關(guān)于省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的相關(guān)思考

孔凡婕，梁 宜，梁夢茵

（自然資源部國土整治中心，北京 100035）

在生態(tài)文明建設(shè)背景下，科學(xué)編制國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，是統(tǒng)籌和科學(xué)推進(jìn)山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)的重要引領(lǐng)。自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作的通知》以來，各地積極部署省級編制工作。目前國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃處于探索階段，與相關(guān)規(guī)劃的銜接、規(guī)劃編制理念思路、技術(shù)方法、規(guī)劃實施保障路徑尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。本文嘗試從新的空間治理體系背景和自然資源管理視角出發(fā)，探討省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的定位與特征、規(guī)劃編制難點及相關(guān)思考建議。

1 省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的定位與特征

1.1 內(nèi)涵與功能定位

省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是一定時期省域范圍內(nèi)國土空間生態(tài)修復(fù)任務(wù)的統(tǒng)籌謀劃和政策總綱，是開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，旨在對生態(tài)系統(tǒng)受損、生態(tài)功能退化、空間布局失衡、自然資源開發(fā)利用不合理的國土空間，統(tǒng)籌謀劃生態(tài)修復(fù)目標(biāo)任務(wù)、重點區(qū)域、重大工程和配套機(jī)制，是服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。作為國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中不可或缺的重要組成，在國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系中發(fā)揮著承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是空間規(guī)劃中有關(guān)生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)、任務(wù)、重點區(qū)域指引等內(nèi)容的具體深化?？臻g規(guī)劃旨在謀劃全域全要素保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的管控和指引，關(guān)注空間遠(yuǎn)景狀態(tài)的表達(dá)，側(cè)重目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和任務(wù)導(dǎo)向相結(jié)合，分析綜合需求、協(xié)調(diào)不同空間沖突并提出空間化的解決方案，著重解決空間發(fā)展和保護(hù)問題；而生態(tài)修復(fù)針對生態(tài)遠(yuǎn)景目標(biāo)在修復(fù)的實施路徑上進(jìn)行承接與具體化，突出問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)問題并制定策略予以化解，是對空間規(guī)劃的有效補(bǔ)充，也是空間規(guī)劃的綜合性實施平臺。

國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是各類生態(tài)修復(fù)類規(guī)劃的“多規(guī)合一”。近年來，自然資源領(lǐng)域分別從土地、林草、海洋、礦產(chǎn)等不同資源要素角度，對生態(tài)修復(fù)作出了規(guī)劃部署，相關(guān)部門也牽頭編制實施涉生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)、住建、文旅等板塊規(guī)劃，從各自角度對生態(tài)修復(fù)提出了不同需求。但已有規(guī)劃多從部門和要素角度出發(fā)，以實施具體的建設(shè)任務(wù)為著眼點，對于山水林田湖草生命共同體的內(nèi)在機(jī)理和規(guī)律認(rèn)識不夠，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能整體提升成效不明顯，因此，國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃需要實現(xiàn)對相關(guān)專項規(guī)劃的空間統(tǒng)籌。

1.2 規(guī)劃編制理念特征

1.2.1 注重要素統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)

順應(yīng)生態(tài)文明思想和新的空間治理背景，省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃應(yīng)是全要素體系的管控與指引，統(tǒng)籌“山水林田湖草”各類自然資源要素，拓展傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)類規(guī)劃的范疇和治理效能，進(jìn)一步推動國土空間全要素可持續(xù)發(fā)展。按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃應(yīng)突出區(qū)域協(xié)調(diào)，尤其是對跨行政區(qū)的山上山下、地上地下、陸地海洋及流域上下游的關(guān)系，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，有效維護(hù)人與自然的生態(tài)平衡。

1.2.2 兼顧安全底線與品質(zhì)高線

一方面，省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制實施，將使生態(tài)安全的重要生態(tài)功能區(qū)域和生態(tài)系統(tǒng)退化問題突出區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，成為守住自然生態(tài)安全邊界的重要支撐。另一方面，隨著社會發(fā)展從“生存性需求”向“發(fā)展性需求”的升級，人們對國土空間生態(tài)有了更多的需求和更高的期望，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品成為國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的時代責(zé)任，因此，應(yīng)因地制宜地對生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)進(jìn)行修復(fù)，強(qiáng)化農(nóng)田生態(tài)功能，提升城市生態(tài)品質(zhì)，將城鄉(xiāng)空間融入大自然，提高人民生態(tài)幸福感。

