后扶貧時(shí)期防返貧的長效機(jī)制與制度建設(shè)研究
——以石家莊為例

曹雪彥 黃 勇

（1.中共石家莊市委黨校 管理學(xué)教研部，河北 石家莊 050200；2.石家莊市鄉(xiāng)村振興局 政策法規(guī)科，河北 石家莊 050011）

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“反貧困是古今中外治國理政的一件大事。消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”[1]13。2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，也是我國在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)全面小康社會后，乘勢而上向“第二個(gè)百年”目標(biāo)奮進(jìn)，向建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國邁進(jìn)的關(guān)鍵一年。站在新的歷史起點(diǎn)上，習(xí)近平總書記對實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接高度重視，強(qiáng)調(diào)指出，“我們要切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)。對易返貧致貧人口要加強(qiáng)監(jiān)測，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶。對脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)要長期培育和支持，促進(jìn)內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展。對易地扶貧搬遷群眾要搞好后續(xù)扶持，多渠道促進(jìn)就業(yè)，強(qiáng)化社會管理，促進(jìn)社會融入。對脫貧縣要扶上馬送一程，設(shè)立過渡期，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定”[2]。

實(shí)現(xiàn)“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)”[2]?！爸泄彩舜笠詠?，經(jīng)過8年持續(xù)奮斗，到2020年底，中國如期完成新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成消除絕對貧困的艱巨任務(wù)”[3]。我國人民的生活水平實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。作為河北省會石家莊，2018年實(shí)現(xiàn)了226個(gè)貧困村出列，5.7萬貧困人口脫貧，完成了“一縣摘帽，三縣出列，4組團(tuán)縣貧困人口清零，200個(gè)村退出，5萬人脫貧”的減貧目標(biāo)。截至2020年，石家莊最后剩余的2.1萬貧困人口全部脫貧摘帽，余下的18個(gè)貧困村全部脫貧出列，勝利完成了脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。按照中央部署，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會后，要進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推動脫貧地區(qū)和鄉(xiāng)村全面振興。2020年底全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后，石家莊市脫貧攻堅(jiān)方面的工作轉(zhuǎn)向了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的新階段。這一階段，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果是首要的工作任務(wù)。防止返貧是這一任務(wù)的核心，圍繞著這一核心，石家莊市構(gòu)建了多部門聯(lián)動的防返貧動態(tài)監(jiān)測工作體系，力圖在最短時(shí)間內(nèi)將脫貧不穩(wěn)定戶和突發(fā)困難戶排查出來，精準(zhǔn)救助，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。

一、石家莊防返貧工作現(xiàn)狀、問題及原因分析

（一）防返貧工作現(xiàn)狀

1.防返貧關(guān)注對象發(fā)生了新的變化。石家莊當(dāng)前的防返貧工作由石家莊市鄉(xiāng)村振興部門牽頭，醫(yī)療、住建等相關(guān)部門配合，在市一級層面，基本繼承了脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的組織和管理架構(gòu)。在新的階段，日常工作對象發(fā)生了較大的變化。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，日常工作對象主要是建檔立卡系統(tǒng)的貧困群眾，石家莊市約有20.7萬人，現(xiàn)階段防返貧的工作對象是全部農(nóng)村戶籍人口，約有335萬人。精準(zhǔn)識別、快速救助面臨了巨大的挑戰(zhàn)。因此，當(dāng)前一方面要把全部農(nóng)村戶籍人口中的非貧困但處于邊緣的臨界戶識別出來，另一方面要把剛脫貧但還不穩(wěn)定的農(nóng)戶梳理出來。這仍是當(dāng)前防返貧關(guān)注對象的重點(diǎn)所在。

