行政爭議市域協(xié)同化解機制之建構(gòu)

● 張世光/文

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和依法治國的深入推進，行政爭議數(shù)量日益增多，涉及領(lǐng)域不斷擴大，利益訴求多元呈現(xiàn)。而現(xiàn)行以行政訴訟為主的行政爭議解決機制卻不能公正、及時、有效地化解行政爭議，行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”、案結(jié)事不了，嚴重影響了人民群眾的獲得感和幸福感，進而影響了社會的和諧穩(wěn)定。在加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，豐富了新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督功能的內(nèi)涵，有利于滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。本文從難化解的生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件行政爭議出發(fā)，研判當前化解行政爭議面臨的形勢，分析行政爭議化解難的癥結(jié)，探討構(gòu)建行政爭議市域協(xié)同化解機制的路徑。

一、行政爭議實質(zhì)性化解難的主要癥結(jié)

最高人民檢察院部署開展了“加強行政檢察監(jiān)督，促進行政爭議實質(zhì)性化解專項活動”，聚焦“老百姓天大的事”，推動解決行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”等人民群眾反映強烈的突出問題，取得了明顯的實效。同時，也存在行政爭議總體化解率偏低、區(qū)域工作不平衡問題突出、常態(tài)化化解爭議亟待加強等問題。行政爭議化解難，尤其是申請行政檢察監(jiān)督的案件，大多數(shù)都是難啃的“硬骨頭”，主要原因有:

（一）行政復議沒有發(fā)揮應有作用

行政復議機關(guān)在復議行政案件時，往往采取書面審查方式。這種方式不利于查清案件事實，對復議申請人提供的證據(jù)材料也不夠重視。同時，多數(shù)行政復議機關(guān)在復議過程中未積極開展行政調(diào)解工作。行政復議決定書通常缺乏論證和說理，內(nèi)容過于簡單，不能讓申請人信服，沒有充分發(fā)揮解決行政糾紛、化解官民矛盾的訴前過濾主渠道作用，客觀上放任了行政爭議的進一步惡化。據(jù)不完全統(tǒng)計，經(jīng)過行政復議的生效裁判監(jiān)督案件僅占全部申請監(jiān)督案件的10%左右，其中，復議結(jié)果維持原決定的案件卻占全部復議案件的90%以上。

（二）行政訴訟程序空轉(zhuǎn)徒增訴累

雖然行政訴訟法把“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”作為立法目的之一，賦予行政訴訟在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中擔負更加重要的職責使命，但是在具體程序運行中，法院把重點集中在行政行為合法性審查上，對依法保障當事人合法權(quán)益重視還不夠。案件經(jīng)過一審、二審和再審，有的還要發(fā)回重審，當事人與行政機關(guān)反復糾纏于法律程序之中，幾年、十幾年甚至幾十年難以案結(jié)事了，不僅沒有解決當事人的實際問題，反而增加了當事人的訴累。如筆者所在檢察院辦理的趙某訴某鎮(zhèn)政府、國土分局、村委會土地行政管理糾紛監(jiān)督案，趙某從1999年開始先后3次提起行政訴訟，雖然法院撤銷了行政機關(guān)的處理意見，但是直到2020年向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，訴訟歷時21年，趙某請求行政機關(guān)確定宅基地邊界的訴求始終沒有實現(xiàn)。