1.2.3 突出功能權(quán)衡與整體效益

國土空間是生態(tài)系統(tǒng)提供供給、調(diào)節(jié)、文化以及支持等功能的空間載體，省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃作為生態(tài)修復(fù)任務(wù)的頂層設(shè)計，應(yīng)充分認(rèn)識生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間存在著潛在的權(quán)衡和協(xié)同關(guān)系，不應(yīng)該以追求單一服務(wù)功能提升為目標(biāo)，應(yīng)采用系統(tǒng)工程的思維路徑，對各類需求和修復(fù)方案進(jìn)行綜合衡量，從而作出使整體效益優(yōu)先的決策。

2 省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的難點

2.1 規(guī)劃綜合性強(qiáng)，科學(xué)統(tǒng)籌有難度

國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃作為具有較強(qiáng)綜合性、系統(tǒng)性的新生事物，在技術(shù)邏輯上，涉及生態(tài)、地理、規(guī)劃、環(huán)境、水文等多學(xué)科的交叉；在行政邏輯上，需要緊緊圍繞“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)”職責(zé)，將過去分散在各個職能部門的各類修復(fù)工作在空間上統(tǒng)籌起來。在實踐層面，全國層面國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃尚未出臺，各省對生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的認(rèn)識程度不一，部分地區(qū)頂層設(shè)計缺乏科學(xué)性的問題較突出。對宏觀尺度生態(tài)修復(fù)的內(nèi)在機(jī)理認(rèn)識不夠、忽視自然恢復(fù)，實施中存在“邊破壞、邊修復(fù)”“拼盤項目”和人造景觀過度現(xiàn)象，在監(jiān)測監(jiān)管中輕效益評價，全生命周期管理制度仍然不健全。因此，生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的編制既是專業(yè)技術(shù)融合的探索過程，也是構(gòu)建全省國土空間生態(tài)修復(fù)活動“一盤棋”、統(tǒng)一框架的過程。在規(guī)劃編制過程中，要通過共研共討、凝聚共識，為科學(xué)決策提供重要支撐。

2.2 規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)需適應(yīng)生態(tài)文明和高質(zhì)量發(fā)展新需求

目標(biāo)任務(wù)作為規(guī)劃的重要組成部分，亟須系統(tǒng)建構(gòu)，以指引全省“十四五”及未來較長一段時期的生態(tài)修復(fù)發(fā)展。縱觀傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)類規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，普遍存在重工程而輕生態(tài)、重規(guī)模而輕質(zhì)量輕結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象，以促進(jìn)單要素、單生態(tài)系統(tǒng)，局部地區(qū)的穩(wěn)定和功能優(yōu)化為目標(biāo)，而忽略了生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)和文化之間的聯(lián)系，忽視了多目標(biāo)權(quán)衡下最優(yōu)策略的制定。面向我國“十四五”規(guī)劃和2035年發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)及聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），省級國土空間生態(tài)修復(fù)首先既要主動契合、積極對接國家戰(zhàn)略，也要統(tǒng)籌各部門、各行業(yè)生態(tài)修復(fù)需求，構(gòu)建融合統(tǒng)一的跨領(lǐng)域、跨部門目標(biāo)指標(biāo)框架。其次，既要守好自然生態(tài)安全邊界，又要將提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、改善人類福祉作為重要導(dǎo)向。再者，要充分考慮到不同地域稟賦和生態(tài)條件差異、生態(tài)修復(fù)工作基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)儲備的差距，尊重生態(tài)恢復(fù)自然周期，避免短期內(nèi)簡單強(qiáng)制地以工程量代替修復(fù)成效，忽視生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的本質(zhì)。

