行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的功能定位和制度設(shè)想

梁鳳云 陳 默

2021年6月1日起，《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》）實(shí)施，該意見(jiàn)將行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解在第二部分作專(zhuān)門(mén)規(guī)定，同時(shí)創(chuàng)設(shè)性地在第6 條第1 款中提出通過(guò)司法確認(rèn)程序確認(rèn)行政訴前和解協(xié)議的效力?！?〕《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》第6 條第1 款規(guī)定：“經(jīng)訴前調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，當(dāng)事人共同申請(qǐng)司法確認(rèn)的，人民法院可以依法確認(rèn)和解協(xié)議效力，出具行政訴前調(diào)解書(shū)?！痹谠撘庖?jiàn)出臺(tái)前，2017年-2020年間，上海、浙江、山東、吉林等多地建設(shè)行政爭(zhēng)議多元化解中心，并探索開(kāi)展行政案件的訴前調(diào)解，遼寧地區(qū)也有多個(gè)基層法院開(kāi)展行政案件的訴前調(diào)解，但普遍存在認(rèn)識(shí)不一、制度操作設(shè)計(jì)匱乏、訴前調(diào)解協(xié)議效力缺乏保障、未能實(shí)質(zhì)減輕審判壓力等問(wèn)題。與各地法院紛紛開(kāi)展探索形成對(duì)照的是，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解問(wèn)題在理論和制度研究上尚存在大量空白，對(duì)此進(jìn)行研究者寥寥?！?〕以篇名為“行政訴前調(diào)解”在知網(wǎng)進(jìn)行搜索，只有三篇學(xué)術(shù)期刊文章，其余均無(wú)。

本文試圖對(duì)此問(wèn)題展開(kāi)探討，首先從非訴訟糾紛解決機(jī)制、司法權(quán)和行政權(quán)關(guān)系、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議等角度探討行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的功能定位。然后基于司法實(shí)踐，從適用范圍、運(yùn)行模式以及行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解與司法確認(rèn)、訴訟程序的銜接三部分，對(duì)行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的具體操作提出制度設(shè)想。

一、行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的功能定位

（一）非訴訟糾紛解決機(jī)制的有機(jī)組成

習(xí)近平總書(shū)記指出：“我國(guó)國(guó)情決定了我們不能成為‘訴訟大國(guó)’。我國(guó)有14 億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！”過(guò)去，訴訟被視為解決糾紛的唯一渠道，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，案件量不斷增長(zhǎng)，普遍出現(xiàn)了訴訟延遲、司法資源匱乏的情況。此外，通過(guò)訴訟解決行政爭(zhēng)議的方式相對(duì)剛性，可能會(huì)使社會(huì)矛盾尖銳化。通過(guò)非訴訟糾紛解決機(jī)制的建設(shè)，激發(fā)社會(huì)自治、自主、能動(dòng)力量，尊重當(dāng)事人對(duì)糾紛解決方式的參與權(quán)和選擇權(quán)，可以有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，減輕審判壓力，實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議。行政訴訟是三大訴訟類(lèi)型之一，雖然案件量?jī)H占受案總量的2%，〔3〕章志遠(yuǎn)：《新時(shí)代行政審判因應(yīng)訴源治理之道》，載《法學(xué)研究》2021年第3 期。但是卻具有一定復(fù)雜性和特殊性。行政爭(zhēng)議糾紛解決體系的精細(xì)化體現(xiàn)了國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，行政爭(zhēng)議的有效解決體現(xiàn)了國(guó)家治理能力的提升。其中，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解是行政爭(zhēng)議糾紛解決體系的一部分，也是人民法院非訴訟糾紛解決機(jī)制建設(shè)的重要組成部分。對(duì)于行政爭(zhēng)議進(jìn)行訴前調(diào)解，一方面可以從源頭上減少訴訟增量；另一方面可以提供行政機(jī)關(guān)對(duì)于爭(zhēng)議先行處理的機(jī)會(huì)，是人民法院積極進(jìn)行訴源治理和非訴訟糾紛解決機(jī)制建設(shè)的必然需要。

（二）行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的初平衡平臺(tái)

如果說(shuō)非訴訟糾紛解決機(jī)制建設(shè)是對(duì)整體糾紛解決的必然要求，那么行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解對(duì)于行政審判則有著特殊意義。相比民事、刑事訴訟，行政訴訟的真正獨(dú)特之處在于制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程中，無(wú)不涉及司法權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系。一方面，行政權(quán)與司法權(quán)都是公權(quán)力的一種，司法權(quán)通過(guò)行政審判對(duì)行政權(quán)的行使起監(jiān)督作用，但并不能取代行政權(quán)的行使；另一方面，行政機(jī)關(guān)的自我糾正相比司法機(jī)關(guān)的外力糾正，在救濟(jì)的及時(shí)性、甄別的專(zhuān)業(yè)性、救濟(jì)的廣泛性、效果的警示性、公信力的修復(fù)性等方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)?！?〕高鴻：《行政行為自我糾正的制度構(gòu)建》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第3 期。

在很多國(guó)家和地區(qū)，出現(xiàn)行政爭(zhēng)議，首先應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自己處理。例如在德國(guó)，提起撤銷(xiāo)之訴和課予義務(wù)之訴之前，如果行政相對(duì)人沒(méi)有經(jīng)過(guò)復(fù)議程序主張權(quán)利，則不符合起訴條件。〔5〕［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第279 頁(yè)、第292 頁(yè)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)參照德國(guó)，同樣規(guī)定了對(duì)于這兩類(lèi)訴訟的行政復(fù)議前置?！?〕翁岳生主編：《“行政訴訟法”逐條釋義》，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)五南圖書(shū)出版公司2018年版，第51-81 頁(yè)。法國(guó)行政法院是行政機(jī)關(guān)的一部分，規(guī)定了140 多類(lèi)案件的“行政救濟(jì)強(qiáng)制前置”（類(lèi)似于我國(guó)的行政復(fù)議前置）?！?〕陳天昊：《公正、效率與傳統(tǒng)理念的交響曲——二十一世紀(jì)法國(guó)行政訴訟的改革之路》，載《清華法學(xué)》2013年第4 期。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦行政程序法（APA），爭(zhēng)議發(fā)生后，如果還有行政程序可以解決爭(zhēng)議或者進(jìn)一步對(duì)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，則就該爭(zhēng)議仍然不能進(jìn)行司法審查，這種原則叫做“窮盡救濟(jì)原則”?！?〕曹鎏：《五國(guó)行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5 期；[美]皮特·L.施特勞斯：《美國(guó)的行政司法》，徐晨譯，商務(wù)印書(shū)館2021年版，第410 頁(yè)。而我國(guó)行政訴訟法中規(guī)定的復(fù)議前置案件類(lèi)型太少，絕大多數(shù)進(jìn)入行政訴訟的案件未經(jīng)行政復(fù)議，產(chǎn)生爭(zhēng)議后直接進(jìn)入訴訟程序中。例如遼寧省2021年共受理各類(lèi)行政一審案件13865 件，其中經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件只有656 件，占比4.73%。大量行政爭(zhēng)議未經(jīng)行政機(jī)關(guān)先行處理直接進(jìn)入訴訟程序，說(shuō)明有必要通過(guò)行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解程序，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自我糾正功能以及行政審判的司法最終救濟(jì)定位。