（三）行政機關(guān)怠于執(zhí)行生效裁判

部分行政機關(guān)被法院判決履行職責、行政行為被確認違法或者被撤銷后，本應依法履職，重新認定事實，聽取行政相對人的訴求，對造成損失的積極承擔賠償責任，但現(xiàn)實中行政機關(guān)怠于執(zhí)行生效裁判，不及時履職，不主動承擔責任等現(xiàn)象屢見不鮮，當事人的訴求并未得到解決，更無法得到補償，經(jīng)過多年多輪訴訟爭取到的合法權(quán)益無法得到救濟。更有甚者，當事人的勝訴成為新一輪“馬拉松式”訴訟的開始。如筆者所在檢察院辦理的孟某訴某縣政府土地行政處理決定糾紛監(jiān)督案，孟某與第三人因土地使用權(quán)發(fā)生爭議，2006年第三人申請縣政府和國土局確權(quán)，縣政府和國土局均不予答復，第三人提起行政訴訟，法院判決縣政府和國土局對第三人的確權(quán)請求作出答復，2007年縣政府作出不予受理決定書；第三人不服，提起行政訴訟，法院判決撤銷了縣政府作出的不予受理決定書，縣政府隨后作出第二份不予受理決定書；第三人不服，提起行政訴訟，法院判決撤銷了縣政府作出的不予受理決定書，2009年縣政府作出行政處理決定書；孟某不服，提起行政訴訟……因該塊土地的使用權(quán)爭議，先后經(jīng)歷100余次法律程序仍未案結(jié)事了。

（四）行政拘留措施被濫用激化矛盾

當事人通過法律途徑或者正常信訪難以實現(xiàn)自己的訴求，往往會采取非正常信訪方式制造影響，進而給政府施加壓力，結(jié)果是問題依然沒有解決，反而被公安機關(guān)處以行政拘留。因此，絕大多數(shù)當事人對包括公安機關(guān)在內(nèi)的行政機關(guān)都有比較深的怨氣，因個人利益訴求始終得不到解決，即使面臨再次受到最嚴厲的行政處罰，也不會輕易息訴罷訪，而是繼續(xù)纏訴鬧訪，并提高自己的訴求。如此反復，形成惡性循環(huán)。

（五） 行政檢察監(jiān)督欠缺剛性手段

行政爭議實質(zhì)性化解實踐中，各地檢察機關(guān)綜合運用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等手段監(jiān)督糾正錯誤裁判，通過檢察聽證、司法救助等措施促成和解，創(chuàng)新性運用制發(fā)告知函、糾正違法通知書、對策建議書以及移送違紀違法線索、發(fā)布行政檢察白皮書等方式督促行政機關(guān)依法履職，實質(zhì)性化解一批行政爭議。但是，上述監(jiān)督手段的剛性略顯不足，由于部分行政機關(guān)不夠配合影響了實質(zhì)性化解行政爭議的效果。

二、構(gòu)建市域協(xié)同化解機制的路徑選擇

行政爭議長期得不到實質(zhì)性解決，不僅影響人民群眾獲得感，也影響社會和諧穩(wěn)定。在市域治理層面，應探索構(gòu)建行之有效的爭議化解制度機制，加強行政檢察監(jiān)督，努力實現(xiàn)“保護權(quán)利”和“監(jiān)督權(quán)力”的有機統(tǒng)一，實質(zhì)性化解行政爭議，有效維護人民群眾合法權(quán)益，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）注重頂層設(shè)計，把化解行政爭議融入全面依法治市

1.把化解行政爭議納入全面依法治市工作格局。堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，積極爭取市委市政府主要領(lǐng)導支持，在市委全面依法治市委員會下設(shè)行政執(zhí)法與行政檢察銜接工作領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在市級檢察院，切實加強組織領(lǐng)導，實現(xiàn)行政執(zhí)法與行政檢察監(jiān)督無縫銜接，統(tǒng)籌謀劃行政爭議化解工作，落實落細各項目標任務(wù)和責任措施，著力構(gòu)建“黨委政府支持、依法治市辦牽頭、檢察機關(guān)推動實施、行政機關(guān)全面參與”的工作新格局，把行政爭議化解工作要求由“軟指標”變成“硬任務(wù)”。

2.建立健全區(qū)域行政爭議定期分析研判制度。通過定期對行政復議案件、行政訴訟案件和檢察監(jiān)督案件以及信訪行政案件進行統(tǒng)計分析，全面掌握行政爭議的存量、增量、案涉領(lǐng)域、發(fā)案態(tài)勢等情況，深入研究行政爭議產(chǎn)生、發(fā)展的原因、特點和規(guī)律，不斷細化行政爭議化解有效措施，及時解決突出存在的重點、難點問題，持續(xù)完善應對突發(fā)性、群體性行政爭議的應急預案，進一步提升社會綜合治理水平。

