淺議大型水利工程施工常見造價(jià)爭(zhēng)議問題

文/吳非

一、引言

大型水利工程在工程結(jié)算過程中常因造價(jià)爭(zhēng)議問題得不到解決，導(dǎo)致整個(gè)工程結(jié)算時(shí)間被拖延，大量人力被耗費(fèi)，影響工程竣工決算和投入使用。本文分析了大型水利施工合同中常見的具體造價(jià)爭(zhēng)議問題，總結(jié)爭(zhēng)議問題產(chǎn)生的原因，探討了解決爭(zhēng)議問題的原則、方式及預(yù)防措施。

二、大型水利工程施工常見造價(jià)爭(zhēng)議問題分析

（一）臨時(shí)征地費(fèi)用問題

大型水利工程項(xiàng)目占地面積大，分為永久占地和臨時(shí)占地，前者為工程紅線范圍，后者為工程施工服務(wù)的范圍。在征地階段，建設(shè)單位不能準(zhǔn)確計(jì)算臨時(shí)用地面積，而是按估算面積進(jìn)行征地。到工程實(shí)施階段，因施工場(chǎng)地需要，承包人需要擴(kuò)大臨時(shí)征地面積，按照程序應(yīng)在施工單位報(bào)建設(shè)單位后，由發(fā)包人進(jìn)行征地后交承包人，但此時(shí)施工單位已進(jìn)場(chǎng)，按正常征地會(huì)嚴(yán)重影響施工進(jìn)度，并造成人員窩工、機(jī)械設(shè)備閑置損失。通常承包人出于減少工期和成本考慮，會(huì)以高于正常征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格進(jìn)行征地，征地后向發(fā)包人索賠征地費(fèi)用。通常情況下發(fā)包人出于兩個(gè)方面原因考慮不予支持此項(xiàng)費(fèi)用，一是面臨審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，涉及征地主體和征地費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)問題；二是認(rèn)為增加臨時(shí)用地是為工程施工服務(wù)，是和承包人的施工技術(shù)和組織相關(guān)，應(yīng)由承包人負(fù)責(zé)。臨時(shí)征地費(fèi)用應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)，取決于兩方面，一是招標(biāo)文件對(duì)承包人的臨時(shí)用地范圍是否進(jìn)行了明確界定；二是實(shí)際施工內(nèi)容與招標(biāo)施工內(nèi)容的變化是否會(huì)引起施工臨時(shí)用地的范圍變化。如招標(biāo)文件明確界定了施工臨時(shí)用地范圍，并且實(shí)際施工內(nèi)容未引起施工臨時(shí)用地范圍的變化，此項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)由承包人承擔(dān)，否則應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)。

（二）村民阻工引起的停工損失問題

大型水利施工中的土石方施工中，因采用爆破、打樁等振動(dòng)大的施工方法，易對(duì)周邊的村民房屋產(chǎn)生影響。村民因與施工單位在賠償方面存在分歧，可能會(huì)發(fā)生到工地阻工的行為，對(duì)正常施工造成影響，從而造成施工單位的人工、機(jī)械成本增加。發(fā)生這種情況，承包人可能向發(fā)包人提出工期和費(fèi)用索賠，其索賠理由是施工過程已嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)規(guī)范，并采取了相應(yīng)防護(hù)措施，仍然造成影響是其無(wú)法預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。而發(fā)包人認(rèn)為，招標(biāo)文件中已經(jīng)明確了周邊的施工環(huán)境和條件，承包人有義務(wù)采取措施避免施工對(duì)周圍環(huán)境的影響。此類問題首先要進(jìn)行鑒定，確認(rèn)村民房屋出現(xiàn)的問題是否由工程施工引起。如因工程施工引起，需要確定承包人施工的作業(yè)參數(shù)和采取的防護(hù)措施是否符合相關(guān)規(guī)范及施工組織設(shè)計(jì)的要求，如若符合，則此項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)，否則由承包人承擔(dān)。