（三）實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的重要措施

如何更好地實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，是行政審判近些年來(lái)的重點(diǎn)課題，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解具有多方面作用，能夠成為實(shí)質(zhì)化解決行政爭(zhēng)議的重要措施。

1.訴前調(diào)解兼有釋明、探求利益平衡方案、評(píng)估多方面作用

行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解作為訴訟前的程序，可以起到三方面的作用：第一，訴前調(diào)解具有釋明作用。一方面通過(guò)訴前調(diào)解程序，可以向當(dāng)事人釋明，倡導(dǎo)當(dāng)事人選擇如行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解等其他非訴訟糾紛解決渠道；另一方面有些行政訴訟當(dāng)事人訴訟能力低，缺乏主張權(quán)利必要的法律知識(shí)，往往存在訴訟請(qǐng)求不明確或者不適當(dāng)?shù)那樾?。通過(guò)訴前調(diào)解，可以幫助當(dāng)事人進(jìn)一步明確其訴訟目的，選擇更合法有效的訴訟主張。第二，訴前調(diào)解具有探求利益平衡方案的作用。即當(dāng)事人可以通過(guò)訴前調(diào)解，經(jīng)由中立、有經(jīng)驗(yàn)的第三方主持，交換訴求，進(jìn)行溝通，盡可能找到符合雙方利益的解決方案。第三，訴前調(diào)解往往隱含評(píng)估效果。在調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解組織或調(diào)解員往往會(huì)基于經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)，通過(guò)調(diào)解了解當(dāng)事人雙方心理狀態(tài)，根據(jù)爭(zhēng)議性質(zhì)和法律規(guī)定，綜合給出調(diào)解的建議和意見(jiàn)，〔9〕蔣惠嶺主編：《域外ADR:制度·規(guī)則·技能》，中國(guó)法制出版社2012年版，第12 頁(yè)。可以有效幫助當(dāng)事人審視自己的請(qǐng)求和觀(guān)點(diǎn)，從而降低當(dāng)事人的過(guò)高期待。

2.訴前調(diào)解爭(zhēng)議解決方式比裁判更廣泛、更靈活、更徹底

如前述及，行政審判具有“復(fù)審”特點(diǎn)，相較于行政權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持謙抑原則?！叭绻麅煞N國(guó)家權(quán)力之間沒(méi)有邊界，司法權(quán)就會(huì)代替行政權(quán)，成為行政權(quán)之上的行政權(quán)，成為沒(méi)有控制的權(quán)力。保持審判權(quán)的謙抑，是防止兩種國(guó)家權(quán)力混同、確保司法的監(jiān)督地位的基本要求?！薄?0〕黃永維、郭修江：《司法謙抑原則在行政訴訟中的適用》，載《法律適用》2021年第2 期。由于行政審判的“復(fù)審”特點(diǎn)及謙抑原則，加之很多時(shí)候?qū)μ囟ǖ貐^(qū)的管理工作、特定領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)性知識(shí)以及具體爭(zhēng)議的事實(shí)情況，法院掌握的沒(méi)有行政機(jī)關(guān)全面準(zhǔn)確，很多時(shí)候不能就具體權(quán)益直接作出判斷，只能否定行政機(jī)關(guān)的行政行為，將爭(zhēng)議重新交回行政機(jī)關(guān)。〔11〕這種情況并非由于中國(guó)法官的“惰政”導(dǎo)致，而是由于行政審判的特殊性，在其他國(guó)家是普遍存在的?！胺ㄔ撼３Ｒ赃@種方式被‘一同’卷入沖突之中。而相應(yīng)的暫時(shí)決定，甚至最終判決，也只不過(guò)標(biāo)志著下一‘回合’爭(zhēng)議即將開(kāi)始，例如：關(guān)于工業(yè)設(shè)備或者飛機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程的糾紛。此時(shí)并不存在什么真正巧妙的解決方案。但是，有一種做法或許是正確的（參閱行政法院法第113條第3 款），亦即：不要被‘徹底裁判’每個(gè)案子的沖動(dòng)所支配，而是要善于把一些復(fù)雜的實(shí)際問(wèn)題，在它們涉及法律問(wèn)題的裁判之前，以行政程序的方式，轉(zhuǎn)回到它們必須在相應(yīng)的具體工作中被‘完成’的那些地方去?！鼻耙?〕，［德］弗里德赫爾穆·胡芬書(shū)，第39 頁(yè)。在2020年遼寧省一審以判決方式結(jié)案的5510 個(gè)行政案件中，有1582 個(gè)案件的判決方式是撤銷(xiāo)行政行為、撤銷(xiāo)行政行為并責(zé)令重做、責(zé)令限期履行法定職責(zé)三類(lèi)之一，占比28.7%。此三類(lèi)判決方式往往并非對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的終局處理。撤銷(xiāo)行政行為不排除行政機(jī)關(guān)重新調(diào)查后再行作出處理決定，撤銷(xiāo)行政行為并責(zé)令重做和責(zé)令限期履行法定職責(zé)則相當(dāng)于把行政爭(zhēng)議重新交由行政機(jī)關(guān)處理，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決。當(dāng)事人經(jīng)過(guò)訴訟，其實(shí)體權(quán)益并沒(méi)有最終的結(jié)論，與行政機(jī)關(guān)的“罅隙”沒(méi)有被彌合，又需要行政機(jī)關(guān)再行處理，反而容易引起對(duì)立情緒。行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解是一種相對(duì)柔和的糾紛處理方式，能夠避免爭(zhēng)議經(jīng)過(guò)訴訟程序又回到行政機(jī)關(guān)，避免司法權(quán)和行政權(quán)二元對(duì)立，在堅(jiān)持司法謙抑原則的同時(shí)，借由行政機(jī)關(guān)更廣泛、更直接、更多樣的處分權(quán)，由雙方當(dāng)事人通過(guò)協(xié)調(diào)探求利益平衡方案，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