3.規(guī)范建設(shè)行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺。以貫徹落實中辦、國辦《關(guān)于統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》為契機，加強檢察機關(guān)與自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等行政機關(guān)以及審判機關(guān)的協(xié)作配合，不斷探索和完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制，依托現(xiàn)代信息技術(shù)、人工智能等手段，構(gòu)建好用、實用、管用的行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺。

（二）強化責任擔當，系統(tǒng)性推進行政爭議訴前源頭治理

1.進一步完善行政復議糾錯機制。加強上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督，為人民群眾提供一個能說理、有理就能告贏的法律渠道，避免矛盾糾紛得不到及時處理而不斷發(fā)酵、激化。

2.著重加強完善非訴訟糾紛解決機制。貫徹落實中央全面深化改革領(lǐng)導小組《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，堅持化解行政爭議既抓末端、治已病，更抓前端、治未病，打破司法訴訟包打天下的局面，檢察機關(guān)與司法行政機關(guān)共同牽頭，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種社會資源，綜合運用調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式和手段，形成功能互補、程序銜接的矛盾糾紛化解體系。

3.推動開展行政爭議專項化解活動。結(jié)合辦案中發(fā)現(xiàn)的不同地區(qū)、不同部門行政爭議的特點，努力當好黨委政府的法治參謀，圍繞“保護權(quán)利”和“監(jiān)督權(quán)力”兩個目標，本著“什么問題突出就治理什么”的原則，在黨委政法委統(tǒng)一領(lǐng)導下，推動開展年度行政爭議專項治理活動，建立矛盾糾紛臺賬，凝聚執(zhí)法司法合力，層層壓實化解責任，以定分止爭的效果來彌補行政訴訟制度的短板，為民解憂解困，真正讓人民群眾有實實在在的獲得感。

4.有針對性地開展不規(guī)范行政行為整治活動。堅持標本兼治，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，結(jié)合辦案，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，通過對行政爭議進行反向?qū)徱?，分析和梳理行政行為存在的不依法、不?guī)范、不文明等問題，全面審視行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度的落實情況，努力完善統(tǒng)籌行政執(zhí)法各環(huán)節(jié)的制度體系，嚴格規(guī)范行政程序，注重培養(yǎng)依法行政意識，自覺養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的習慣，切實保障執(zhí)法公平公正、陽光運行，不斷提高依法行政質(zhì)量。

（三）突出智慧借助，共建共享實質(zhì)性化解社會支持系統(tǒng)

1.合力打造法律職業(yè)共同體。通過同堂培訓、掛職鍛煉、定期會商、沙龍論壇等形式，建立良性互動的溝通機制，針對化解行政爭議中的熱點、重點、難點問題以及典型案例等進行交流探討，促進檢察官與法官、警察、律師、學者等法治工作者之間職業(yè)理念的互動、專業(yè)知識的交流，共同致力于實質(zhì)性化解行政爭議。

2. 組建專家咨詢智囊團隊。面向全市律師、學者、政府部門法制干部及業(yè)務(wù)專家等，組建陣容強大、實力雄厚的專家咨詢智囊團隊，對于行政爭議時間長、化解爭議難度大、矛盾尖銳復雜等監(jiān)督案件，采取聽取專家意見、會商案情、研討化解方法等形式，充分發(fā)揮專家的智囊參謀作用。

3.完善政府購買法律服務(wù)機制。對于涉及土地征收、拆遷安置、農(nóng)民工討薪、破產(chǎn)企業(yè)安置等涉眾型行政訴訟監(jiān)督案件，通過制定和發(fā)布特定法治需求清單，以政府購買服務(wù)形式，與律師協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等中介組織簽訂合作協(xié)議，引入知名的律師事務(wù)所、咨詢服務(wù)公司等社會專業(yè)組織。

