鄉(xiāng)村振興背景下我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

董志勇 趙晨曉

“三農(nóng)”工作是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重中之重。改革開放以來，我們黨始終把握時代發(fā)展的脈搏，不斷深化對“三農(nóng)”問題的認識，與時俱進地完善農(nóng)村政策體系。從支農(nóng)惠農(nóng)，到強農(nóng)富農(nóng)，不斷加大政策支持力度，準確把握保護農(nóng)民物質(zhì)利益、尊重農(nóng)民民主權(quán)利、不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的改革主線，加速了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史進程。尤其黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我們堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，持續(xù)加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，扎實推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就，為黨和國家事業(yè)全面開創(chuàng)新局面提供了重要支撐。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、質(zhì)量效益明顯提高，農(nóng)民得實惠多、公平發(fā)展機會和權(quán)利得到更好保障，農(nóng)村面貌變化大、城鄉(xiāng)一體化提速。

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。作為高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)和重點領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展既是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的必由之路，也是破解“三農(nóng)”發(fā)展系列難題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。黨的十九屆五中全會再次強調(diào)，要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興?！丁笆奈濉蓖七M農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》進一步指出，“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興，加快中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。并要求堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化一體設(shè)計、一并推進，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以保供固安全、振興暢循環(huán)為工作定位，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，進而為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力支撐。

一、我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就

我們黨歷來高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的標志性工程，組織推進人類歷史上規(guī)?？涨?、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰(zhàn)，啟動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。

（一）糧食安全保障水平穩(wěn)步提升

糧食是人類賴以生存的最基本的資源，糧食問題關(guān)系到社會長治久安。近年來，我國堅持藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，建設(shè)超8 億畝的高標準農(nóng)田，確保旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，糧食生產(chǎn)的良種覆蓋率、科技進步率、栽培管理水平等方面都上了一個大臺階。同時劃定和建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，優(yōu)化區(qū)域布局，推動優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，使農(nóng)業(yè)資源配置效率得到進一步提升?！笆濉睍r期，我國糧食生產(chǎn)交出亮麗成績單。糧食年產(chǎn)量連續(xù)5 年穩(wěn)定在1.3 萬億斤以上；水稻、小麥自給率保持在100%以上，玉米自給率超過95%……糧食安全根基不斷筑牢，為經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了“壓艙石”作用。2021 年相比于改革開放之初，糧食播種面積減少4500 萬畝，產(chǎn)量卻翻了一倍多，這是藏糧于技戰(zhàn)略穩(wěn)步實施的體現(xiàn)。

（二）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平大幅提高

我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系逐步健全，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用性較強，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到60.7%，處于相對較高的水平。在高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)作物品種培育、牛奶品質(zhì)與質(zhì)量安全、廢棄物資源循環(huán)利用等多個領(lǐng)域均加速關(guān)鍵核心技術(shù)的突破，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)技術(shù)的優(yōu)化和升級。我國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率超過70%，三大主糧生產(chǎn)基本實現(xiàn)機械化，農(nóng)業(yè)機械總動力由2005 年的6.8 億千瓦增長至10.6 億千瓦，而大中型拖拉機和配套農(nóng)具、谷物聯(lián)合收割機等機械量均有不同程度的增長，農(nóng)機化有效帶動了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了裝備支撐基礎(chǔ)。與此同時，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展仍聚焦節(jié)本增效、優(yōu)質(zhì)安全、綠色環(huán)保等方面，通過測土配方技術(shù)實現(xiàn)化肥的減量替代，化肥、農(nóng)藥施用量連續(xù)三年實現(xiàn)負增長；將田間高效節(jié)水灌溉工程重點應(yīng)用于糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等，使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展更加注重科技創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展，以獲得長效的競爭優(yōu)勢。

（三）城鄉(xiāng)居民可支配收入差距持續(xù)縮小

2020 年是決勝全面小康、決戰(zhàn)脫貧攻堅收官之年，區(qū)域性整體貧困問題將得到解決，貧困縣全部摘帽，98%的貧困戶得到了產(chǎn)業(yè)扶貧政策的扶持，成為覆蓋面最廣、帶動人數(shù)最多、取得成效最大的扶貧舉措。可以說精準扶貧戰(zhàn)略取得了明顯成效，近年來農(nóng)村居民人均可支配收入大幅增長，2021 年農(nóng)村居民人均可支配收入突破1.8萬元，較2010 年已經(jīng)翻了一番，增速連續(xù)12 年高于城鎮(zhèn)居民。城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小，由2005 年的3.11 縮小到2021 年的2.5，農(nóng)民獲得了更多幸福感。