（三）土石方運(yùn)距增加造價(jià)問題

水利項(xiàng)目土石方工程在施工階段因?。墸┩翀?chǎng)位置變化、土質(zhì)與地勘報(bào)告不同等原因造成土石方調(diào)配方案變化，土石方調(diào)配綜合運(yùn)距也隨之發(fā)生改變，加之招標(biāo)工程量清單中土石方項(xiàng)的運(yùn)距通常由投標(biāo)人自行考慮，承包人會(huì)在施工中提出土石方綜合運(yùn)距增加，要求增加相應(yīng)的費(fèi)用。發(fā)包人通常認(rèn)可運(yùn)距發(fā)生變化，但在運(yùn)距的測(cè)算方法上通常和承包人存在爭(zhēng)議，承包人選取的方法通常招標(biāo)時(shí)運(yùn)距小、實(shí)際施工時(shí)運(yùn)距大。測(cè)算運(yùn)距變化的本質(zhì)是測(cè)算兩種調(diào)配方案的運(yùn)距差，所以實(shí)際施工和招標(biāo)階段應(yīng)采用同一方法、同一口徑來(lái)測(cè)算綜合運(yùn)距差，這樣得出的差值才是相對(duì)準(zhǔn)確的。

（四）不良地質(zhì)引起的造價(jià)問題

水利工程在隧道施工中常遇到不良和特殊地質(zhì)，這些地質(zhì)情況在工程勘察中不一定能發(fā)現(xiàn)，一旦在施工沒有預(yù)見的情況下遭遇，將會(huì)給工程帶來(lái)巨大損失。發(fā)包人在招標(biāo)文件中常會(huì)以承包人不得以不利物質(zhì)條件為由提出索賠的條款，把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到承包人。和工程合同總價(jià)、工程利潤(rùn)相比，不良地質(zhì)引起的損失更大，承包人無(wú)法承受此類風(fēng)險(xiǎn)，但在招標(biāo)階段承包人往往不提出質(zhì)疑以免影響中標(biāo)，而是在施工中一旦遇到此類風(fēng)險(xiǎn)才向發(fā)包人提出異議。從合同上來(lái)說(shuō)，合同雙方應(yīng)該按照合同條款執(zhí)行，雖然這對(duì)承包人來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)巨大，也有失公平，但招標(biāo)時(shí)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)也屬于明示風(fēng)險(xiǎn)，承包人一旦響應(yīng)，也是建立在自愿基礎(chǔ)上，中標(biāo)后此風(fēng)險(xiǎn)成為承包人風(fēng)險(xiǎn)。由于承包人往往無(wú)力承擔(dān)不良地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，即使從合同角度應(yīng)由承包人承擔(dān)，如發(fā)包人不分擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致工程無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致發(fā)包人的完工風(fēng)險(xiǎn)。所以此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由發(fā)包人與承包人共同承擔(dān)，承包人承擔(dān)發(fā)生不利物質(zhì)條件風(fēng)險(xiǎn)后采取不當(dāng)應(yīng)急處置措施導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)包人承擔(dān)其余風(fēng)險(xiǎn)。

（五）工程延期和趕工引起的費(fèi)用索賠問題

水利工程施工周期長(zhǎng)，受自然環(huán)境、政府政策、技術(shù)工藝、資金周轉(zhuǎn)等多因素影響，經(jīng)常出現(xiàn)工程延期情況，而大型水利工程基本都是政府投資工程，對(duì)工期要求極其嚴(yán)格，在出現(xiàn)工期延誤的情況后，發(fā)包人往往會(huì)要求承包人采取趕工措施。承包人會(huì)因?yàn)楣こ萄诱`和搶工造成施工成本增加，向發(fā)包人提出索賠，但因?qū)е鹿て谘悠诘囊蛩乇姸?，很難準(zhǔn)確計(jì)算可以索賠的工期，在費(fèi)用方面也往往因承包人提供的證據(jù)不充分造成爭(zhēng)議。工期延誤問題在大型水利施工中普遍存在，一定程度上確實(shí)給承包人增加了施工成本，而發(fā)包人因?qū)徲?jì)原因，往往會(huì)避開因延期和搶工造成的索賠。工程延期和搶工問題應(yīng)根據(jù)發(fā)包人和承包人各自的原因?qū)て谶M(jìn)行分析，根據(jù)分析結(jié)果對(duì)承包人的人員、機(jī)械怠工損失及趕工降效的費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償。

（六）主要材料價(jià)格調(diào)差問題

招標(biāo)文件中規(guī)定不做材料價(jià)格調(diào)差時(shí)，承包人有時(shí)會(huì)因材料漲價(jià)幅度過高，或因非承包人原因?qū)е碌墓て谘诱`提出對(duì)主要材料進(jìn)行價(jià)格調(diào)差，而發(fā)包人認(rèn)為應(yīng)執(zhí)行招標(biāo)文件不予調(diào)差，因?yàn)榉浅邪嗽驅(qū)е碌墓て谘诱`，在延誤工期分析和材料用量上難以形成一致意見，導(dǎo)致爭(zhēng)議問題。如合同規(guī)定不進(jìn)行材料價(jià)格調(diào)差時(shí)，正常的市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整應(yīng)由承包人承擔(dān)，如遇到政策性影響調(diào)整，應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)。因工期延誤造成的材料價(jià)格調(diào)差，應(yīng)結(jié)合施工進(jìn)度計(jì)劃和施工方案進(jìn)行調(diào)整。

