交通建設(shè)PPP模式及其風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策研究

田海銳

(山西路橋第六工程有限公司,山西 晉中 030600)

0 前 言

依據(jù)《國家交通網(wǎng)規(guī)劃》，從2015到2030年的15年間，至少需要2.50萬億元投入國家的高速交通網(wǎng)建設(shè)。傳統(tǒng)高速交通的融資有85%以上是通過銀行的貸款提供，金融創(chuàng)新領(lǐng)域上涉及非常之少。如何降低交通管理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債率，如何引入民間資本，設(shè)計(jì)切合實(shí)際的交通PPP方案，如何發(fā)揮交通產(chǎn)業(yè)基金的引領(lǐng)作用，如何推動(dòng)高速交通行業(yè)PPP模式的落地，是我國高速交通實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要命題。

1 交通建設(shè)PPP模式

1.1 交通PPP模式的背景

未來高速交通的建設(shè)投資需求仍然很大，社會(huì)資本與政府資本怎么更好更規(guī)范地結(jié)合在一起去建設(shè)交通，是需要探討的。建議從用好增量與盤活存量這兩個(gè)方面考慮。利用交通管理機(jī)構(gòu)熟悉行業(yè)運(yùn)營和管理，產(chǎn)業(yè)基金熟悉資本運(yùn)作和金融創(chuàng)新的特點(diǎn)，達(dá)到1+1>2的效果[1]。

1.2 交通PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是指政府在交通公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、股權(quán)合作的方式，與社會(huì)資本建立利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合作關(guān)系。這一模式的核心便是“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”。隨著我國市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)的不斷加劇,PPP模式逐漸受到重視。作為民營企業(yè)、政府之間的長期合作協(xié)議的新模式,PPP交通模式能夠有效建立“利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),全程合作”的共同體的關(guān)系。PPP交通模式的開展不但能夠滿足政府為公眾提供價(jià)格低廉高質(zhì)量的公眾服務(wù),對(duì)于企業(yè)而言,能夠滿足企業(yè)利益最大化目標(biāo)。由于兩者目標(biāo)差異性,在PPP交通模式實(shí)行中,項(xiàng)目過程中依然會(huì)出現(xiàn)一系列問題,對(duì)項(xiàng)目合作雙方均帶來巨大的損失?；诖?對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下,PPP交通模式在項(xiàng)目實(shí)行過程中出現(xiàn)的問題要有相關(guān)的解決策略,以期能夠更好地解決PPP交通模式的項(xiàng)目投融資中出現(xiàn)的問題[2]。

1.3 交通PPP模式的外延

著力提升交通資本運(yùn)作水平，利用對(duì)接資本市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，更新經(jīng)營理念，建立以利潤和資本為核心的管理體系，引進(jìn)注入新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；通過股權(quán)融資的市場(chǎng)化方式，實(shí)現(xiàn)交通股權(quán)多元化，打通在資本市場(chǎng)的融資通道；交通產(chǎn)業(yè)基金集中力量提升交通盈利水平，做到“資本證券化”“資產(chǎn)資本化”。以交通建設(shè)運(yùn)營及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)為載體，樹立綜合開發(fā)的理念，采用“股權(quán)合作+EPC”“PPP+EPC”“PPP+EPC+物流園開發(fā)經(jīng)營”“PPP+EPC+一級(jí)土地開發(fā)+房地產(chǎn)”等模式，適度投資資金回籠較快和收益率較高的金融、房地產(chǎn)等行業(yè)，形成產(chǎn)融結(jié)合、主輔映襯、長短兼顧的投資格局，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資價(jià)值最大化。著力提升籌融資水平，積極探索綜合證券、保險(xiǎn)、信托、資管等各類權(quán)益融資工具，采取公司債、境外債、中期票據(jù)、短期融資券、融資租賃等方式，加大直融比例，降低融資成本。首先，國家鼓勵(lì)推廣PPP交通模式具有明顯的正面效應(yīng)：從政府角度看，能減少財(cái)政支出的壓力，可提高財(cái)政資金使用效率與政府履職能力；其次，與PPP這樣的機(jī)制創(chuàng)新相對(duì)應(yīng)，社會(huì)公眾可得到收益和實(shí)惠，即從資金使用“以人為本”這樣一個(gè)角度表現(xiàn)出來的性價(jià)比和綜合績(jī)效的提高，實(shí)現(xiàn)政府方、資本方與社會(huì)公眾1+1+1>3的綜合效能。此外，交通投資大、收益高、期限長的特點(diǎn)，也更容易采用PPP模式[3]。