（四）農(nóng)村各項改革進一步深化

在土地制度改革方面，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市積極穩(wěn)妥推進，形成了比較完整的工作制度和政策體系，能夠讓農(nóng)民分享到更多的土地增值收益，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)；穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，積極探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有效途徑。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建方面，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，推動農(nóng)村承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革深入實施，發(fā)展適度規(guī)模的家庭經(jīng)營，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度煥發(fā)出新的生機活力，截至2020年6 月底，全國家庭農(nóng)場超過100 萬家，農(nóng)民合作社超過220 萬家，輻射帶動全國近一半農(nóng)戶①資料來源：中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《上半年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中向好》，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202007/t20200718_6348886.htm。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民醫(yī)保制度，公共衛(wèi)生服務(wù)均等化水平初具成效，樹立城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展觀，加大對貧困地區(qū)的教育資助力度，并鼓勵城鄉(xiāng)師資的自由流動，促進了城鄉(xiāng)居民平等享受教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)。農(nóng)村改革“四梁八柱”基本構(gòu)建，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善，鄉(xiāng)村面貌呈現(xiàn)新氣象。

二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展仍面臨現(xiàn)實困境

我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了一定的階段性成就，同時我們也要客觀認識到“三農(nóng)”工作所面臨的重大挑戰(zhàn)。整體來看，我國的農(nóng)村改革整體動力不足，呈現(xiàn)部門化、碎片化傾向[1]。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進程中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所帶來的土地細碎化問題制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，城鄉(xiāng)間非收入差距，如醫(yī)療、教育等方面仍不容忽視，非農(nóng)就業(yè)規(guī)模逐年擴大帶來一定社會問題，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不甚牢固等等，這些結(jié)構(gòu)性障礙成為制約“三農(nóng)”高質(zhì)量發(fā)展的根源問題。

（一）土地細碎化制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，確保農(nóng)民根本利益的同時，也導(dǎo)致了土地細碎化問題的出現(xiàn)。土地細碎化是指農(nóng)民通過“按人分配”土地，將好中差三級土地先分塊再搭配進行平均分配，導(dǎo)致農(nóng)戶分得的土地往往分布在一定合理距離之內(nèi)但又相互不連接的區(qū)域。土地細碎化往往會制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，從而阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。首先，土地細碎化使得農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出水平有所下降。黃祖輝等通過研究以秈稻為研究對象，研究土地細碎化狀態(tài)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)效率的影響，發(fā)現(xiàn)二者存在明顯的負向關(guān)系[2]，而韓旭東等基于全國范圍的農(nóng)戶調(diào)研樣本進行實證分析，也得出了相同的結(jié)論[3]；王水連、辛賢采用參數(shù)和半?yún)?shù)估計的方法，研究了土地細碎化對甘蔗種植效率的影響，發(fā)現(xiàn)在土地細碎化程度較高的地區(qū)，由于機械應(yīng)用能力偏低，導(dǎo)致甘蔗的生產(chǎn)技術(shù)效率較低[4]。其次，土地細碎化導(dǎo)致各家農(nóng)戶需要拿出一部分土地劃分邊界，這勢必導(dǎo)致很多土地?zé)o法用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地有效利用率大幅降低。加之農(nóng)村人口的增加和代際傳導(dǎo)而產(chǎn)生的土地調(diào)整將進一步加劇土地細碎化程度，這對于農(nóng)地的有效利用率的負面影響無疑是加劇的。此外，在勞動力的利用方面，由于地塊分散，土地細碎化增加了農(nóng)戶的勞動力投入，尤其導(dǎo)致小規(guī)模農(nóng)戶的勞動邊際報酬遞減，造成“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的發(fā)生[5]，季月清、鐘甫寧借助安徽四縣的農(nóng)戶樣本進行研究，發(fā)現(xiàn)土地細碎化程度較高的地區(qū)對農(nóng)業(yè)機械服務(wù)的利用率較低[6]，這不利于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，農(nóng)戶純收入基尼系數(shù)從1985 年的0.23上升至2000 年的0.35。盡管土地細碎化在種植業(yè)多種經(jīng)營及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)風(fēng)險分攤等方面存在一定的積極作用，但其負面影響仍然較大，嚴重制約著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。