三、大型水利工程施工造價(jià)爭(zhēng)議問題產(chǎn)生的主要原因

大型水利工程具有工程投資大、建設(shè)工期長(zhǎng)、施工環(huán)境復(fù)雜、施工難度大、交通條件差等特點(diǎn)，導(dǎo)致施工過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)巨大，投資控制難，從施工的全過程來(lái)看，產(chǎn)生造價(jià)爭(zhēng)議問題的主要原因有以下幾點(diǎn)：

（一）發(fā)包人項(xiàng)目前期征地工作遺留問題

大型水利工程占地多，發(fā)包人征地工作任務(wù)重，難度大。項(xiàng)目整體建設(shè)時(shí)間緊，導(dǎo)致發(fā)包人在征地工作中未能解決遺留問題，對(duì)施工造成干擾和影響，嚴(yán)重時(shí)造成停工，發(fā)生大量的人員、機(jī)械窩工損失。

（二）發(fā)包人在招標(biāo)文件中風(fēng)險(xiǎn)劃分不公平

在招標(biāo)階段，發(fā)包人利用招標(biāo)人的優(yōu)勢(shì)，把本不應(yīng)由承包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)在招標(biāo)文件中強(qiáng)加給承包人，這些風(fēng)險(xiǎn)在施工過程中一旦發(fā)生，將直接轉(zhuǎn)變?yōu)樵靸r(jià)爭(zhēng)議問題。

（三）招投標(biāo)文件的錯(cuò)誤

招標(biāo)文件的不嚴(yán)謹(jǐn)、前后矛盾、工程量清單錯(cuò)誤、投標(biāo)文件技術(shù)方案與圖紙不符、報(bào)價(jià)與技術(shù)不符等情況，都會(huì)導(dǎo)致造價(jià)爭(zhēng)議問題產(chǎn)生。

（四）合同執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)、施工管理不規(guī)范

施工過程中發(fā)包人不按合同約定執(zhí)行，拖延支付工程款，不及時(shí)簽認(rèn)洽商等行為會(huì)帶來(lái)爭(zhēng)議隱患。承包人施工管理不規(guī)范，收集基礎(chǔ)資料不齊全，提出工程索賠證據(jù)不充分也會(huì)產(chǎn)生造價(jià)爭(zhēng)議問題。

四、大型水利工程施工合同造價(jià)爭(zhēng)議的解決原則

（一）以合同文件為基礎(chǔ)，以國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)為準(zhǔn)繩

解決合同造價(jià)爭(zhēng)議最重要的基礎(chǔ)是合同文件，應(yīng)認(rèn)真分析合同文件、合同條款，梳理合同文件中與國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)不符之處，按下位法服從上位法的原則更正文件條款。

（二）以發(fā)包人與承包人應(yīng)承擔(dān)的合理風(fēng)險(xiǎn)為界面劃分責(zé)任

大型水利工程施工過程中，很多爭(zhēng)議問題產(chǎn)生的原因是發(fā)包人在招標(biāo)文件中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)劃分不合理，在施工中一旦發(fā)生此類風(fēng)險(xiǎn)，承包人無(wú)法承受，極易產(chǎn)生爭(zhēng)議，且從實(shí)際情況來(lái)看，即使按照合同條款應(yīng)由承包人承擔(dān)，承包人仍無(wú)法履行相應(yīng)的合同義務(wù)。要解決此類爭(zhēng)議，合同雙方應(yīng)對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)重新進(jìn)行劃分，方能合理解決合同爭(zhēng)議。

（三）以合同約定、國(guó)家規(guī)定的造價(jià)計(jì)價(jià)原則為計(jì)算依據(jù)

承包人在計(jì)算合同爭(zhēng)議金額時(shí)，往往按照有利于自己的方式進(jìn)行計(jì)算，從而增加了爭(zhēng)議問題解決的難度。為提高爭(zhēng)議解決的效率，應(yīng)按照法律法規(guī)、造價(jià)管理部門的相關(guān)文件以及合同規(guī)定的計(jì)價(jià)原則進(jìn)行審核確定。