2.3 合理確定生態(tài)修復(fù)分區(qū)等技術(shù)難點尚待突破

國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制過程中尚有部分技術(shù)難點需要破題。一方面，國土空間生態(tài)修復(fù)分區(qū)作為規(guī)劃編制的重要內(nèi)容，是銜接目標(biāo)戰(zhàn)略和上位規(guī)劃、指引下級規(guī)劃和修復(fù)任務(wù)落地的關(guān)鍵。但目前分區(qū)的思路、原則、技術(shù)方法尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。縱觀近年來部分學(xué)者對區(qū)域生態(tài)修復(fù)分區(qū)管控的探索，主要包括基于生態(tài)安全格局識別[1]、基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需關(guān)系[2]、基于“退化壓力—供給狀態(tài)—修復(fù)潛力”框架[3]，以及基于指標(biāo)體系構(gòu)建[4]等技術(shù)方法。但在技術(shù)上評價方法和指標(biāo)體系較為復(fù)雜，數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一口徑，對城鎮(zhèn)空間及農(nóng)業(yè)空間的考慮較為薄弱，普遍應(yīng)用于國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃仍然存在一定難度，如何突出自然地理在國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)上的基礎(chǔ)作用，以重點流域、區(qū)域、海域等為基礎(chǔ)單元進(jìn)行修復(fù)分區(qū)，如何處理生態(tài)系統(tǒng)機(jī)理與行政管控邏輯之間的關(guān)系，還需進(jìn)一步規(guī)范。另一方面，生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力對國土空間生態(tài)修復(fù)任務(wù)和措施的提出具有重要參考意義，可作為人工參與生態(tài)修復(fù)程度的重要依據(jù)。學(xué)界針對城市、森林、濕地、草地及礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)開展了實證研究，恢復(fù)力由多種影響因素共同決定，如何選取變量以及確定變量的權(quán)重、實現(xiàn)定量評價依然是難點，未來服務(wù)于山水林田湖草一體化的保護(hù)修復(fù)，基于區(qū)域尺度進(jìn)行恢復(fù)力系統(tǒng)和綜合評價將成為新的趨勢，如何在政策和管理中由價值認(rèn)可轉(zhuǎn)變?yōu)榍袑嵉牟僮鞴ぞ哌€需要探討。

3 推進(jìn)規(guī)劃編制的思考與建議

國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是生態(tài)修復(fù)工作的統(tǒng)籌謀劃和總體設(shè)計，目前全國各省正在推進(jìn)規(guī)劃調(diào)研、專題研究、專家咨詢與技術(shù)統(tǒng)籌，對規(guī)劃重點內(nèi)容和技術(shù)方法進(jìn)行了探索，作為一項全新的任務(wù)與挑戰(zhàn)，提出以下思考與建議。

3.1 以統(tǒng)籌規(guī)劃為核心，構(gòu)建協(xié)同治理格局

針對國土空間生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域科學(xué)性不足、任務(wù)安排分散、目標(biāo)單一和統(tǒng)籌性難等問題，提出構(gòu)建國土空間規(guī)劃系統(tǒng)推進(jìn)機(jī)制。首先，需盡快完善國家—省—市—縣四級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系[5]。發(fā)揮省級規(guī)劃承上啟下，指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用?？茖W(xué)設(shè)置生態(tài)質(zhì)量類、修復(fù)治理類兩類指標(biāo)，以必選指標(biāo)為重點，以修復(fù)分區(qū)和重點區(qū)域為指引，通過指標(biāo)分解、分區(qū)傳導(dǎo)、工程布局、政策要求等方式，將生態(tài)修復(fù)目標(biāo)任務(wù)層層傳導(dǎo)壓實。其次，省級生態(tài)修復(fù)規(guī)劃要銜接落實省級國土空間規(guī)劃，作為空間規(guī)劃中有關(guān)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)任務(wù)等內(nèi)容的細(xì)化與實施載體，要承接修復(fù)目標(biāo)和生態(tài)安全格局要求，借鑒資源環(huán)境承載力評價基礎(chǔ)成果，遵循陸地、濕地、海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌謀劃國土空間生態(tài)修復(fù)活動。銜接《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》及專項建設(shè)規(guī)劃，實現(xiàn)對相關(guān)專項規(guī)劃的空間統(tǒng)籌，拓展傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)類規(guī)劃的范疇和治理效能，形成橫向聯(lián)動、條塊結(jié)合的生態(tài)修復(fù)合力。此外，需進(jìn)一步突出省域范圍內(nèi)跨市縣、跨地理單元的問題分析和協(xié)調(diào)修復(fù)，確定生態(tài)修復(fù)重點區(qū)域中自然要素邊界與行政邊界的銜接，明晰事權(quán)范圍和責(zé)任，使國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃成為公平、透明、包容的空間治理方案。

3.2 以系統(tǒng)觀念為導(dǎo)向，因地制宜謀劃生態(tài)修復(fù)目標(biāo)任務(wù)