（二）城鄉(xiāng)資源要素配置不均

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，近年來城鄉(xiāng)居民的收入差距有縮小的趨勢，但城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均可支配收入的收入差距絕對值依然較大，如2021 年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入47412 元，而農(nóng)村居民人均可支配收入僅18931元。與此同時，農(nóng)村的生活條件、教育條件、醫(yī)療衛(wèi)生條件與城市相比也都有不容忽視的較大差距，具體可以表現(xiàn)為以下幾個方面。

在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力相對薄弱，從城鄉(xiāng)對比來看，2020 年我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院達到35762 家，床位數(shù)僅139 萬張；而公立醫(yī)院11870 家，數(shù)量不及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的1/3，而床位數(shù)卻高達509 萬張①數(shù)據(jù)來源：《2020年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.gov.cn/guoqing/2021-07/22/content_5626526.htm；2020 年城市每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員115 人、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師43 人、注冊護士54 人，而農(nóng)村分別比城市少63 人、22人、33 人。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平也偏低，2020年，具備本科及以上學(xué)歷的執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師占比僅29.0%，注冊護士占比僅17.9%，藥師占比僅23.5%②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒2020》數(shù)據(jù)整理計算所得。，遠低于全國平均水平，具備較高醫(yī)療素質(zhì)的從業(yè)人員嚴重匱乏，加之農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)缺乏充足的財政支持、社會保障與教育培訓(xùn)機會，一直存在醫(yī)生人才流失現(xiàn)象。在這樣的背景下，越來越多的農(nóng)村患者選擇城市中的公立醫(yī)院甚至是二級三級醫(yī)療機構(gòu)進行就診，形成醫(yī)療需求的“倒三角”結(jié)構(gòu)[7]，公立醫(yī)院也出現(xiàn)“虹吸”現(xiàn)象，2020 年市屬三級醫(yī)院診療人次數(shù)達18.0 億人次，醫(yī)師日均擔(dān)負診療人次為6.3，盡管同比有所下降，但數(shù)值仍超過基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和一二級醫(yī)院。農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)短板明顯，不利于農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展，也對城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生資源形成明顯的梯度擠壓，從而影響資源的優(yōu)化配置。

教育是青少年人力資本形成的重要渠道，關(guān)系到一個國家的人口素質(zhì)和發(fā)展水平。然而城鄉(xiāng)教育仍存在較大差距。在學(xué)校教育方面，農(nóng)村尤其是貧困山區(qū)的教師資源短缺，落后的教學(xué)設(shè)施、艱苦的教學(xué)條件、同工不同酬的待遇等原因造成農(nóng)村優(yōu)秀教師逐漸流失，教師的學(xué)歷、職稱、科研和教學(xué)能力均遠遜于城市。加之受農(nóng)村學(xué)校經(jīng)濟和硬件實力的限制，致使農(nóng)村教師力量在數(shù)量和質(zhì)量上不能很好適應(yīng)農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展需要。據(jù)統(tǒng)計，目前全國幼兒園及義務(wù)教育階段教師總數(shù)超1100 萬，而鄉(xiāng)村教師僅占1/4 左右，可見鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)亟待關(guān)注和加強。在家庭對子女的教育投資方面，城市家庭的父母往往期望較高，對子女教育的經(jīng)濟投入逐步提高；而農(nóng)村家庭父母則將子女教育工作更多地依賴于學(xué)校教育，忽視除學(xué)?；A(chǔ)教育以外的其他教育方式，一定程度上制約了農(nóng)村家庭子女受教育水平的提升。