2.精準(zhǔn)識別返貧農(nóng)戶的三種途徑。石家莊建立了三種渠道識別重點(diǎn)幫扶對象，力圖將這種挑戰(zhàn)消滅于無形。一是關(guān)鍵部門大數(shù)據(jù)比對。每月省級醫(yī)療、住建、水利等關(guān)鍵部門將問題數(shù)據(jù)提交省級鄉(xiāng)村振興部門，省鄉(xiāng)村振興部門匯總后，逐級反饋這些問題，基層根據(jù)反饋的問題，進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)并上報(bào)。二是鄉(xiāng)村干部入戶走訪調(diào)查，實(shí)地勘察群眾的生活情況，識別出有返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶，并進(jìn)行針對性的幫扶。三是群眾主動申請，經(jīng)過鄉(xiāng)村兩級確認(rèn)并上報(bào)處置。這三種渠道，在實(shí)際操作層面運(yùn)行比較暢通的是第一種渠道，即大數(shù)據(jù)比對。以往大數(shù)據(jù)比對在市級層面進(jìn)行，當(dāng)前在省一級進(jìn)行。原因是市縣鄉(xiāng)三級與省級信息化建設(shè)不同步，應(yīng)用不兼容，省級發(fā)現(xiàn)的問題無法通過信息化系統(tǒng)直達(dá)基層一線，需要人工層層轉(zhuǎn)交，造成用傳統(tǒng)方式處理大數(shù)據(jù)時(shí)代的工作，工作效率偏低?，F(xiàn)在，通過省一級統(tǒng)一了信息化建設(shè)的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并在省一級進(jìn)行大數(shù)據(jù)比對，使得上下端數(shù)據(jù)溝通順暢，識別及幫扶效率大大提升。

（二）防返貧方面存在的問題

1.機(jī)構(gòu)弱化和人員減配為防返貧工作帶來了巨大壓力。在脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，石家莊市鄉(xiāng)村兩級進(jìn)行了大規(guī)模換屆，新到任的干部對防返貧工作不熟悉，雖然開辦了一系列的培訓(xùn)班，但是就基層的實(shí)際情況來看，效果不太明顯。同時(shí)，由于脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，政策宣傳力度大幅減弱，各級政府及社會各界對防返貧的關(guān)注度不高，對相關(guān)工作的人員配備出現(xiàn)了從省到市縣鄉(xiāng)層層弱化的情況。人員配備不足、工作人員對政策不熟悉、與工作面的擴(kuò)大，形成了尖銳的矛盾，造成防返貧工作在其機(jī)構(gòu)人員層面上的被動局面。

2.疫情沖擊下帶來了小農(nóng)戶增收乏力的困局。從整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境來講，一方面，受到疫情的沖擊，小農(nóng)戶收入增長困難，遇到突發(fā)情況，一次性較大支出，容易出現(xiàn)返貧。另一方面，山區(qū)、半山區(qū)等經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，生態(tài)壓力下，原有村落占據(jù)主力的采石場等生態(tài)破壞型企業(yè)逐漸關(guān)停或者一年中正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間減少，造成務(wù)工群眾失業(yè)或半失業(yè)，勞動收入的減少。這些群眾多為一些半勞力，受年齡和學(xué)歷等限制，離鄉(xiāng)外出務(wù)工難度很大。

3.產(chǎn)業(yè)在建檔立卡貧困群眾中占比低，拉動能力弱。產(chǎn)業(yè)是鞏固已脫貧人口脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵。如何發(fā)揮產(chǎn)業(yè)在幫扶中的成效，提升特殊貧困群體及脫貧農(nóng)戶的內(nèi)生動力極為重要。對石家莊市而言，脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，扶貧資金多用于入股分紅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未有效培育出帶動能力強(qiáng)的特色扶貧產(chǎn)業(yè)。讓產(chǎn)業(yè)這個(gè)增收的主力軍掉隊(duì)、落伍，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，帶來了困難和壓力。產(chǎn)業(yè)增收平均到每人每年僅有幾百元，對后續(xù)增收助力較弱。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果尚可，拓展則貢獻(xiàn)微薄。