3.降低“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”的行政成本和司法成本

在對(duì)爭(zhēng)議的裁判過(guò)程中，分為“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”和“適用法律”兩部分。對(duì)于絕大多數(shù)爭(zhēng)議，問(wèn)題的難點(diǎn)往往在于“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”，“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”需要很大成本?！按_認(rèn)過(guò)去實(shí)際發(fā)生的事件不僅受限于人的認(rèn)識(shí)能力，而且也受制于訴訟法?！薄?2〕[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》（全本第6 版），黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書(shū)館2020年版，第387 頁(yè)。民事訴訟更多是主觀(guān)訴訟，“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”的舉證責(zé)任主要由當(dāng)事人對(duì)其主張自行承擔(dān)，舉證責(zé)任和其主張的內(nèi)容密切結(jié)合。而行政訴訟兼具主觀(guān)訴訟和客觀(guān)訴訟兩種，行政訴訟的客觀(guān)目的需要對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為進(jìn)行全面合法性審查，其中就包含了法院依職權(quán)“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”的全過(guò)程，其“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”的司法成本遠(yuǎn)高于民事訴訟。實(shí)踐中，要么因?yàn)樾姓鄬?duì)人的舉證能力差，訴訟能力不足，未能承擔(dān)對(duì)應(yīng)的舉證責(zé)任而敗訴；要么因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)為行政機(jī)關(guān)做出行政行為的事實(shí)證據(jù)不夠“充分”，但法院自行進(jìn)行調(diào)查取證的能力有限，只能采取讓行政機(jī)關(guān)重新調(diào)查重新作出行政行為的方式裁判。而行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的優(yōu)勢(shì)恰恰在于某種程度上減低了“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”的成本，彌合了行政訴訟主觀(guān)目的和客觀(guān)目的之間對(duì)于“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”產(chǎn)生的價(jià)值分歧，降低了司法成本，避免雙方當(dāng)事人和法官關(guān)于“正當(dāng)判決”〔13〕“在外行人預(yù)期經(jīng)得起檢驗(yàn)的‘正確性’的案件中，法官卻經(jīng)常滿(mǎn)足于其決定簡(jiǎn)單的‘正當(dāng)性’（Vertrebarkeit）,因?yàn)椴豢杀苊獾貢?huì)預(yù)留判斷空間，而且法官又處于裁判強(qiáng)制規(guī)則的約束之下?！鼻耙?2〕，[德] 卡爾·拉倫茨書(shū)，第373 頁(yè)。認(rèn)知的差異致使司法公信力受損，從而更有效地實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。

前面對(duì)行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解制度的諸多功能及正面效果予以論述。有相反的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，既然當(dāng)事人起訴至法院，說(shuō)明必然無(wú)法自行解決爭(zhēng)議，對(duì)訴前調(diào)解達(dá)成調(diào)解的可能性持懷疑態(tài)度；有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，法院以審判為主業(yè)，由法院主導(dǎo)推進(jìn)訴前調(diào)解屬于舍本逐末；也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，訴前調(diào)解可能在實(shí)踐中流于形式，變成空轉(zhuǎn)的程序和案件的“蓄水池”。這些都是經(jīng)過(guò)理性思考的質(zhì)疑，但從幾個(gè)地區(qū)的運(yùn)行情況看，山東省各級(jí)法院2020年通過(guò)委派委托和解行政案件16324 起，達(dá)成和解4973 件，行政爭(zhēng)議和解撤訴率為30.46%?！?4〕曹天健：《山東省高院發(fā)布行政審判白皮書(shū)，全省一審行政案件服判息訴率連續(xù)兩年位列全國(guó)首位》，法制網(wǎng)，www.legaldaily.com.cn/index/content/2021-04/15/content_8482545.htm, 2021年12月27日訪(fǎng)問(wèn)。遼寧省沈陽(yáng)市和平區(qū)人民法院自2020年開(kāi)展行政訴前調(diào)解工作以來(lái)，訴前化解率達(dá)43.57%?！?5〕孫青：《“加減乘除”四法并用打造“和平模式”，沈陽(yáng)和平區(qū)法院推進(jìn)行政案件訴前調(diào)解工作》，載《人民法院報(bào)》2021年10月17日第4 版。這些地區(qū)的訴前調(diào)解工作取得了良好效果，說(shuō)明通過(guò)訴前調(diào)解化解行政爭(zhēng)議的效果并非只是理論上的假設(shè)。從域外經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)部分地區(qū)和澳大利亞對(duì)訴至法院的糾紛采用強(qiáng)制調(diào)解前置，曾就此問(wèn)題展開(kāi)過(guò)普遍的探討。其學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究，證明了“調(diào)解悖論”的存在，“調(diào)解悖論”體現(xiàn)在兩方面：一方面是即使一方或者雙方當(dāng)事人拒絕試圖以調(diào)解的方式解決爭(zhēng)議，仍然存在當(dāng)事人達(dá)成其事先沒(méi)有意識(shí)到能夠達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的可能性；另一方面，則是即使有些當(dāng)事人開(kāi)始并不情愿參加訴前調(diào)解，但經(jīng)調(diào)解后，對(duì)于調(diào)解結(jié)果和過(guò)程的滿(mǎn)意度都顯現(xiàn)出很高的程度，甚至比那些一開(kāi)始積極參與訴前調(diào)解的當(dāng)事人還要高?！?6〕[澳]娜嘉·亞歷山大：《全球調(diào)解趨勢(shì)》，王福華等譯，中國(guó)法制出版社2011年版，第37 頁(yè)、第234-235 頁(yè)。此外，人民法院對(duì)于開(kāi)展行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的顧慮，部分基于人財(cái)物經(jīng)費(fèi)預(yù)算和工作壓力考量，部分則是由于行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解是一個(gè)新事物，配套不完善，雖然《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》從2021年6月1日起實(shí)施，但對(duì)于諸多具體問(wèn)題還缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)則，本文接下來(lái)將對(duì)此作進(jìn)一步分析和設(shè)想。

二、入口：行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的適用范圍

行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的適用范圍，指的是行政爭(zhēng)議什么情況下可以通過(guò)訴前調(diào)解程序處理。從實(shí)踐角度分析，主要有以下幾個(gè)問(wèn)題：第一個(gè)是當(dāng)事人是否具有進(jìn)入訴前調(diào)解的選擇權(quán)；第二個(gè)問(wèn)題是訴前調(diào)解的爭(zhēng)議是否需要符合行政起訴條件；第三個(gè)問(wèn)題是什么類(lèi)型的行政爭(zhēng)議適用于訴前調(diào)解。

（一）訴前調(diào)解的當(dāng)事人程序選擇權(quán)