城鄉(xiāng)公共設(shè)施水平的差異也十分明顯，盡管在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動下，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的建設(shè)取得了大幅進步，但總體來看，目前我國各項公共設(shè)施基本上都呈現(xiàn)從城市、縣城到農(nóng)村梯度遞減的特征。在資金投入方面，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展涉及生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等諸多方面，資金供需方面仍然存在巨大缺口[8]。農(nóng)村地區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量不高、總量規(guī)模不足等問題，同時衡量公共設(shè)施水平的關(guān)鍵指標均遠低于城市。2018 年，我國城市供水普及率、燃氣普及率、綠化覆蓋率和污水處理率分別已達到98.36%、96.70%、41.11%和95.49%，但在鄉(xiāng)村，上述指標分別僅達79.23%、25.61%、13.43%和18.75%③數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒2018》數(shù)據(jù)整理計算所得。，可以看出我國鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)水平遠遠落后于城鎮(zhèn)，“重城輕鄉(xiāng)”的建設(shè)理念仍然存在，城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展受到一定阻礙。

（三）非農(nóng)就業(yè)保障水平亟待提升

目前，我國仍處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之中，城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達，人均消費水平較高，物質(zhì)生活相對豐富；而農(nóng)村經(jīng)濟以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主，基礎(chǔ)設(shè)施落后，各項制度保障不夠健全。與城市職業(yè)活動相比較，農(nóng)業(yè)活動容易受到環(huán)境因素制約而存在較大的不確定性，加之農(nóng)作環(huán)境惡劣、面臨農(nóng)藥等化學(xué)藥劑危害的影響，農(nóng)民健康得不到有效保障。許多農(nóng)民選擇退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，普遍“離農(nóng)”和“外出務(wù)工”，到城市追求更高的收入和更好的社會福利，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2020 年我國農(nóng)民工總量達到2.85 億人。但由于目前我國城鄉(xiāng)一體化融合進程相對遲緩，對非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民工來講，仍存在一定的負面影響。其一，非農(nóng)就業(yè)人員受限于我國目前的戶籍制度和經(jīng)濟條件，大多將其子女留在農(nóng)村，形成規(guī)模龐大的留守兒童群體，根據(jù)民政部的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2018 年，我國共有農(nóng)村留守兒童697 萬人，盡管較往年有所減少，但總量仍然不小。父母外出務(wù)工一方面會增加家庭收入，給留守兒童的身心健康和認知能力帶來積極影響；另一方面，由于父母“離農(nóng)”導(dǎo)致對留守兒童的照顧和陪伴的缺失，給留守兒童帶來消極影響。有大量研究表明，父母外出務(wù)工對留守兒童的健康存在較為顯著的消極影響[11][12]。且由于家庭教育觀念存在偏差，外出務(wù)工時間較長造成留守兒童教育缺失，這些負面影響是不太可能通過提高收入效應(yīng)來抵消的[13][14]。其二，自2008 年起，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本在全國實現(xiàn)全覆蓋（以下簡稱“新農(nóng)合”），新農(nóng)合明顯改善了參合農(nóng)戶的健康水平[15]，但目前的新農(nóng)合政策要求農(nóng)戶要在戶籍所在地進行繳費，同時診療和報銷也應(yīng)在當(dāng)?shù)刂付ǖ尼t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行，這對于外出務(wù)工的農(nóng)民而言，無疑將面臨復(fù)雜繁瑣的報銷程序和不小的經(jīng)濟損失[16]。其三，對于大量農(nóng)民工離農(nóng)就業(yè)所形成的“遷移效應(yīng)”，部分學(xué)者仍認為其與城市本地人口之間以競爭關(guān)系為主，按照Borjas 的邏輯，若外來農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動力之間的技能形成替代效應(yīng)[17]，那么外來務(wù)工人員直接增加了當(dāng)?shù)氐膭趧庸┙o，形成較為激烈的競爭關(guān)系，那么勢必將降低同技能組內(nèi)勞動力的工資水平。楊云彥等就認為外來務(wù)工人口直接提高了本地人口所面臨的就業(yè)競爭[18]，魏下海等基于全國人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進行實證研究，發(fā)現(xiàn)外來移民的確顯著降低了本地勞動力的工資水平，尤其對低技能人口有顯著的負面影響[19]。因此，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始終是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要障礙，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)仍然艱巨。