（三）防返貧工作問題產(chǎn)生的原因分析

1.專門工作隊(duì)伍的弱化。專門工作隊(duì)伍的弱化與脫貧攻堅(jiān)后扶貧隊(duì)伍改組為鄉(xiāng)村振興隊(duì)伍直接相關(guān)。按照國家要求應(yīng)該“人員不減、力量不散”。但是因?yàn)槿藛T編制、身份等原因，在縣級層面并不能得到有效落實(shí)。一是從石家莊市4個(gè)重點(diǎn)縣（平山、靈壽、贊皇、行唐）來看，參與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的縣扶貧部門科長多為事業(yè)身份，無法與新掛牌的行政性質(zhì)的鄉(xiāng)村振興部門匹配，在脫貧攻堅(jiān)即將結(jié)束時(shí)，骨干力量基本流失到其他單位。而新組建的鄉(xiāng)村振興部門從部門領(lǐng)導(dǎo)到科室負(fù)責(zé)人基本上都是“新人”，對原有工作的延續(xù)性形成了巨大挑戰(zhàn)。二是從非重點(diǎn)縣來看，原來脫貧攻堅(jiān)力量主要在民政部門，而此次新組建的鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門掛牌。工作職能的跨越轉(zhuǎn)移意味著從部門領(lǐng)導(dǎo)到科室負(fù)責(zé)人，甚至一線工作人員對防貧返貧政策不夠熟悉。三是脫貧攻堅(jiān)期間，從其他部門抽調(diào)了大批公務(wù)員及公益崗位人員從事脫貧工作，在脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，大部分走到了新的工作崗位，削弱了人員配備力量。

2.政策空窗期的出現(xiàn)。脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，扶貧部門重組為鄉(xiāng)村振興部門，一段時(shí)間以內(nèi)，工作抓什么、怎么抓，沒有明確的指令，導(dǎo)致工作的放松與政策空窗期的出現(xiàn)，這對于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果帶來了不利的影響。基層工作千頭萬緒，加之疫情防控工作的緊張形勢，削弱了基層對脫貧工作的關(guān)注，從實(shí)際調(diào)研的情況來看，幫扶責(zé)任人放松了對幫扶對象的幫助，不同程度地閑置扶貧資金，駐村工作隊(duì)輪換后，新到位的工作隊(duì)工作缺少明確的方向，處于觀望階段。

3.日常工作對象的陡然增加。日常工作對象的陡然增加造成把工作壓給基層，基層事實(shí)上無法按時(shí)完成，疲于應(yīng)付了事。比如，本年度安排的全面走訪、摸排工作，時(shí)間緊任務(wù)重，基本上成了無法完成的任務(wù)。基層干部只能根據(jù)自己平時(shí)掌握的情況上報(bào)。另外，基層信息化系統(tǒng)的匱乏，造成一些工作調(diào)查、走訪無法實(shí)施的困局，走訪與未走訪無法考量，給基層應(yīng)付了事留了口子，造成基層對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的工作流于表面。

二、石家莊防返貧長效機(jī)制與制度建設(shè)的建議

（一）嚴(yán)格落實(shí)防返貧的四項(xiàng)工作機(jī)制

1.嚴(yán)格落實(shí)預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)監(jiān)測對象。做好防止返貧工作，關(guān)鍵在于盡早發(fā)現(xiàn)監(jiān)測對象，實(shí)現(xiàn)早干預(yù)、早幫扶。石家莊市所轄各縣（市、區(qū)）要切實(shí)將常態(tài)化預(yù)警監(jiān)測機(jī)制真正落實(shí)落地，運(yùn)用好農(nóng)戶自主申報(bào)、基層干部排查、部門篩查預(yù)警三種監(jiān)測方式，結(jié)合實(shí)際按照返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)類型逐項(xiàng)研究確定各類風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，按照“部門篩查、集中交辦、入戶核查、結(jié)果反饋、跟蹤盯辦”的程序，定期篩查預(yù)警、反饋鄉(xiāng)村核實(shí)。

