式，成了空談。

4 行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理的對策

4.1 提高思想認識，強化責任主體

預(yù)算管理工作從項目整理、數(shù)據(jù)編制到預(yù)算執(zhí)行再到監(jiān)督評價，整個過程都離不開各部門的參與和配合。行政事業(yè)單位在履行自身職能的同時，要與時俱進，不斷調(diào)整管理理念及管理模式。一是單位主要負責人要進一步提高認識，在深刻認識到自己是預(yù)算管理工作責任主體的同時，進一步加強對預(yù)算管理工作重要性的認識，堅持先有預(yù)算后有支出的原則，建立強有力的組織保障，推進預(yù)算管理工作有序開展；二是業(yè)務(wù)部門要樹立全局意識、管理意識及監(jiān)督意識，重視預(yù)算編制前期準備工作，科學測算資金需求量，并積極開展預(yù)算數(shù)據(jù)的可行性論證，確保所提供數(shù)據(jù)的真實可靠；三是預(yù)算編制部門及預(yù)算編制人員應(yīng)加強對相關(guān)政策文件的學習，提高業(yè)務(wù)能力的同時，也強化責任意識和大局意識。不管是預(yù)算編制前還是預(yù)算執(zhí)行中，都要加強與業(yè)務(wù)部門的溝通與交流，實現(xiàn)高質(zhì)量的部門預(yù)算管理。

4.2 科學測算需求，規(guī)范預(yù)算編制

隨著現(xiàn)代化預(yù)算的不斷發(fā)展，預(yù)算編制要求、預(yù)算編制軟件也在不斷的改良與更新，行政事業(yè)單位要不斷學習與適應(yīng)，盡快掌握新要求與新方法。要進一步強化組織領(lǐng)導(dǎo)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，積極調(diào)動各業(yè)務(wù)部門的主動性，組織協(xié)調(diào)預(yù)算編制工作。各職能業(yè)務(wù)部門前期應(yīng)該收集相關(guān)資料，通過大量的調(diào)查與統(tǒng)計，進而對數(shù)據(jù)進行整合與研究，積極分析歷年執(zhí)行情況中存在的問題及其原因，根據(jù)實際需要，明確預(yù)算目標，結(jié)合新的政策要求，及時調(diào)整不合理之處。編制部門也要不斷總結(jié)分析并歸集，科學、合理測算下一年度單位為履行職能所需的資金用量，考慮支出的合理性與必要性。同時應(yīng)盡可能細化各類項目資金，按零基預(yù)算編制法要求，打破原有的固化基數(shù)安排思維合法合規(guī)，科學預(yù)算編制，使預(yù)算內(nèi)容全面完整，數(shù)字真實準確，進一步提高預(yù)算管理精準度。

4.3 強化預(yù)算執(zhí)行，提高使用效率

預(yù)算的有效執(zhí)行與財政資金在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風險、保穩(wěn)定等方面能否發(fā)揮重要作用有著緊密聯(lián)系。要強化預(yù)算管理，不斷提高預(yù)算執(zhí)行水平，把預(yù)算編實、編準、編細，嚴格禁止無預(yù)算、超預(yù)算支出和虛列支出的行為。要進一步強化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責，將目標和責任落實到具體職能部門及負責人員上，抓好落實，嚴格按照預(yù)算分解時間節(jié)點，確保按進度執(zhí)行預(yù)算，以保證資金收支到位。要及時對預(yù)算執(zhí)行過程進行實時動態(tài)監(jiān)測，定期開展預(yù)算管理相關(guān)會議，傳達單位預(yù)算資金執(zhí)情況，加強對于執(zhí)行偏差項目的有效分析，對于執(zhí)行困難的預(yù)算項目及時匯報，需更改預(yù)算項目用途的按照相關(guān)程序進行調(diào)整，按原計劃繼續(xù)執(zhí)行的，應(yīng)及時修改預(yù)算執(zhí)行方案，加快項目實施，不斷提高對單位業(yè)務(wù)開展進度的控制力，確保項目的有效實施，進一步提高預(yù)算資金使用效率。

4.4 優(yōu)化績效管理，增強預(yù)算約束

行政事業(yè)單位要多關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行成果及其效益情況，積極將績效理念引入至預(yù)算管理中，并進行科學地應(yīng)用。設(shè)定績效目標時要同預(yù)算的編制、執(zhí)行及考核緊密結(jié)合起來，指向明確，細化量化，合理可行，構(gòu)建起科學、全面、有效的績效管理體系?？冃Ч芾砉ぷ鞯拈_展遵循誰使用、誰評價的原則，單位通過自評的方式對業(yè)務(wù)活動的開展成果進行全面有效的評價，壓實績效管理的主體責任。加強績效激勵約束，建立執(zhí)行進度與預(yù)算安排掛鉤機制，按照“花錢必問效，無效必問責”的原則對預(yù)算績效目標實現(xiàn)程度及績效管理情況進行監(jiān)督，對于執(zhí)行較慢、績效目標實現(xiàn)不理想的單位，按相應(yīng)比例扣減下年度的預(yù)算安排。同時，要不斷細化預(yù)算公開內(nèi)容，完善績效信息公開制度，真實反映資金的來龍去脈及使用成果，依法依規(guī)主動公開，積極接受各種形式的監(jiān)督，對財政資金的使用形成有效的約束。

4.5 加強內(nèi)控建設(shè)，完善預(yù)算監(jiān)督

行政事業(yè)單位要積極探索適合本單位的內(nèi)控監(jiān)督機制，建立健全從預(yù)算編制到審批、從預(yù)算執(zhí)行到評價等一系列的預(yù)算內(nèi)部管理制度，做到有章可查、有規(guī)可依、有據(jù)可循。加強預(yù)算監(jiān)督組織建設(shè)，構(gòu)建日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制，同時，要結(jié)合預(yù)算工作事前、事中及事后的全程監(jiān)督模式，加快單位內(nèi)控和預(yù)算監(jiān)督的信息化建設(shè)，有效運用信息化技術(shù)及時對預(yù)算項目的立項、審批及使用情況等進行全方位監(jiān)督，及時了解預(yù)算管理工作中存在的問題。要發(fā)揮揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等各種監(jiān)督方式的作用，同時廣泛接受社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督，防控各類風險的發(fā)生，對于發(fā)現(xiàn)的問題，要嚴格依法依規(guī)追究責任，深化監(jiān)督成果，推動預(yù)算管理工作取得新成效。

5 結(jié) 語

行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理工作，有利于單位各項工作的有序開展和良性發(fā)展，有利于財政資金的有效使用與合理配置，也有利于經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。行政事業(yè)單位要在實踐中摸索經(jīng)驗，及時更新理念，建立健全長效預(yù)算管理機制，提高財政資金使用效率及效益，加強行政事業(yè)單位的管理水平，防范各風險的發(fā)生，不斷適應(yīng)經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，讓財政資金發(fā)揮最大效益。