（四）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍不牢固

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。其中，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，但我國很多地區(qū)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在定位不準、層次不高、鏈條不長、效益不好的問題，致使產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不牢固。一是傳統(tǒng)種植農(nóng)業(yè)在類型、規(guī)模等方面不夠全面和平衡，種植技術(shù)普遍落后于發(fā)達國家，種業(yè)較國際先進水平也仍有較大差距，種質(zhì)資源的保護和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用有待加強[20]。二是經(jīng)營方式依然較為粗放，加之我國農(nóng)產(chǎn)品市場供給總體相對充裕，導(dǎo)致很多農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)凈收益較低，低于非農(nóng)就業(yè)的收益。一方面，對水稻等周期性勞動密集型作物而言，在農(nóng)忙時對勞動力需求較大，大量勞動力向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移會使得勞動力短缺，糧食安全保障水平受到威脅。另一方面，從成本競爭力來看，我國農(nóng)業(yè)勞動力、土地、生產(chǎn)資料、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素投入成本不斷上漲?！吨袊r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告2020》顯示，2005—2018 年，我國小麥每畝人工成本實際增長了1.06 倍，每畝土地成本實際增長了1.91 倍，成本的提高不利于農(nóng)民增收。三是農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，基礎(chǔ)較為薄弱，產(chǎn)業(yè)布局不夠協(xié)調(diào)，仍多以供應(yīng)原料為主，精深加工不足，副產(chǎn)品的綜合利用程度和加工轉(zhuǎn)換率均較低。四是制約農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素也較多。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展還面臨與市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的營銷、電商、技術(shù)性人才短缺的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金不足，市場配置資源的決定性作用發(fā)揮不充分等。例如，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持力度有限。雖然我國農(nóng)村金融服務(wù)體系日益健全，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，農(nóng)村金融服務(wù)的可得性、便利性和有效性顯著提升。但由于農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)和銷售過程中往往面臨由于氣候變化、病蟲害發(fā)生而導(dǎo)致的生產(chǎn)風(fēng)險，但我國農(nóng)村金融、保險市場體系仍不完備，農(nóng)產(chǎn)品期貨市場存在功能缺失，也無法切實降低價格風(fēng)險。盡管目前政策性農(nóng)業(yè)保險體系已經(jīng)建立，但卻存在保險產(chǎn)品品種少、保費率較高的問題，農(nóng)戶很難通過保險的方式管理和規(guī)避生產(chǎn)風(fēng)險，從而實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的收益最大化。同時農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模較小，難以達到銀行抵押貸款的要求，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無力償還貸款的風(fēng)險較高，多數(shù)農(nóng)村金融機構(gòu)貸款比例較低，貸款額度小、期限短，配套服務(wù)體系很不完善，農(nóng)戶難以通過貸款的方式擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。

三、推動我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的政策選擇

我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，推動高質(zhì)量發(fā)展是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。黨的十九屆五中全會指出，要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興。農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點，應(yīng)立足農(nóng)情國情，把農(nóng)民利益作為根本的出發(fā)點和落腳點，在產(chǎn)品提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)增效、要素培優(yōu)、制度創(chuàng)新等方面切實發(fā)力，加快推進新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村質(zhì)量效益型的現(xiàn)代化發(fā)展。

（一）完善土地集約化經(jīng)營治理模式

土地集約化經(jīng)營治理模式是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，能夠充分保護廣大農(nóng)民的利益，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在不斷發(fā)展的經(jīng)濟形勢之下，土地集約化經(jīng)營模式，不是要收回土地，而是要更好利用土地，農(nóng)戶應(yīng)根據(jù)自身實際情況，選擇更好的經(jīng)營方式。對于小規(guī)模分散化土地經(jīng)營的農(nóng)戶，具有一定的流轉(zhuǎn)土地的意愿，可以從事非農(nóng)就業(yè)來追求更高收入和享受更為完備的社會福利，而種糧大戶和農(nóng)業(yè)能手可以將零散的土地進行集中，通過集約經(jīng)營降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，從而提高農(nóng)作物的產(chǎn)量和收入。這要求進一步完善涉農(nóng)法律保障工作，建立健全配套的土地管理制度，加大對土地審批的監(jiān)管力度和透明度，提高土地流轉(zhuǎn)管理的信息化程度，確保土地規(guī)劃、土地征收、土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)環(huán)節(jié)落實，提高土地資源的合理和充分利用，有效調(diào)節(jié)土地資源的供求關(guān)系，合理規(guī)制土地執(zhí)法的違規(guī)行為，以實現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地和集約化經(jīng)營的持續(xù)性、有效性及穩(wěn)定性。進一步完善土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的各項權(quán)益，并通過鼓勵、支持農(nóng)民再就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等方式提高土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的收入水平（王成利等，2021）[21]。與此同時，為保障農(nóng)村土地集約化經(jīng)營治理模式能夠平穩(wěn)向好發(fā)展，不僅要加大財政投入力度，在政策、資金和技術(shù)等方面給予支持；還應(yīng)大力建設(shè)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)主體，實現(xiàn)農(nóng)地資源的有效配置，提高土地生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入。利用區(qū)域優(yōu)勢，因地制宜，選準項目載體，圍繞鄉(xiāng)村旅游、特色種養(yǎng)、民宿開發(fā)、觀光農(nóng)業(yè)等模式拓寬發(fā)展渠道，充分發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟效益和社會效益，實現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)主體與農(nóng)民的互利共贏。