2.要嚴(yán)格落實(shí)信息比對機(jī)制，精準(zhǔn)認(rèn)定并標(biāo)注監(jiān)測對象。在認(rèn)定監(jiān)測對象和標(biāo)注風(fēng)險(xiǎn)消除的環(huán)節(jié)，各縣（市、區(qū)）要進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)數(shù)據(jù)信息共享共用，共同開展部門間信息比對和會商研判，根據(jù)需要組織抽樣核查、重點(diǎn)審查，綜合審定監(jiān)測對象并及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)消除，書面批復(fù)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在全國防返貧監(jiān)測信息系統(tǒng)中錄入信息和標(biāo)注風(fēng)險(xiǎn)消除。

3.要嚴(yán)格落實(shí)協(xié)調(diào)會商機(jī)制，精準(zhǔn)落實(shí)幫扶措施。石家莊市各縣（市、區(qū)）要充分發(fā)揮部門協(xié)調(diào)會商機(jī)制的作用，逐戶分析返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)和勞動能力情況，按照缺什么補(bǔ)什么的原則，對癥下藥、精準(zhǔn)施策確定幫扶措施。對風(fēng)險(xiǎn)單一的，實(shí)施單項(xiàng)措施，防止陷入福利陷阱；對風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣的，因戶施策落實(shí)綜合性幫扶，確保幫扶措施“能用有用”“管用夠用”。

4.要嚴(yán)格落實(shí)隱患排查機(jī)制，防止規(guī)模性返貧。石家莊市各縣（市、區(qū)）要建立隱患排查機(jī)制。一是實(shí)時(shí)監(jiān)測各類重大突發(fā)公共事件如水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害、火災(zāi)，以及疫情等，確保及時(shí)防范其帶來的不利影響。二是全力防范大宗農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)大幅下跌、農(nóng)村勞動力失業(yè)明顯增多、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目失敗、大中型易地扶貧搬遷集中安置區(qū)搬遷人口就業(yè)和社區(qū)融入等方面的規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)隱患。三是以縣（市、區(qū)）為單位定期開展規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)問題。同時(shí)，制定防范措施，落實(shí)幫扶舉措，堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。必要時(shí)，對因工作、責(zé)任、政策等落實(shí)不到位造成的失職瀆職問題進(jìn)行問責(zé)追則。

（二）防返貧制度化建設(shè)的建議

1.推動各項(xiàng)機(jī)制建立和落實(shí)?？h一級是防返貧工作責(zé)任主體，各縣（市、區(qū)）黨委政府要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要擔(dān)起第一責(zé)任人責(zé)任，親自上手，推動防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制落實(shí)。分管領(lǐng)導(dǎo)要集中精力抓協(xié)調(diào)調(diào)度，把防止返貧工作列入重要議事日程，把工作機(jī)制建起來、把工作力量調(diào)配齊、把突出問題解決好。各市直部門要明確責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任處室，承接好各項(xiàng)防貧監(jiān)測和幫扶任務(wù)的落實(shí)工作，做到工作有人抓，責(zé)任有人擔(dān)，問題有人管。