2 交通產(chǎn)業(yè)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

2.1 規(guī)范投資決策程序，加大投資全過程管控力度

加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度，圍繞債務(wù)兌付、投資、改革穩(wěn)定、安全環(huán)保、降杠桿率、貿(mào)易、擔(dān)保、金融、法律、內(nèi)部控制、上市公司退市、信息網(wǎng)絡(luò)等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，制定實(shí)施方案，編制風(fēng)險(xiǎn)清單，壓實(shí)相關(guān)責(zé)任。規(guī)范投資決策程序，加大投資全過程管控力度。強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行跟蹤和過程控制。推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)工作轉(zhuǎn)型升級(jí)，加大企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度，狠抓問題整改和追責(zé)問責(zé)，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，堵塞管理漏洞。推動(dòng)法務(wù)部門和法務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)“三項(xiàng)法律審核”，穩(wěn)妥處置各類法律糾紛案件，充分發(fā)揮法治工作的服務(wù)和保障作用。

2.2 突出項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，提升整體資產(chǎn)質(zhì)量和盈利水平

嚴(yán)控重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，健全季度、年度定期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析和不定期專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析制度，完善分析方法，突出分析重點(diǎn),用詳實(shí)情況和具體數(shù)據(jù)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營成果、財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行質(zhì)量、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行深入分析，分析清楚各種主客觀因素以及內(nèi)外部因素影響，及時(shí)總結(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)，查找存在問題，研究制定應(yīng)對(duì)措施。重點(diǎn)把資產(chǎn)負(fù)債率作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行控制紅線，突出項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，建立預(yù)警機(jī)制，扎實(shí)開展企業(yè)止損挽損行動(dòng)，多措并舉，整合各類資源，提升整體資產(chǎn)質(zhì)量和盈利水平。

2.3 建設(shè)交通資金集中管理平臺(tái)，減小資金管理成本

要充分發(fā)揮專業(yè)化的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮銀團(tuán)作用，進(jìn)一步降低銀團(tuán)貸款利率。要加大資產(chǎn)證券化力度，加快政府還貸高速交通轉(zhuǎn)型和資產(chǎn)注入步伐。推進(jìn)金融業(yè)務(wù)融入其他業(yè)務(wù)，合理使用創(chuàng)新金融工具，進(jìn)一步降低綜合融資成本，提升投資回報(bào)水平。加大存量資產(chǎn)場(chǎng)化盤整變現(xiàn)力度。加快向上市公司注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，推進(jìn)金融業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)融合發(fā)展，服務(wù)主責(zé)主業(yè)，提升投資回報(bào)水平。發(fā)揮資金管理公司金融平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，圍繞主業(yè)開展業(yè)務(wù)，盤活存量資產(chǎn)、挖掘增量潛力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和資本經(jīng)營的良性互動(dòng)。建設(shè)資金集中管理平臺(tái)，與銀行合作應(yīng)用財(cái)資云系統(tǒng)，提高資金集中使用效率[4]。

2.4 建立預(yù)算考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)營成本預(yù)算審核

加大資產(chǎn)證券化力度，深化一體化財(cái)務(wù)管理，建立“一套賬”核算平臺(tái)，構(gòu)建統(tǒng)一的預(yù)算管理平臺(tái)和稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管控能力。開展財(cái)務(wù)管理大檢查，規(guī)范財(cái)務(wù)行為。建立預(yù)算執(zhí)行定期報(bào)告、考評(píng)機(jī)制，提升預(yù)算管理水平。加強(qiáng)經(jīng)營成本預(yù)算審核，壓縮不必要的開支，制定存貨管理辦法，強(qiáng)化資產(chǎn)管理，降低經(jīng)營成本，保障國有資產(chǎn)保值增值[5]。

3 交通建設(shè)PPP模式項(xiàng)目管理要點(diǎn)

3.1 精準(zhǔn)應(yīng)用管理工具

1)完善適應(yīng)性組織建設(shè)。按照“界面清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，以“扁平化”為方向，合理劃分建設(shè)單位、總承包項(xiàng)目部、項(xiàng)目分部之間的職責(zé)權(quán)限，建設(shè)單位是“管控中心”，發(fā)揮“引領(lǐng)、服務(wù)、指導(dǎo)、監(jiān)督”作用；總承包項(xiàng)目部是“資源配置中心”，負(fù)責(zé)人員配置、機(jī)械調(diào)配等各項(xiàng)工作；項(xiàng)目分部是執(zhí)行中心和成本控制中心，發(fā)揮“抓生產(chǎn)、重落實(shí)、增效益”的作用。

2)擴(kuò)展策劃廣度。調(diào)整策劃重點(diǎn)，從“日常施工組織策劃”向“生產(chǎn)經(jīng)營效益型策劃”轉(zhuǎn)變，向后延伸關(guān)注過程策劃、動(dòng)態(tài)調(diào)整，更加重視策劃執(zhí)行過程中的過程控制和修偏訂正，增強(qiáng)了項(xiàng)目策劃的嚴(yán)肅性和實(shí)用性。