（二）優(yōu)化農(nóng)村資源配置

我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。根本解決這些問題，必須推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。為此，習(xí)近平總書記強調(diào)：“把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護等方面相互融合和共同發(fā)展。著力點是通過建立城鄉(xiāng)融合的體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，目標是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。”[22]在實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的過程中，要把鄉(xiāng)村作為與城市具有同等地位的有機整體，積極培育多領(lǐng)域、多層次的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生共同體、教育共同體、公共設(shè)施建設(shè)共同體，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。同時將現(xiàn)有要素重新優(yōu)化配置，改善農(nóng)村要素投入的質(zhì)量與結(jié)構(gòu)，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，進一步縮小城鄉(xiāng)收入差距。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，應(yīng)著力補齊總量不足的短板，進一步完善全民醫(yī)療保障制度，加強上級醫(yī)療機構(gòu)對農(nóng)村基層醫(yī)療機構(gòu)的幫扶，加大財政和非財政投入力度，探索醫(yī)師隊伍培養(yǎng)模式多樣化。鼓勵通過定向醫(yī)學(xué)生的培養(yǎng)、醫(yī)務(wù)工作者特崗計劃等機制，真正解決基層缺醫(yī)的問題。以優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生改革制度設(shè)計來提升衛(wèi)生資源配置水平，完善醫(yī)聯(lián)體工作制度，在緩解大醫(yī)院“虹吸”效應(yīng)的同時，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)能力。在教育方面，應(yīng)合理配置教育資源，加大對農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)教育的資金傾斜力度，科學(xué)配置師資力量，切實解決農(nóng)村教師的實際問題，鼓勵優(yōu)秀師資在城鄉(xiāng)間的合理流動，提高優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，使農(nóng)村家庭獲得平等接受教育的機會。教育行政部門要落實義務(wù)教育和教育資助政策，切實保障農(nóng)村兒童平等享有受教育的權(quán)利。各級主管部門應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極為家庭條件較差的農(nóng)村兒童提供多種形式的關(guān)愛服務(wù)，幫助其圓滿完成學(xué)業(yè)。在公共設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)以服務(wù)為中心，將城市的集聚經(jīng)濟效應(yīng)輻射到農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)和運營，構(gòu)建城鄉(xiāng)服務(wù)聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)治理體系，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策保障和資金傾斜力度，加快補齊農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施等短板弱項，保證設(shè)施建設(shè)標準和設(shè)施實際使用體驗，提高農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的配置水平，保障農(nóng)民各項權(quán)益的較好實現(xiàn)。