2.強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高幫扶成效。建立防返貧（鄉(xiāng)村振興）聯(lián)席調(diào)度機(jī)制。鄉(xiāng)村防止返貧監(jiān)測幫扶工作綜合性很強(qiáng)，不僅僅是鄉(xiāng)村振興部門的職責(zé)，也需要相關(guān)部門共同參與、合力推動落實(shí)。市鄉(xiāng)村振興部門要充分發(fā)揮居中協(xié)調(diào)的作用，全面匯總上級反饋的和本級比對發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)信息，及時(shí)交辦核查，對發(fā)現(xiàn)符合條件的監(jiān)測對象，要按照流程及時(shí)認(rèn)定，納入監(jiān)測幫扶范圍。重點(diǎn)針對“二保障”“一安全”問題，石家莊市教育、衛(wèi)健、醫(yī)保、住建、水利等部門要進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村群眾致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)能力，充分運(yùn)用定期排查和工作系統(tǒng)預(yù)警相結(jié)合的方式，及早準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)隱患，為盡快落實(shí)幫扶政策爭取有效時(shí)間。同時(shí)要對已經(jīng)納入監(jiān)測范圍的防貧監(jiān)測對象啟動幫扶工作，確保監(jiān)測對象“兩不愁三保障”和飲水安全方面不出現(xiàn)問題，把防貧底線兜牢。其他相關(guān)部門要按照各自職責(zé)分工，結(jié)合防貧監(jiān)測對象的實(shí)際需要，精準(zhǔn)落實(shí)好產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶等11項(xiàng)幫扶政策，形成防貧幫扶合力，有效提高防貧幫扶成效。

3.強(qiáng)化督導(dǎo)，將正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合。建議制訂出從市一級層面到各縣（市、區(qū)）、各有關(guān)部門對防返貧工作的督導(dǎo)和調(diào)度協(xié)商機(jī)制。一是要加大督查力度，采取實(shí)地核查、暗訪評估等方式，深入基層一線，加強(qiáng)日常督導(dǎo)檢查。對工作不力、進(jìn)度滯后的進(jìn)行通報(bào)，問題嚴(yán)重的進(jìn)行約談，通過督導(dǎo)檢查倒逼責(zé)任落實(shí)、政策落實(shí)、工作落實(shí)。二是要落實(shí)定期調(diào)度機(jī)制，通過視頻會、現(xiàn)場會、聯(lián)席會議等方式，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)研究解決。對因責(zé)任、政策、工作落實(shí)不到位造成規(guī)模性返貧問題的，嚴(yán)肅追究問責(zé)。三是對防返貧好的經(jīng)驗(yàn)做法加強(qiáng)宣傳和資金支持、人員晉升等激勵(lì)引導(dǎo)，使其成為可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。通過正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合的形式，強(qiáng)化督導(dǎo)實(shí)效。

4.以集中力量發(fā)展產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，制定防返貧一攬子行動方案。石家莊市所轄縣地形多樣，可以以山區(qū)、半山區(qū)、平原三種鄉(xiāng)村地區(qū)做大類劃分，制定結(jié)合鄉(xiāng)村振興階段的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，形成一地一品、一鄉(xiāng)一業(yè)的特色產(chǎn)業(yè)隆起帶，讓產(chǎn)業(yè)增收成為廣大農(nóng)民增收的主要手段。增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的帶動引領(lǐng)作用。同時(shí)，要充分了解監(jiān)測對象的勞動能力，尊重群眾意愿，對有勞動能力的，要堅(jiān)持開發(fā)式幫扶方針，通過技能培訓(xùn)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)等措施，提升能力，增加收入。對無勞動能力或無法通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)獲得穩(wěn)定收入的，納入農(nóng)村低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)范圍，同時(shí)做好后續(xù)跟蹤監(jiān)測。對內(nèi)生動力不足的，要持續(xù)扶志扶智，激發(fā)內(nèi)生動力，增強(qiáng)發(fā)展能力，決不能“一兜了之”“一保了之”。

從2021年起，我國進(jìn)入了全面鄉(xiāng)村振興的新階段，而“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”是我國在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，完成全面小康基礎(chǔ)上，向全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可逾越的關(guān)鍵階段。在這個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，作為河北省會的石家莊，通過防返貧長效機(jī)制和制度建設(shè)，可以把剛脫貧鄉(xiāng)村地區(qū)的防返貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與非貧困縣鄉(xiāng)村振興放在協(xié)調(diào)推動的水平，進(jìn)而才能更好實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興這篇大文章。這將為實(shí)現(xiàn)石家莊高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕打好堅(jiān)實(shí)的制度保障。