五、大型水利工程施工合同造價(jià)爭(zhēng)議的解決方式

《民法典》對(duì)合同爭(zhēng)議的處理作出了專門的規(guī)定，無(wú)論是哪種合同爭(zhēng)議，都需要采取適當(dāng)?shù)姆绞健⑼緩絹?lái)解決。根據(jù)《民法典》的規(guī)定，發(fā)生合同爭(zhēng)議時(shí)當(dāng)事人可以通過協(xié)商或者調(diào)解來(lái)解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以根據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁；當(dāng)事人沒有訂立仲裁協(xié)議或者仲裁協(xié)議無(wú)效的，可以向人民法院起訴。從上述規(guī)定可以看出，解決合同爭(zhēng)議的方式有四種，即當(dāng)事人自行協(xié)商、第三人調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)仲裁、法院訴訟。結(jié)合大型水利工程施工合同造價(jià)爭(zhēng)議過程復(fù)雜、涉及數(shù)額大的特點(diǎn)，自行協(xié)商解決爭(zhēng)議難度較大；仲裁、訴訟程序復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)、進(jìn)行造價(jià)鑒定的費(fèi)用高；第三人調(diào)解是一種很好的解決爭(zhēng)議方式。爭(zhēng)議雙方可以共同委托專業(yè)人士、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等進(jìn)行專業(yè)的調(diào)解，這種方式具有程序簡(jiǎn)單、時(shí)間短、費(fèi)用低等優(yōu)點(diǎn)，能快速、專業(yè)地解決造價(jià)爭(zhēng)議問題。雙方在共同選擇專業(yè)人士、專業(yè)機(jī)構(gòu)時(shí)，注意選擇專業(yè)性強(qiáng)、信用好、有職業(yè)道德的第三人，以確保公平、公正、專業(yè)地調(diào)解造價(jià)爭(zhēng)議問題。

六、大型水利工程施工合同造價(jià)爭(zhēng)議的預(yù)防措施

（一）工程勘察設(shè)計(jì)階段的預(yù)防措施

站在全過程投資和進(jìn)度控制的角度，應(yīng)增加勘察設(shè)計(jì)階段的投入，提高勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量，以較小的勘察設(shè)計(jì)投資增量降低較大的施工階段投資增量，以較小的勘察設(shè)計(jì)時(shí)間增量減少更多的施工時(shí)間增量，將施工中可能發(fā)生的造價(jià)爭(zhēng)議問題提前在勘察、設(shè)計(jì)過程中考慮。工程勘察時(shí)增加隧道施工類的點(diǎn)位和范圍，減少因地質(zhì)情況導(dǎo)致的施工中的突發(fā)險(xiǎn)情，減少由此導(dǎo)致的施工巨額損失。工程設(shè)計(jì)時(shí)確保圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度，滿足施工要求，考慮施工工藝，做到施工圖紙方案能施工、易施工，避免在施工中補(bǔ)充設(shè)計(jì)甚至不能施工等情況發(fā)生。

（二）施工招投標(biāo)階段的預(yù)防措施

工程實(shí)施階段風(fēng)險(xiǎn)的合理劃分是避免和減少造價(jià)爭(zhēng)議問題發(fā)生的根本。施工中由發(fā)包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有異常惡劣氣候、不利物質(zhì)條件、地下文物、政令停工、法律變化、價(jià)格調(diào)整、不可抗力造成的工程損失等風(fēng)險(xiǎn)。承包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要是與施工自身相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，例如合理預(yù)見的氣象風(fēng)險(xiǎn)、約定范圍內(nèi)的價(jià)格調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力造成的承包人自身?yè)p失風(fēng)險(xiǎn)等。

在招標(biāo)階段發(fā)包人充分告知項(xiàng)目信息，能有效減少投標(biāo)人的失誤，減少爭(zhēng)議問題的發(fā)生。施工招標(biāo)時(shí)，發(fā)包人已經(jīng)開展了大量的前期工作，掌握的項(xiàng)目信息多、資料多，而承包人投標(biāo)準(zhǔn)備時(shí)間短，掌握的信息少。招標(biāo)人如不在招標(biāo)文件中對(duì)項(xiàng)目的前期資料和相關(guān)信息進(jìn)行充分告知，不組織承包人詳細(xì)踏勘現(xiàn)場(chǎng)，承包人在投標(biāo)中可能會(huì)產(chǎn)生技術(shù)方案、投標(biāo)報(bào)價(jià)失誤，在施工中易形成爭(zhēng)議問題。