有兩種觀(guān)點(diǎn)。第一種觀(guān)點(diǎn)是當(dāng)事人對(duì)于訴前調(diào)解不具有程序選擇權(quán)，理由有以下幾點(diǎn)：第一，訴前調(diào)解不會(huì)影響當(dāng)事人的程序權(quán)利。如果調(diào)解過(guò)程中當(dāng)事人認(rèn)為不能接受調(diào)解，隨時(shí)可以終結(jié)調(diào)解程序，進(jìn)入訴訟程序，其訴權(quán)和程序權(quán)利并沒(méi)有受到影響。第二，訴前調(diào)解不會(huì)影響當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利。當(dāng)事人雖然不具有訴前調(diào)解的程序選擇權(quán)，但是對(duì)于爭(zhēng)議具有實(shí)體處分權(quán)，前置調(diào)解不代表強(qiáng)制當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益不造成實(shí)際影響。第三，訴前調(diào)解實(shí)際是法院的程序設(shè)置。對(duì)于審判資源進(jìn)行合理配置本身就是法院的權(quán)能，而相對(duì)于當(dāng)事人，法院基于案件類(lèi)型對(duì)處理方式進(jìn)行分類(lèi)具有顯著的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)尊重法院基于案件類(lèi)型的程序判斷權(quán)。實(shí)踐中，其他國(guó)家和地區(qū)也都在逐步限縮當(dāng)事人的程序選擇權(quán)?！兜聡?guó)巴伐利亞州調(diào)解法》規(guī)定，調(diào)解是特定案件進(jìn)入正式訴訟程序之前的必備要件?！?7〕解志勇：《行政訴訟調(diào)解》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第163 頁(yè)。在美國(guó)，“根據(jù)ADR 法，地區(qū)法院可以不經(jīng)當(dāng)事人同意將案件提交ADR，但是只限于調(diào)解和早期中立評(píng)估”?！?8〕前引〔9〕，蔣惠嶺主編書(shū)，第64 頁(yè)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民事訴訟法”第403 條第（一）項(xiàng)規(guī)定了11 種民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)當(dāng)在訴訟前由法院交付我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)公所設(shè)置的調(diào)解委員會(huì)予以調(diào)解。

第二種觀(guān)點(diǎn)是當(dāng)事人對(duì)于訴前調(diào)解具有程序選擇權(quán)。理由有以下幾點(diǎn)：一是立案登記制的要求，訴前調(diào)解是在法定登記立案前人為加入的另外一道程序，適用訴前調(diào)解應(yīng)當(dāng)以尊重當(dāng)事人自愿為前提。〔19〕章志遠(yuǎn)：《行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的法理解讀》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第5 期。二是時(shí)間效益也是效益，在訴訟前要求當(dāng)事人進(jìn)行訴前調(diào)解，可能會(huì)不當(dāng)延長(zhǎng)當(dāng)事人權(quán)益獲得救濟(jì)的時(shí)間。三是訴前調(diào)解機(jī)制可能會(huì)變成法院延遲立案的“蓄水池”。

筆者認(rèn)為，以上兩種觀(guān)點(diǎn)實(shí)際上分別體現(xiàn)了“法院職權(quán)主義”和“當(dāng)事人主義”的不同傾向。訴前調(diào)解是一種程序設(shè)置，應(yīng)屬于法院職權(quán)范圍。但由于我國(guó)現(xiàn)行法律和司法解釋沒(méi)有規(guī)定調(diào)解前置制度，也沒(méi)有設(shè)置當(dāng)事人拒絕調(diào)解可能承擔(dān)的不利后果，〔20〕在英國(guó)和日本，如果當(dāng)事人拒絕接受訴前強(qiáng)制調(diào)解，法院可以作出罰款。在美國(guó)，如果調(diào)解方案不被接受，經(jīng)審理后拒絕的一方當(dāng)事人沒(méi)有得到比調(diào)解結(jié)果更有利的判決時(shí)，要對(duì)相關(guān)訴訟費(fèi)用予以懲罰性質(zhì)的分配。參見(jiàn)王福華：《論訴前強(qiáng)制調(diào)解》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)版）》2010年第2 期。從法律文本上看，本質(zhì)上還是自愿基礎(chǔ)上的先行調(diào)解。因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)當(dāng)事人具有訴前調(diào)解的程序選擇權(quán)。但法院應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)當(dāng)事人選擇訴前調(diào)解，可在立案前向當(dāng)事人發(fā)放訴前調(diào)解程序確認(rèn)書(shū)并介紹訴前調(diào)解的功能和優(yōu)點(diǎn)，當(dāng)事人同意訴前調(diào)解的，進(jìn)行訴前調(diào)解，當(dāng)事人不同意進(jìn)行訴前調(diào)解的，依法立案。

（二）行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解是否以爭(zhēng)議符合起訴條件為前提

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題有兩種觀(guān)點(diǎn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解不需要爭(zhēng)議符合起訴條件。理由有以下幾點(diǎn)：第一，從程序階段看，訴前調(diào)解是立案前的程序，而立案前無(wú)法對(duì)是否符合立案條件進(jìn)行全面審查。第二，從當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)看，行政案件本身裁定駁回起訴或者裁定不予立案受理的比例較高，而不符合行政訴訟起訴條件不代表當(dāng)事人不具有實(shí)體權(quán)益需要保護(hù)?！?1〕例如為了保障行政行為安定性的起訴期限制度，即使當(dāng)事人有需要保護(hù)的權(quán)利，也可能讓位于行政行為的安定性；又比如我國(guó)并沒(méi)有規(guī)定預(yù)防性訴訟，當(dāng)存有侵犯當(dāng)事人權(quán)益的危險(xiǎn)可能性時(shí)，當(dāng)事人無(wú)法通過(guò)訴訟渠道在事前解決。第三，從訴前調(diào)解的本質(zhì)屬性看，訴前調(diào)解雖然由法院委派進(jìn)行，但是其實(shí)質(zhì)還是在訴訟前，當(dāng)事人通過(guò)第三方居中調(diào)解處分自己的權(quán)利義務(wù)，此時(shí)的意思表示并不受起訴條件的限制。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，受理行政訴前調(diào)解案件需要以行政爭(zhēng)議符合起訴條件為前提。理由有以下幾點(diǎn)：一是根據(jù)《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》的規(guī)定，行政爭(zhēng)議達(dá)成訴前和解協(xié)議且當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的，法院需要出具行政訴前調(diào)解書(shū)，而調(diào)解書(shū)具有法律效力，客觀(guān)上相當(dāng)于人民法院對(duì)于爭(zhēng)議的實(shí)體作出了確認(rèn)。二是行政訴訟裁定駁回起訴或者裁定不予立案受理的可能性比較大。如果對(duì)于不符合起訴條件的爭(zhēng)議同樣進(jìn)行訴前調(diào)解，可能致使人民法院工作量不減反增。