（四）對標群眾滿意，實現(xiàn)陽光司法重塑開放性辦案格局

1. 積極主動強化外部監(jiān)督。把辦案公開的范圍由結(jié)果公開擴大到程序公開，以公開促公正贏公信。主動邀請人民監(jiān)督員廣泛參與案件辦理，對案件發(fā)表評議意見，集思廣益服務(wù)行政爭議化解。同時，也可以適時邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學者、專職律師等社會人士，參與、監(jiān)督、見證行政調(diào)解、行政和解以及行政爭議實質(zhì)性化解等工作，充分運用調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)等各種“軟性”手段，及時高效化解矛盾糾紛，避免徒增當事人訴累。

2.讓當事人深度參與其中。深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想，充分尊重當事人的訴訟主體地位，為當事人提供平等對話、溝通交流、辯法析理的公開平臺，一方面，耐心傾聽當事人訴說，在還原案件事實、準確吃透案情的基礎(chǔ)上，查清爭議產(chǎn)生的根源，找準爭執(zhí)不下的癥結(jié)，努力為當事人主持公道；另一方面，深入釋法說理，讓當事人深入了解行政檢察權(quán)運作的過程和行政檢察決定形成的理由，直觀感受行政檢察決定書背后的故事，讓公平正義可觸、可感、可信，以看得見的方式感受到公平正義。

3.深化公開聽證等制度運用。積極探索發(fā)揚新時代“楓橋經(jīng)驗”的方法路徑，對行政爭議持續(xù)時間長、化解難度大或者有重大社會影響的案件，全面推行公開聽證、公開宣告、公開審查、公開送達、公開回復等公開辦案制度，以公平公正增強行政檢察的公信力。

（五）堅持問題導向，暢通當事人合理利益訴求實現(xiàn)渠道

1.建立當事人利益訴求評審機制。對于當事人要求較高、爭議較大、敏感復雜等的實質(zhì)性利益訴求，成立由檢察官、法官、行政機關(guān)及其上級機關(guān)負責人、律師、社會人士代表以及紀檢監(jiān)察干部等參加的評審委員會，由案件承辦檢察官提交初步處理意見，適時啟動綜合評審程序，對當事人的利益訴求進行準確認定，界定在合理、可行范圍之內(nèi)，并形成最終評審意見，必要時報行政執(zhí)法與行政檢察銜接工作領(lǐng)導小組決定，作為化解行政爭議的基本參照依據(jù)。

2.建立當事人（包括第三人）行政和解促進機制。檢察官參照最終評審意見，擬定初步和解方案，充分征求雙方當事人（包括第三人）意見，同時進行雙向同步釋法說理、消弭意見分歧，也可以采取公開聽證等方式，努力促使當事人（包括第三人）達成一個雙方（多方）均能接受的解決問題的方案。

3.建立當事人合法權(quán)益多元修復機制。針對當事人的合法權(quán)益被侵害而一時又難以得到維護的，可以考慮綜合運用制發(fā)檢察建議、提供法律幫助、邀請社會參與等措施，或者督促有關(guān)機關(guān)、組織、團體協(xié)助落實化解方案、措施，或者支持當事人通過法律途徑維護自身權(quán)益，或者借助社會團體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等幫助當事人解決實際問題，讓當事人獲得切實可行的救濟途徑，從而促進行政爭議實質(zhì)性化解。

（六）輔以救濟救助，解難事辦實事讓當事人更有獲得感

1.協(xié)調(diào)落實社會救助政策。對于因自然災害、失去勞動能力等種種原因而陷入生存困境的當事人，堅持托底線、救急難原則，積極協(xié)調(diào)民政部門為符合條件的當事人落實最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、受災人員救助、就業(yè)救助等社會救助政策，幫助面臨暫時嚴重困難的當事人度過難關(guān)。

2.積極開展國家司法救助。對于因長期訴訟遭受較大經(jīng)濟損失、家庭發(fā)生重大變故造成生活困難、無法通過訴訟獲得有效賠償導致經(jīng)濟困難的當事人，堅持輔助性、一次性原則，聯(lián)合同級院控審部門積極為當事人申請國家司法救助，把司法為民落到實處，緩解當事人面臨的急迫生活困難，用實際行動傳遞司法的溫暖，打通檢察機關(guān)權(quán)利救濟“最后一公里”。