發(fā)包人編制高質(zhì)量的招標(biāo)文件、工程量清單和控制價(jià)可以有效減少造價(jià)爭(zhēng)議問題的發(fā)生。招標(biāo)文件、工程量清單和控制價(jià)是一套整體文件，招標(biāo)文件詳細(xì)介紹項(xiàng)目的情況、發(fā)包人的要求，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合同條件；工程量清單反映施工項(xiàng)目的數(shù)量、特征；控制價(jià)是施工報(bào)價(jià)的最高限價(jià)。上述三者應(yīng)表述清楚，無(wú)歧義，前后統(tǒng)一，不自相矛盾，特別是當(dāng)招標(biāo)文件中要求承包人自行綜合考慮，在清單中無(wú)單獨(dú)列項(xiàng)的內(nèi)容，則在控制價(jià)中一定要有體現(xiàn)，否則將出現(xiàn)承包人自行承擔(dān)部分施工項(xiàng)目的成本，在施工過程中引起造價(jià)爭(zhēng)議問題。

投標(biāo)人編制高質(zhì)量的投標(biāo)文件，并在招投標(biāo)過程中對(duì)認(rèn)為招標(biāo)文件中不清楚、不合理的內(nèi)容及時(shí)提出疑問，可以有效減少造價(jià)爭(zhēng)議問題產(chǎn)生。投標(biāo)人依據(jù)高質(zhì)量的投標(biāo)文件，做到施工技術(shù)方案科學(xué)合理可行，與投標(biāo)報(bào)價(jià)相對(duì)應(yīng)，從而杜絕施工技術(shù)方案與施工圖紙不相符、投標(biāo)報(bào)價(jià)有明顯錯(cuò)誤等情況發(fā)生，避免因投標(biāo)文件的編制失誤，在發(fā)生工程變更時(shí)產(chǎn)生造價(jià)爭(zhēng)議問題。投標(biāo)人應(yīng)在充分理解招標(biāo)文件的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)及周圍環(huán)境、市場(chǎng)情況進(jìn)行充分調(diào)研，根據(jù)招標(biāo)文件的要求和調(diào)研結(jié)果提出相關(guān)疑問，招標(biāo)人相應(yīng)地答疑和澄清，有助于避免不清晰合理的文件在施工中引發(fā)爭(zhēng)議問題。

（三）施工階段的預(yù)防措施

發(fā)包人和承包人在施工階段嚴(yán)格按照合同履約，遵守各項(xiàng)管理制度，規(guī)范工程行為，可以有效減少造價(jià)爭(zhēng)議問題的發(fā)生。施工過程中，承包人應(yīng)嚴(yán)格按照合同規(guī)定對(duì)各項(xiàng)應(yīng)該報(bào)送監(jiān)理及發(fā)包人的資料準(zhǔn)備完整，及時(shí)報(bào)送，監(jiān)理及發(fā)包人在收到資料后應(yīng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)回復(fù)。特別是在工期延誤的索賠問題上，承包人要對(duì)每一件延誤工期的事件如實(shí)記錄，對(duì)造成的損失及時(shí)請(qǐng)監(jiān)理確認(rèn)，并嚴(yán)格按照索賠程序執(zhí)行。監(jiān)理及發(fā)包人收到索賠報(bào)告后，應(yīng)及時(shí)做好書面回復(fù)，避免工程結(jié)算時(shí)因索賠程序執(zhí)行不到位、資料不完整引發(fā)造價(jià)爭(zhēng)議問題。

七、結(jié)束語(yǔ)

在工程實(shí)踐中，不斷總結(jié)造價(jià)爭(zhēng)議問題，提高工程管理水平和施工技術(shù)，減少或者杜絕造價(jià)爭(zhēng)議問題應(yīng)成為發(fā)包人與承包人的共同目標(biāo)。大型水利工程項(xiàng)目建設(shè)條件復(fù)雜、投資巨大、不可控因素較多，由此引發(fā)的造價(jià)爭(zhēng)議問題也較為凸顯，發(fā)承包雙方應(yīng)本著實(shí)事求是的態(tài)度，剖析問題根源，合理管控風(fēng)險(xiǎn)，逐步完善造價(jià)爭(zhēng)議預(yù)警機(jī)制，確保高質(zhì)量水利基建的順利投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。