筆者認(rèn)為，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解不以行政爭(zhēng)議符合起訴條件為必要條件，但需要委派訴前調(diào)解的法院對(duì)爭(zhēng)議具有管轄權(quán)。理由有以下幾點(diǎn)：第一，行政訴訟當(dāng)事人有提高審級(jí)的傾向，如果委派訴前調(diào)解的法院對(duì)于糾紛不具有管轄權(quán)也可以受理，可能導(dǎo)致當(dāng)事人不當(dāng)?shù)靥岣邔徏?jí)。第二，有利于和訴訟程序的銜接。如果經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解程序，立案后認(rèn)為受理法院對(duì)爭(zhēng)議不具有管轄權(quán)的，無(wú)論是移送給其他法院或者告知當(dāng)事人另行起訴的處理方式，都給當(dāng)事人造成了更多的訴訟負(fù)擔(dān)，當(dāng)事人往往難以接受。第三，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步完善委派調(diào)解機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《委派調(diào)解意見(jiàn)》）第5 條，〔22〕《委派調(diào)解意見(jiàn)》第5 條規(guī)定：“立案管轄。委派調(diào)解案件，編立‘ 訴前調(diào)’字號(hào)，在三日內(nèi)將起訴材料轉(zhuǎn)交特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員開(kāi)展調(diào)解。涉及管轄權(quán)爭(zhēng)議的，先立‘訴前調(diào)’字號(hào)的法院視為最先立案的人民法院?！痹V前調(diào)解案件實(shí)際上確定了法院的管轄。因此為了避免訴訟案件管轄與訴前調(diào)解管轄不匹配，應(yīng)當(dāng)在訴前調(diào)解程序前，確定法院的管轄。關(guān)于除管轄外其他起訴條件的觀(guān)點(diǎn)則同第一種意見(jiàn)。

（三）可以進(jìn)行訴前調(diào)解的行政爭(zhēng)議范圍

行政訴訟中，對(duì)于調(diào)解的觀(guān)念發(fā)生過(guò)較大的變化，經(jīng)歷了從“不應(yīng)調(diào)解”〔23〕《最高人民法院關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》（1985年11月6日，已失效）規(guī)定：人民法院審理這種行政案件，不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系問(wèn)題，而是要以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處罰決定或者其他行政處理決定是否合法、正確。因此，人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正的判決。到“除行政賠償案件外不適用調(diào)解”，〔24〕1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）第50 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！?第67 條第3 款規(guī)定：“賠償訴訟可以適用調(diào)解?！庇值健把a(bǔ)償、賠償和自由裁量案件可以調(diào)解”〔25〕《行政訴訟法》（2017年修正）第60 條第1 款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。”的過(guò)程。《行政訴訟法》立法之初作出保守規(guī)定的原因有兩個(gè)：第一個(gè)原因是當(dāng)時(shí)擔(dān)心行政機(jī)關(guān)會(huì)因?yàn)楸苊獬蔀楸桓婊蛘哌^(guò)分讓渡行政權(quán)力，從而盲目調(diào)解，或者對(duì)原告不當(dāng)施壓?！?6〕黃學(xué)賢：《行政訴訟調(diào)解若干熱點(diǎn)問(wèn)題探討》，載《法學(xué)》2007年第11 期。但經(jīng)過(guò)了三十余年的行政審判實(shí)踐，行政機(jī)關(guān)對(duì)于作為被告一事已經(jīng)逐漸接受，這個(gè)理由已經(jīng)不再存在。第二個(gè)原因是認(rèn)為被告對(duì)于行政行為不具有完全的處分權(quán)，裁量權(quán)也很少?！?7〕前引〔17〕，解志勇書(shū)，第53-60 頁(yè)。這個(gè)觀(guān)點(diǎn)通說(shuō)已經(jīng)發(fā)生變化，主要由于以下幾個(gè)方面：第一，柔性執(zhí)法在行政領(lǐng)域的擴(kuò)大化。例如很多種類(lèi)的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議源于行政許可，行政許可在過(guò)去被視為裁量權(quán)很少的行政行為，但隨著社會(huì)發(fā)展和認(rèn)識(shí)提高，已經(jīng)有大量的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議取代了原有的行政許可。第二，行政行為裁量權(quán)廣泛存在。由于立法無(wú)法細(xì)化到極致，對(duì)于事實(shí)的判斷標(biāo)準(zhǔn)各有不同，只要有判斷，就幾乎處處存在著某種程度的裁量。第三，行政機(jī)關(guān)作出行政行為本身就是處分其行政權(quán)的過(guò)程。既然行政機(jī)關(guān)可以在訴訟中改變自己的行政行為，調(diào)解只是手段，通過(guò)調(diào)解改變?cè)袨楹妥孕懈淖冊(cè)袨椴](méi)有實(shí)質(zhì)上的差異。第四，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)越來(lái)越傾向主動(dòng)運(yùn)用調(diào)解手段解決行政爭(zhēng)議。例如，北京、上海等地的行政調(diào)解制度不斷完善，行政機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)解解決了大量行政爭(zhēng)議?！?8〕莫于川等：《行政調(diào)解法治論——以北京市行政調(diào)解制度創(chuàng)新為研究重點(diǎn)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2021年版；鄧剛宏：《行政調(diào)解制度研究——基于上海以及長(zhǎng)三角地區(qū)部分城市立法例的考察》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版。

關(guān)于訴前調(diào)解的爭(zhēng)議范圍，《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》采用了一種概念相對(duì)含混，但是價(jià)值取向隱含開(kāi)放的定義?！?9〕《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》第5 條規(guī)定：“行政訴訟法規(guī)定可以調(diào)解的案件、行政相對(duì)人要求和解的案件，或者通過(guò)和解方式處理更有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案件，人民法院可以在立案前引導(dǎo)當(dāng)事人自行和解或者通過(guò)第三方進(jìn)行調(diào)解。開(kāi)展訴前調(diào)解應(yīng)在調(diào)解平臺(tái)上進(jìn)行，并編立相應(yīng)案號(hào)?！边@個(gè)規(guī)定實(shí)際上把行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解范圍的判斷權(quán)交由人民法院。筆者認(rèn)為，訴前調(diào)解是非訴訟糾紛解決機(jī)制，雖然由法院委派進(jìn)行，但是其實(shí)質(zhì)還是當(dāng)事人在訴前處分自己的權(quán)利義務(wù)，因此只要通過(guò)訴前調(diào)解方式有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案件，沒(méi)有違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，均應(yīng)納入訴前調(diào)解范圍。

三、中場(chǎng)：行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的運(yùn)行模式

解決什么樣的爭(zhēng)議可以進(jìn)入行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解后，需要解決的問(wèn)題就是訴前調(diào)解的具體運(yùn)行。主要分為三個(gè)問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題是訴前調(diào)解的居中主體；第二個(gè)問(wèn)題是訴前調(diào)解的啟動(dòng)階段；第三個(gè)問(wèn)題是訴前調(diào)解的操作規(guī)定。