系統(tǒng)觀念作為地球科學(xué)和生態(tài)學(xué)的基本原理，體現(xiàn)了對生態(tài)要素關(guān)聯(lián)性的重視，對社會—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)知，是實現(xiàn)全域國土空間治理的必然要求，應(yīng)在國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃“分析評價、問題識別—目標(biāo)—格局—任務(wù)—工程”的邏輯主線中貫穿始終。一是強(qiáng)化系統(tǒng)性問題診斷和分析，系統(tǒng)性問題往往涉及多要素、跨區(qū)域，如以流域水文過程為紐帶，流域內(nèi)森林、江河湖庫、鄉(xiāng)村、城市生態(tài)系統(tǒng)等之間存在復(fù)雜的生物地球化學(xué)循環(huán)與能量流動，因而上、中、下游流域與沿江、臨江、腹地的生態(tài)問題是多系統(tǒng)綜合影響的結(jié)果?；谙到y(tǒng)的結(jié)構(gòu)分析更能揭示其演化機(jī)理，支撐生態(tài)修復(fù)由末端治理、治標(biāo)不治本向源頭治理轉(zhuǎn)變。二是系統(tǒng)謀劃生態(tài)修復(fù)空間方案，需要從過去關(guān)注局地生態(tài)修復(fù)的布局，轉(zhuǎn)向生態(tài)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)全域空間覆蓋網(wǎng)絡(luò)化修復(fù)，提出分級分類修復(fù)措施。要強(qiáng)化水陸共治、陸海統(tǒng)籌，要重視生態(tài)網(wǎng)絡(luò)在耦合生態(tài)結(jié)構(gòu)、過程和功能上的作用，加強(qiáng)生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，改善生態(tài)系統(tǒng)之間的連通性、穩(wěn)定性，將促進(jìn)生物多樣性提升作為重要目標(biāo)。三是突出遠(yuǎn)景目標(biāo)與近期行動相結(jié)合，既要根據(jù)輕重緩急程度統(tǒng)籌遠(yuǎn)期與近期修復(fù)任務(wù)，也要優(yōu)先考慮規(guī)劃期內(nèi)生態(tài)修復(fù)活動的可操作性，分析成本、風(fēng)險和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會效益，合理安排時序，促進(jìn)多重效益間的平衡、整體效益最佳和管理模式最優(yōu)。

3.3 以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為保障，支撐規(guī)劃科學(xué)規(guī)范化實施

國土空間規(guī)劃體系的建立及生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點的推進(jìn)，為統(tǒng)籌編制國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃提供了一定的政策和經(jīng)驗。為解決規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)范性，加強(qiáng)對編制內(nèi)容的技術(shù)性指導(dǎo)，需要構(gòu)建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系作為支撐。建議出臺省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制指南，明確規(guī)劃的主要任務(wù)、重點內(nèi)容、編制方法、程序及成果要求。在指南框架下，各省需分析所在區(qū)域的優(yōu)勢與問題，明確自身生態(tài)定位和目標(biāo)，堅持以問題導(dǎo)向、因地制宜部署生態(tài)修復(fù)途徑和措施。對技術(shù)要點和難點開展攻關(guān)，在分析評價上，要基于自然資源動態(tài)調(diào)查監(jiān)測成果，構(gòu)建生態(tài)狀況評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；在目標(biāo)任務(wù)上，加強(qiáng)參照生境研究，支撐目標(biāo)指標(biāo)合理設(shè)置與傳導(dǎo)；在修復(fù)策略上，要制定生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力評價的技術(shù)規(guī)程、生態(tài)修復(fù)分區(qū)規(guī)范，構(gòu)建基于自然的解決方案的生態(tài)修復(fù)途徑，助力科學(xué)選擇保育保護(hù)、自然恢復(fù)、人工修復(fù)、生態(tài)重塑的措施，加強(qiáng)人地耦合系統(tǒng)研究，以支撐生態(tài)修復(fù)區(qū)域權(quán)衡或協(xié)同[6]，并鼓勵各地分區(qū)分類研制與本地實際相符的技術(shù)指南和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

3.4 以信息平臺為載體，健全規(guī)劃全生命周期管理

國土空間生態(tài)修復(fù)的技術(shù)支撐機(jī)制應(yīng)以信息網(wǎng)絡(luò)為載體，將信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)貫穿規(guī)劃信息收集、分析評價決策、規(guī)劃實施監(jiān)測和評估全生命周期。一是健全部門、省市數(shù)據(jù)采集更新機(jī)制，推動橫向共享、縱向相通，共建共用以更好支撐規(guī)劃管理。二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)融合，將規(guī)劃所需關(guān)鍵要素的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布及其變化信息進(jìn)行整合和空間可視化，用于開展涉及全域性、跨地區(qū)、跨部門的重要評價、問題識別等，有助于掌握空間真實情況，指引規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定和規(guī)劃決策，改變以往規(guī)劃編制科學(xué)性、操作性不強(qiáng)的情況。三是建立提供動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管的技術(shù)平臺，依托平臺實現(xiàn)對規(guī)劃實施情況的動態(tài)監(jiān)測和評估，進(jìn)一步提升科學(xué)治理和精準(zhǔn)施策的水平，以服務(wù)“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”的總體要求。