3)強(qiáng)化物資管控。鋼筋、水泥等大型材料全部通過招采平臺(tái)集采，其他材料由公司組織競(jìng)價(jià)采購，小型材料推廣電商采購。在保證質(zhì)量的前提下，采購成本大幅下降。

3.2 加強(qiáng)對(duì)制度的監(jiān)督考核

管理制度題庫建設(shè)完成，微信公眾號(hào)開設(shè)“制度宣貫一練”板塊，掀起了定制度、講制度、學(xué)制度、用制度的熱潮。對(duì)所有制度進(jìn)行全面梳理，重點(diǎn)對(duì)各項(xiàng)制度之間的沖突點(diǎn)、盲點(diǎn)進(jìn)行“廢改立”。從行業(yè)發(fā)展來看，高速交通正從單一的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施向經(jīng)濟(jì)復(fù)合載體不斷演變，并不斷向廣度和深度擴(kuò)展。對(duì)高速交通需要進(jìn)行深層次、多元化的經(jīng)營開發(fā)，大力發(fā)展路域經(jīng)濟(jì)勢(shì)在必行。高速交通沿線大量閑置土地資源。在當(dāng)前土地資源持續(xù)偏緊的情況下，這些土地資源蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展?jié)摿?。要?qiáng)化路域經(jīng)濟(jì)理念，堅(jiān)持因地制宜、分類開發(fā)、效益最大化的原則，積極開發(fā)省界收費(fèi)站、收費(fèi)站服務(wù)區(qū)周邊、互通區(qū)內(nèi)的閑置土地、房屋等資源資產(chǎn)，以點(diǎn)帶軸實(shí)現(xiàn)高效轉(zhuǎn)化，召開會(huì)議就項(xiàng)目管理過程中計(jì)量、結(jié)算、支付等方面存在的問題進(jìn)行交流，明確管理職責(zé)和工作流程，項(xiàng)目管控水平得到明顯提升。

3.3 運(yùn)用PDCA管理理論和統(tǒng)計(jì)方法解決問題

從人、料、機(jī)、法、環(huán)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，詳細(xì)解剖了管理的核心要點(diǎn)，從項(xiàng)目調(diào)查、原因分析、對(duì)策制定、效果檢查等方面闡述了各環(huán)節(jié)的管理工具應(yīng)用存在的主要問題及對(duì)策。對(duì)質(zhì)量管理有了更深刻的理解和更準(zhǔn)確的把握，不僅提升了理論知識(shí)水平，而且提升了科學(xué)思維能力，提煉了“理清問題要準(zhǔn)確，情況描述要真實(shí)，排查環(huán)節(jié)要全面，分析原因要透徹，原因結(jié)論要精準(zhǔn)，整改措施要有效，教訓(xùn)汲取要深刻”的質(zhì)量分析要點(diǎn)，有助于增強(qiáng)員工科學(xué)合理運(yùn)用PDCA管理理論和統(tǒng)計(jì)方法解決問題的意識(shí),降本增效，達(dá)到提升量管控水平的目的。嚴(yán)格落實(shí)工程項(xiàng)目造價(jià)控制方案，控制建設(shè)成本；建立健全運(yùn)營成本控制體系，大幅削減剛性費(fèi)用支出，降低一般項(xiàng)目支出，控制養(yǎng)護(hù)成本；靈活配置融資工具，控制融資成本；加強(qiáng)事前納稅評(píng)估與交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，控制稅務(wù)成本；健全內(nèi)部約束機(jī)制，提高財(cái)務(wù)管理集約化水平，控制管理費(fèi)用。建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。探索建立風(fēng)控量化指標(biāo)體系和監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，優(yōu)化調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)管理制度和工作機(jī)制，形成跨部門、跨層級(jí)的定期研判、會(huì)診機(jī)制，不斷提升風(fēng)控工作的嚴(yán)密性、有效性、規(guī)范性，打造高速交通經(jīng)濟(jì)走廊。

4 結(jié)束語

圍繞交通投資需求，引入外部咨詢機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新，開展耐久延壽、綠色建造、智慧維養(yǎng)的研發(fā)，以市場(chǎng)化方式推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅(jiān)持對(duì)標(biāo)一流、戰(zhàn)略管控，全面對(duì)接新戰(zhàn)略機(jī)遇期發(fā)展規(guī)劃，通過合理調(diào)配資源、科學(xué)組織施工、強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)管理等措施，實(shí)現(xiàn)交通在建項(xiàng)目的平穩(wěn)有序受控。

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