（一）訴前調(diào)解的居中主體

關(guān)于行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的居中主體，有三種觀(guān)點(diǎn)：第一種觀(guān)點(diǎn)是應(yīng)由人民法院的審判員進(jìn)行訴前調(diào)解，支持這種觀(guān)點(diǎn)的理由主要是認(rèn)為由審判員進(jìn)行調(diào)解更有權(quán)威性，更容易讓行政機(jī)關(guān)接受調(diào)解。如果訴前調(diào)解不成，與訴訟過(guò)程銜接更為便捷。第一種觀(guān)點(diǎn)存在兩個(gè)弊端：一是違背了“訴調(diào)分離”的原則，有損訴前調(diào)解程序的獨(dú)立性和審判程序的公正性；二是未能實(shí)質(zhì)節(jié)省審判資源。

第二種觀(guān)點(diǎn)是目前民事訴訟的委派調(diào)解居中主體同樣可以適用于行政爭(zhēng)議，理由是民事委派調(diào)解相比行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解開(kāi)展更早、更普遍、更完善，調(diào)解員及調(diào)解組織已經(jīng)建立得比較成型。第二種觀(guān)點(diǎn)存在的問(wèn)題是民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人是平等主體，而行政爭(zhēng)議的主體存在一定特殊性，普通的調(diào)解員和調(diào)解組織，普遍不具備行政調(diào)解專(zhuān)業(yè)知識(shí)，也不具有居中調(diào)解行政糾紛的權(quán)威性，難以爭(zhēng)取行政機(jī)關(guān)的配合，難以獲取相對(duì)人的信任。

第三種觀(guān)點(diǎn)是訴前調(diào)解的主體應(yīng)當(dāng)是行政爭(zhēng)議多元化解中心。這種觀(guān)點(diǎn)的主要理由是認(rèn)為對(duì)于行政爭(zhēng)議的訴源治理，不能僅僅依靠法院。行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議存在差異：第一，爭(zhēng)議性質(zhì)存在差異。民事?tīng)?zhēng)議主要是私權(quán)爭(zhēng)議，行政爭(zhēng)議涉及公權(quán)。第二，主體地位不同。行政爭(zhēng)議的一方是行政機(jī)關(guān)，和民事?tīng)?zhēng)議雙方為平等主體不同。第三，處分權(quán)范圍不同。民事主體對(duì)于大多數(shù)訴訟標(biāo)的具有完全的處分權(quán)，而行政機(jī)關(guān)系代表社會(huì)公眾利益行使職權(quán)，對(duì)于訴訟標(biāo)的的處分相對(duì)受到限制。第四，進(jìn)入訴訟程序之前，行政機(jī)關(guān)的具體工作人員關(guān)于訴前調(diào)解往往存在授權(quán)不足、擔(dān)心追責(zé)的情況。第五，行政機(jī)關(guān)往往擔(dān)心會(huì)因變更自己行政行為而承擔(dān)賠償責(zé)任，可能因此調(diào)解意愿不足。法院通過(guò)促使行政爭(zhēng)議多元化解中心建立，可以爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的支持，提升行政機(jī)關(guān)接受訴前調(diào)解的意愿，增強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)于訴前調(diào)解制度的信任。目前開(kāi)展行政訴訟訴前調(diào)解工作的地區(qū)，絕大多數(shù)采取了建立行政爭(zhēng)議多元化解中心的方式，雖然行政訴訟訴前調(diào)解在遼寧省并未普遍開(kāi)展，但基于審判經(jīng)驗(yàn)，在遼寧省高級(jí)人民法院組織轄區(qū)內(nèi)關(guān)于行政訴訟繁簡(jiǎn)分流程序的調(diào)查問(wèn)卷中，有73%的行政審判人員選擇了應(yīng)由行政爭(zhēng)議多元化解中心居中調(diào)解，說(shuō)明這種模式獲得普遍認(rèn)可。筆者同樣贊同第三種觀(guān)點(diǎn)，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的居中主體，應(yīng)當(dāng)是由法院和行政機(jī)關(guān)共同建立的行政爭(zhēng)議多元化解中心，具體工作由訴前調(diào)解組織及特邀調(diào)解員承擔(dān)，人民法院工作人員負(fù)責(zé)指導(dǎo)。

（二）訴前調(diào)解的啟動(dòng)階段

關(guān)于訴前調(diào)解的啟動(dòng)階段，存在兩種觀(guān)點(diǎn)：第一種觀(guān)點(diǎn)是行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解僅僅存在于當(dāng)事人起訴前，只適用于一審立案前，二審、申請(qǐng)?jiān)賹彽瘸绦蛑胁](méi)有訴前調(diào)解。第二種觀(guān)點(diǎn)是行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解類(lèi)似于多元解紛機(jī)制，在二審、申請(qǐng)?jiān)賹徚盖埃部梢酝ㄟ^(guò)多元解紛平臺(tái)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)。

筆者贊同第一種觀(guān)點(diǎn)，理由有以下幾個(gè)：一是如果二審、申請(qǐng)?jiān)賹徢耙部梢赃M(jìn)行訴前調(diào)解，可能出現(xiàn)訴前調(diào)解的調(diào)解協(xié)議與一審裁判文書(shū)之間發(fā)生矛盾、不一致的情形。而訴前調(diào)解的確認(rèn)程序?qū)儆诜窃V訟程序。通過(guò)非訴訟程序改變?cè)V訟程序結(jié)果，存在事實(shí)認(rèn)定和法律認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)。二是行政訴訟訴前調(diào)解是一個(gè)新事物，從一審前開(kāi)始進(jìn)行訴前調(diào)解有利于逐步嘗試。三是與民事訴訟相一致。民事訴訟中目前只有一審前存在訴前委派調(diào)解?！?0〕最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編著：《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作讀本》，人民法院出版社2021年版，第52 頁(yè)。四是訴前調(diào)解的一個(gè)重要目的是通過(guò)多元解紛方式，減少進(jìn)入人民法院訴訟程序的案件數(shù)量。二審、申請(qǐng)?jiān)賹彴讣呀?jīng)處于訴訟程序中，不符合訴前調(diào)解的訴源治理目的。二審、申請(qǐng)?jiān)賹徶械恼{(diào)解應(yīng)當(dāng)是訴訟中的調(diào)解，人民法院可以通過(guò)行政爭(zhēng)議多元化解中心來(lái)實(shí)現(xiàn)案件訴訟中委托調(diào)解。