（三）深化戶籍制度改革

盡管近年來中國的城市化率得到了顯著提升，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)。尤其是以戶籍制度造成的城鄉(xiāng)勞動力市場分割的存在，大大阻礙了勞動力的自由流動。因此，推動農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展迫切要求深化戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)勞動力市場分割，優(yōu)化勞動力資源在城鄉(xiāng)間的配置。一方面，適度降低落戶門檻，合理引導(dǎo)外來務(wù)工的農(nóng)村勞動力落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇，實現(xiàn)“愿落盡落”，促進外來務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移戶口有序落戶[23]。同時推動常住農(nóng)業(yè)人口均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，鼓勵地方政府提供更多公共服務(wù)和辦事便利，推進良性的治理機制，完善財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤相關(guān)政策，從而確保常住農(nóng)業(yè)人口在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等社會保障服務(wù)的實際享有水平。另一方面，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，持續(xù)保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)水平。超大城市有序疏解非核心功能，引導(dǎo)過度集中的資源要素逐步有序轉(zhuǎn)移，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化城市集群；大中城市要進一步完善功能，發(fā)揮其綜合成本相對較低的優(yōu)勢，提升城市服務(wù)功能和生活品質(zhì)，用以作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要承載點；縣級城市作為城鄉(xiāng)重要連接點，仍是農(nóng)民就醫(yī)、就業(yè)、子女教育的首選，是服務(wù)億萬農(nóng)民的重要陣地和擴大內(nèi)需的重要支撐點，應(yīng)加強資金支持，積極推進公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等多方面的治理能力，提升其綜合承載能力。戶籍制度改革的最終目的不僅在于給予農(nóng)民流動的自由，而是要立足于我國基本國情，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇，如保證進城農(nóng)民工子女平等接受教育，并能夠享受較完備的醫(yī)療、社會保障等基本福利，同時努力提高農(nóng)村勞動力的個體素質(zhì)和能力，賦予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民競爭的能力，這樣才有利于人才最優(yōu)配置和社會的均衡發(fā)展。

（四）提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)支撐能力

鑒于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)支撐能力仍較為薄弱，生產(chǎn)方式相對粗放，難以充分適應(yīng)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的需要。發(fā)展高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)是推動鄉(xiāng)村振興的必由之路，是實現(xiàn)農(nóng)民增收、生態(tài)增值的內(nèi)生動力。一是深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，立足于農(nóng)村資源稟賦優(yōu)勢，因地制宜，加快全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，充分發(fā)揮優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的精深加工能力，全方位拓展農(nóng)業(yè)功能，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展與小農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機制，推動農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，如大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推進農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機作業(yè)、產(chǎn)品分級儲存運銷等服務(wù)的社會化和專業(yè)化。二是將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)村電商全面對接融合，推動線上線下互動發(fā)展，打通全國農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡(luò)，完善農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施物流建設(shè)。三是充分發(fā)揮智慧農(nóng)業(yè)的重要作用，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展構(gòu)建龐大的監(jiān)測、分析、決策和服務(wù)體系，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供可視化管理和智能化決策。四是打造高質(zhì)量生態(tài)，緊扣農(nóng)業(yè)綠色優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品要求，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，在保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上提升農(nóng)業(yè)效益，同時在運作方式上將休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游這類具有連接城鄉(xiāng)要素資源、融合農(nóng)村多產(chǎn)業(yè)等天然屬性的業(yè)態(tài)同高質(zhì)量農(nóng)業(yè)生態(tài)緊密結(jié)合，發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨特優(yōu)勢，利用“旅游+”“生態(tài)+”等模式推進農(nóng)業(yè)與旅游、文化、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，讓品牌提升優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的信譽，形成長效的高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。五是通過產(chǎn)品和渠道創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)金融對于農(nóng)業(yè)的束縛，探索農(nóng)村“信貸+保險”新模式，分散農(nóng)村信貸風(fēng)險?？赏ㄟ^擴大財政補貼標準，鼓勵各類金融機構(gòu)積極參與農(nóng)村金融市場，對金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的項目提供利差補貼來彌補貸款壞賬損失，并開發(fā)貸款補償保險品種，擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，引導(dǎo)更多資金投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，增強農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險能力，減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，防范農(nóng)戶收入損失，穩(wěn)步促進農(nóng)村新型經(jīng)營主體和農(nóng)民增收。此外，可發(fā)展大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨，推動普惠金融與精準脫貧深度融合，延伸服務(wù)覆蓋面，努力提升服務(wù)效率，打通農(nóng)業(yè)金融服務(wù)“最后一公里”，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

總之，在不斷推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展進程中，應(yīng)完善土地集約化經(jīng)營治理模式，大力建設(shè)新型農(nóng)業(yè)主體，促進城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換，推進城鄉(xiāng)一體化融合進程，提高農(nóng)村核心產(chǎn)業(yè)競爭力。同時要切實提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的質(zhì)量、效率，這樣才能充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，進而為全面推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)。