（三）訴前調(diào)解的操作規(guī)定

就訴前調(diào)解的具體操作流程，有以下幾方面：第一，立案前向當(dāng)事人發(fā)放訴前調(diào)解程序確認(rèn)書(shū)，當(dāng)事人簽訂訴前調(diào)解程序確認(rèn)書(shū)，同意訴前調(diào)解的，交由行政爭(zhēng)議多元化解中心進(jìn)行訴前調(diào)解，當(dāng)事人不同意的，依法登記立案。第二，案號(hào)應(yīng)確定為“行訴前調(diào)”，〔31〕《最高人民法院關(guān)于人民法院深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的意見(jiàn)》第11 條規(guī)定：“在人民法院調(diào)解平臺(tái)上開(kāi)展訴前調(diào)解的民事、行政、執(zhí)行、刑事自訴案件，以‘收案年度+法院代字+案件類(lèi)型+訴前調(diào)+案件編號(hào) ’編立案號(hào)。當(dāng)事人申請(qǐng)鑒定評(píng)估的，人民法院以上述案號(hào)出具相關(guān)手續(xù)?！辈?yīng)當(dāng)就行訴前調(diào)案件形成訴前調(diào)解信息檔案。第三，由行政爭(zhēng)議多元化解中心指定調(diào)解組織或者調(diào)解員。訴前調(diào)解過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)告知雙方權(quán)利義務(wù)、調(diào)解程序等事項(xiàng)，并應(yīng)當(dāng)送達(dá)起訴狀副本、明確訴訟請(qǐng)求并作初步釋明、組織證據(jù)交換、召集各方當(dāng)事人就爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行調(diào)解、提供調(diào)解方案等工作，以上工作應(yīng)當(dāng)記錄在案并附卷。如果后續(xù)訴前調(diào)解不成，進(jìn)入行政訴訟程序，調(diào)解員不得參與后續(xù)的程序。〔32〕《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》第16 條規(guī)定：“特邀調(diào)解員不得在后續(xù)的訴訟程序中擔(dān)任該案的人民陪審員、訴訟代理人、證人、鑒定人以及翻譯人員等?！钡谒?，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解期限。為避免“久調(diào)不決”，影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解期限為三十日?！?3〕《委派調(diào)解意見(jiàn)》第9 條規(guī)定：“調(diào)解期限。人民法院委派調(diào)解的期限為30日。經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以延長(zhǎng)調(diào)解期限。委派調(diào)解期限自特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員確認(rèn)接收法院移交材料之日起計(jì)算。未能在期限內(nèi)達(dá)成協(xié)議或者當(dāng)事人明確拒絕繼續(xù)調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)轉(zhuǎn)入訴訟程序?！庇捎谠V前調(diào)解中經(jīng)過(guò)送達(dá)起訴狀副本、行政機(jī)關(guān)確定委托代理人等相關(guān)程序后，就往往過(guò)了十幾天，考慮到當(dāng)事人選擇權(quán)和司法效率相結(jié)合，到期后雙方當(dāng)事人書(shū)面同意延長(zhǎng)調(diào)解期限的，應(yīng)當(dāng)可以延長(zhǎng)調(diào)解期限。第五，訴前調(diào)解確定的事實(shí)、形成的材料、送達(dá)等程序，其基本效力應(yīng)及于訴訟或者后續(xù)的司法確認(rèn)環(huán)節(jié)。主要分為兩種情形，一是訴訟材料和程序。出于訴訟經(jīng)濟(jì)和減輕審判壓力，包括送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)、起訴狀、答辯狀及證據(jù)副本等訴訟材料，訴訟過(guò)程中可以不必再次確認(rèn)或送達(dá)。二是經(jīng)訴前調(diào)解確認(rèn)的事實(shí)，無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)可以不再舉證。〔34〕《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》第7 條第2 款規(guī)定：“在審理過(guò)程中，經(jīng)當(dāng)事人同意，雙方在調(diào)解過(guò)程中已確認(rèn)的無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)不再進(jìn)行舉證、質(zhì)證，但當(dāng)事人為達(dá)成和解協(xié)議作出妥協(xié)而認(rèn)可的事實(shí)或者有相反證據(jù)足以推翻的事實(shí)除外。”

四、出口：行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解與后續(xù)程序的銜接

行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解是在訴訟前設(shè)置的解紛程序，經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解，當(dāng)事人可能不再起訴，可能調(diào)解不成繼續(xù)訴訟，也可能會(huì)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成訴前和解協(xié)議，既會(huì)產(chǎn)生訴訟法上的效果，也會(huì)產(chǎn)生實(shí)體法上的效果。下面通過(guò)分析訴前調(diào)解不同結(jié)果的后續(xù)處理，明晰行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解與司法調(diào)解、訴訟程序的銜接。

（一）經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解，當(dāng)事人拒絕調(diào)解或者未達(dá)成和解協(xié)議的

主要有以下兩種情況：第一種情況是在訴前調(diào)解過(guò)程中，當(dāng)事人主動(dòng)表示拒絕接受調(diào)解，并要求立案的。此時(shí)，行政爭(zhēng)議多元化解中心應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解，將材料轉(zhuǎn)交給立案庭，依法立案。第二種情況是訴前調(diào)解期滿(mǎn)，但未能達(dá)成和解協(xié)議。此時(shí)如果雙方均出具書(shū)面材料，請(qǐng)求繼續(xù)進(jìn)行訴前調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)解。否則，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入訴訟程序，此時(shí)并不需要當(dāng)事人再次提出立案請(qǐng)求，因?yàn)楫?dāng)事人到法院進(jìn)行立案時(shí)，已經(jīng)對(duì)立案請(qǐng)求進(jìn)行過(guò)意思表示。此外，訴前調(diào)解經(jīng)過(guò)的期限應(yīng)從行政訴訟的起訴期限內(nèi)扣除。即當(dāng)事人第一次到人民法院起訴時(shí)，如果沒(méi)有超過(guò)起訴期限，不因?yàn)榻?jīng)過(guò)訴前調(diào)解而超過(guò)起訴期限。

（二）經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解，當(dāng)事人不再起訴的

經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解，行政相對(duì)人不再起訴的，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)訴前調(diào)解結(jié)案登記表。有以下幾點(diǎn)值得注意：第一，雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議并非當(dāng)事人不再起訴的必要條件。理由是當(dāng)事人可以選擇起訴或者不起訴，如果經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解，雖然沒(méi)有達(dá)成和解協(xié)議，但是認(rèn)為問(wèn)題已經(jīng)解決或者認(rèn)為應(yīng)另行提起其他訴訟的，應(yīng)當(dāng)尊重其處分權(quán)。第二，當(dāng)事人不再起訴的，應(yīng)當(dāng)具有書(shū)面、明確的意思表示，并附于訴前調(diào)解信息檔案中。第三，當(dāng)事人不再起訴和撤訴的法律效果不同。行政訴訟中，當(dāng)事人如果撤訴的，無(wú)正當(dāng)理由不能再行提起訴訟?！?5〕根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第69 條第1 款第（七）項(xiàng)規(guī)定，撤回起訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。但是經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解不再起訴的，和撤訴并不相同，因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)不受限制。第四，當(dāng)事人不再起訴的，起訴期限是否發(fā)生中止或扣除的效力。筆者認(rèn)為不發(fā)生中止或者扣除的效力，因?yàn)槠鹪V期限制度設(shè)置目的是保證行政行為效力的穩(wěn)定性，當(dāng)事人不再起訴的，意味著其放棄了起訴的意愿，并沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序，也就沒(méi)有在訴訟法上產(chǎn)生對(duì)行政行為的挑戰(zhàn)，因此其起訴期限不發(fā)生中止效力。

（三）達(dá)成協(xié)議，當(dāng)事人共同申請(qǐng)司法確認(rèn)的

主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是行政訴前和解協(xié)議的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，行政訴前調(diào)解協(xié)議是一種特殊的行政協(xié)議，與普通行政協(xié)議的不同之處在于，行政訴前調(diào)解協(xié)議是在法院附設(shè)的訴前調(diào)解程序中達(dá)成的，一方面達(dá)成協(xié)議意味著起訴的消滅；另一方面經(jīng)過(guò)雙方當(dāng)事人共同申請(qǐng)可以進(jìn)入司法確認(rèn)程序，從而確認(rèn)其和解效力，成為執(zhí)行依據(jù)。既具有實(shí)體法效果——行政協(xié)議本身具有拘束各方當(dāng)事人的法律效力；又具有訴訟法上的效果——未經(jīng)訴訟程序，就可以成為執(zhí)行依據(jù)，對(duì)當(dāng)事人具有效力確定快、效率高、周期短等優(yōu)勢(shì)。但是申請(qǐng)司法確認(rèn)的權(quán)利并非不受限制，應(yīng)當(dāng)督促當(dāng)事人積極通過(guò)司法確認(rèn)程序?qū)崿F(xiàn)其權(quán)利。筆者認(rèn)為，經(jīng)訴前調(diào)解達(dá)成協(xié)議，當(dāng)事人應(yīng)自和解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院通過(guò)司法確認(rèn)程序予以審查。如果當(dāng)事人超過(guò)申請(qǐng)期間，未申請(qǐng)司法確認(rèn)，或者未能共同申請(qǐng)的，其行政協(xié)議的實(shí)體法效力仍然成立，但申請(qǐng)司法確認(rèn)的權(quán)利消滅。

二是應(yīng)當(dāng)確立司法確認(rèn)程序。行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的司法確認(rèn)是《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》中最具有突破性也最具有爭(zhēng)議性的條款，其第6 條〔36〕《繁簡(jiǎn)分流意見(jiàn)》第6 條第1 款規(guī)定：“經(jīng)訴前調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，當(dāng)事人共同申請(qǐng)司法確認(rèn)的，人民法院可以依法確認(rèn)和解協(xié)議效力，出具行政訴前調(diào)解書(shū)。”規(guī)定隱含著就行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解協(xié)議的效力應(yīng)經(jīng)由司法確認(rèn)程序解決的涵義，且既然條文中規(guī)定是出具行政“訴前”調(diào)解書(shū)，說(shuō)明并非是經(jīng)由訴訟程序確認(rèn)。司法確認(rèn)是特別程序規(guī)定的一種，在民事訴訟中，當(dāng)事人根據(jù)人民調(diào)解法或者人民法院委派調(diào)解簽訂訴前和解協(xié)議后，可以向法院申請(qǐng)通過(guò)司法確定程序確定協(xié)議效力。2021年12月24日修改的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第201 條對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定?！缎姓V訟法》中并沒(méi)有關(guān)于司法確認(rèn)程序的規(guī)定。但訴前調(diào)解與司法確認(rèn)的關(guān)系是互為表里，只有依靠司法確認(rèn)程序，訴前調(diào)解的效力才得以確定，否則，如果訴前調(diào)解的成果即訴前和解協(xié)議，還需要經(jīng)由訴訟程序方能予以執(zhí)行，當(dāng)事人訴累并未因此減少，進(jìn)入訴訟程序的案件量并沒(méi)有因此減少，審判資源未能得以?xún)?yōu)化配置，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的制度功能就沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。

三是應(yīng)當(dāng)完善行政訴前和解協(xié)議的司法確認(rèn)審查機(jī)制。第一，出具行政訴前調(diào)解書(shū)，某種程度上意味著該行政爭(zhēng)議的處理方式得到法院認(rèn)可，可能會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)以后對(duì)于類(lèi)似爭(zhēng)議的行政裁量，以及法院對(duì)于類(lèi)似案件的審理產(chǎn)生影響；第二，如果涉及群體性行政爭(zhēng)議的，行政訴前調(diào)解協(xié)議會(huì)對(duì)其他相似爭(zhēng)議的處理產(chǎn)生影響；第三，可能存在虛假調(diào)解、惡意調(diào)解的情況。筆者認(rèn)為對(duì)于行政訴前和解協(xié)議的司法確認(rèn)審查，應(yīng)當(dāng)以形式審查為主，實(shí)質(zhì)審查為輔，審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)集中在以下幾個(gè)方面：第一是避免惡意串通調(diào)解、虛假調(diào)解的行為。第二是避免出現(xiàn)重大且明顯違法的情形。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第153 條、〔37〕《中華人民共和國(guó)民法典》第153 條規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效。”《行政訴訟法》第75 條、〔38〕《行政訴訟法》（2017年修正）第75 條規(guī)定：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第12 條〔39〕《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第12 條規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。行政協(xié)議無(wú)效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效?！钡囊?guī)定，當(dāng)存在協(xié)議簽訂主體不具有行政主體資格、協(xié)議內(nèi)容沒(méi)有法律依據(jù)、明顯違背公序良俗，違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定等幾種情形的，人民法院不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)協(xié)議效力。第三是避免出現(xiàn)司法確認(rèn)內(nèi)容不明確、不具有可執(zhí)行性的情況。當(dāng)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容存在瑕疵，當(dāng)事人對(duì)于糾正瑕疵能夠達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，法院可以在當(dāng)事人糾正該瑕疵后，對(duì)補(bǔ)正后的行政訴前和解協(xié)議進(jìn)行確認(rèn)。

（四）達(dá)成協(xié)議，當(dāng)事人未能共同申請(qǐng)司法確認(rèn)的

如前述及，行政訴前和解協(xié)議是一種特殊的行政協(xié)議，是行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人協(xié)商一致的結(jié)果，具有獨(dú)立的法律效力。因此，達(dá)成行政訴前和解協(xié)議，但當(dāng)事人未能在規(guī)定期間內(nèi)申請(qǐng)司法確認(rèn)的，或者未能共同申請(qǐng)司法確認(rèn)的，當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的權(quán)利喪失，但是行政訴前和解協(xié)議不因此消滅。當(dāng)事人達(dá)成行政訴前和解協(xié)議后，起訴原行為或者不作為的，如果原行為或者不作為的法律效果已經(jīng)被行政訴前和解協(xié)議所覆蓋，則法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人釋明，指導(dǎo)其變更訴訟請(qǐng)求。如果行政機(jī)關(guān)不履行訴前和解協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟。