“三孩”背景下生育保障路在何方

文／于萌

作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口總量增速放緩。2020 年總和生育率下降至1.3，低生育成為我國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)問題。2021年7月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），提出實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施，昭示我國(guó)人口生育政策的進(jìn)一步全面轉(zhuǎn)型。《決定》明確指出要“完善生育休假與生育保險(xiǎn)制度”。然而我國(guó)現(xiàn)有的生育保險(xiǎn)制度的制定背景是“一孩”政策的計(jì)劃生育時(shí)期，在當(dāng)前“三孩”政策下，原有生育保險(xiǎn)在制度理念、運(yùn)行和保障機(jī)制上面臨挑戰(zhàn)。對(duì)此，調(diào)整和完善生育保險(xiǎn)制度、充分發(fā)揮生育支持和保障功能，是完善我國(guó)社會(huì)保障體系、推進(jìn)新時(shí)代人口戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

“三孩”背景下生育保障困境

當(dāng)前我國(guó)的生育保障制度可歸為兩類：一是面向工薪勞動(dòng)者，由生育保險(xiǎn)提供的生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼；二是面向城鄉(xiāng)居民，由醫(yī)療保險(xiǎn)提供的部分生育醫(yī)療費(fèi)用保障。從歷史發(fā)展過程來看，我國(guó)生育保險(xiǎn)制度逐漸增強(qiáng)對(duì)生育價(jià)值補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)統(tǒng)籌，但現(xiàn)行制度仍存在諸多問題。

保障范圍有限。與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)相比，生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)最少。2020 年生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的51.61%，是城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)的68.33%。一方面，與其他險(xiǎn)種相比，生育保險(xiǎn)沒能引起職能部門的充分重視，導(dǎo)致了許多用人單位選擇性參保。另一方面，《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定生育保險(xiǎn)制度覆蓋范圍主要為企業(yè)職工，因此大量非正規(guī)就業(yè)、靈活就業(yè)人員以及個(gè)體工商戶無(wú)法參保。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，女性就業(yè)靈活化和非正規(guī)化的趨勢(shì)越來越明顯。當(dāng)前與勞動(dòng)關(guān)系捆綁的制度設(shè)計(jì)勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生越來越多的生育保險(xiǎn)保障“死角”。

運(yùn)行效率和制度穩(wěn)定性不高。從制度設(shè)計(jì)來看，目前我國(guó)尚無(wú)全國(guó)性生育保險(xiǎn)法律，生育保障的內(nèi)容分散于各種形式的文件中，導(dǎo)致生育保險(xiǎn)待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限和支付方式五花八門。同時(shí)生育保險(xiǎn)待遇中醫(yī)療費(fèi)用具體內(nèi)容規(guī)定不一致，也導(dǎo)致了生育醫(yī)療費(fèi)用落實(shí)程度在各地有所不同。近年，為降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，大部分地方政府下降了企業(yè)的社保繳費(fèi)比例。在“三孩”時(shí)代，企業(yè)職工可能會(huì)面臨2 次甚至3 次生育的情況，在基金支出持續(xù)增加的情況下，當(dāng)前生育保險(xiǎn)制度“現(xiàn)收現(xiàn)付”運(yùn)行模式的穩(wěn)定性和可持續(xù)性有待考量。從制度運(yùn)行和監(jiān)管來看，對(duì)落實(shí)生育保險(xiǎn)參保和生育津貼的發(fā)放，各地方政府并沒有強(qiáng)有力的監(jiān)管和獎(jiǎng)懲機(jī)制，因此企業(yè)尤其是中小企業(yè)為職工繳納生育保險(xiǎn)的積極性不高。

公平性不足。當(dāng)前我國(guó)生育保險(xiǎn)待遇存在著明顯的行業(yè)間以及性別間不平衡問題。從業(yè)屬性不同，職業(yè)、行業(yè)、單位類型和就業(yè)身份等在生育醫(yī)療待遇和生育津貼上有較大的差別。相較而言，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工能享受良好的生育保障。部分民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)，女職工在享受生育保險(xiǎn)待遇上存在諸多障礙。在生育醫(yī)療待遇上，城鄉(xiāng)居民的報(bào)銷比例及待遇水平遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)職工?，F(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)主要考慮工薪勞動(dòng)者，特別是有勞動(dòng)合同的工薪勞動(dòng)者，并沒有充分考慮到工薪勞動(dòng)者以外社會(huì)成員的生育保障問題。

發(fā)達(dá)國(guó)家的生育休假和津貼制度

在全世界生育率普遍下降的情況下，大部分已建立完善社會(huì)保障制度的國(guó)家都包含“生育保險(xiǎn)”。部分國(guó)家將其作為單獨(dú)的制度提供生育保障，部分國(guó)家將其作為醫(yī)療保險(xiǎn)和雇傭保險(xiǎn)等其他保險(xiǎn)的一部分實(shí)行。通過帶薪休假等生育保障政策平衡勞動(dòng)者的工作與家庭是大部分國(guó)家共同的舉措。從發(fā)達(dá)國(guó)家近期的帶薪休假的改革趨勢(shì)來看，可以總結(jié)出如下幾個(gè)特征：

注重提高制度覆蓋范圍，增加男性休假。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家普遍通過休假以及津貼的普惠性，保障所有勞動(dòng)者都能得到充分的生育支持。其主要政策手段就是建立全民覆蓋的生育津貼，尤其注重男性勞動(dòng)者在育兒中的權(quán)利和義務(wù)保障。德國(guó)在2001年聯(lián)邦育兒津貼法頒布后，將原本育兒假和津貼修改為“父母時(shí)間”和父母津貼。一方面強(qiáng)調(diào)育兒并不是休假，而是具有社會(huì)價(jià)值的“貢獻(xiàn)”，另一方面強(qiáng)調(diào)父親參與育兒的重要性。父母在子女出生后12個(gè)月內(nèi)都可以申請(qǐng)領(lǐng)取基礎(chǔ)父母津貼，且父母分別最少申請(qǐng)2 個(gè)月的休假，通過“配額休假”來保障男性育兒假落地。同時(shí)德國(guó)政府為生育前未就業(yè)的父母（如學(xué)生、家庭主婦和失業(yè)人員等）每月支付300 歐元定額津貼，以此擴(kuò)大生育津貼的覆蓋范圍。瑞典1974 年進(jìn)行父母保險(xiǎn)改革，將育兒假的對(duì)象擴(kuò)大到男女職工。480 天的帶薪育兒休假中，父母雙方分別有90 天的配額休假，其余時(shí)間雙方可協(xié)商休假。除工薪勞動(dòng)者外，自雇者和非正規(guī)就業(yè)群體有繳稅記錄即可享受父母假津貼。

強(qiáng)調(diào)制度靈活使用，保障人力資本的可持續(xù)發(fā)展。大部分國(guó)家的實(shí)踐證明，較長(zhǎng)的產(chǎn)假和生育假反而會(huì)導(dǎo)致人力資本的貶值，抵消產(chǎn)假和育兒假帶來的積極影響，造成女性就業(yè)和職業(yè)發(fā)展的壁壘。因此相比延長(zhǎng)休假時(shí)長(zhǎng)，大部分國(guó)家在制度設(shè)計(jì)上更注重休假的靈活使用，以及休假后重返工作崗位的政策保障。在瑞典，80%的育兒假可在子女4 歲前使用，其余假期在子女12 歲以前使用。在具體休假時(shí)間安排上，每天可以100%、75%、50%和12.5%為單位靈活使用，只需提前向相關(guān)部門申請(qǐng)即可，以此為勞動(dòng)者平衡工作與家庭增加更多選擇和便利。英國(guó)2014 年將帶薪產(chǎn)假修改為父母共享育兒假和津貼制度后，規(guī)定52 周的育兒假父母雙方可自由分3 次靈活使用，并且法律明確規(guī)定了勞動(dòng)者在育兒假后可回歸原工作崗位或類似崗位。

強(qiáng)化政府責(zé)任，保障制度落實(shí)。大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的父母津貼都是以專項(xiàng)福利或社會(huì)保險(xiǎn)中一部分運(yùn)營(yíng)的，政府在頂層設(shè)計(jì)、籌資和監(jiān)管等多領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。韓國(guó)政府為保障育兒假政策落地，每年評(píng)選育兒假休假率較高的企業(yè)，授予“家庭友好型企業(yè)”稱號(hào)，并提供稅收減免優(yōu)惠。為緩解企業(yè)因“業(yè)務(wù)空白”而回避勞動(dòng)者休假問題，韓國(guó)各地方政府建立了替代人力資源銀行，收集當(dāng)?shù)乜勺鳛槠髽I(yè)員工休假時(shí)的替代人力。當(dāng)企業(yè)因職工休假而需要人力補(bǔ)充時(shí)，可在替代人力銀行中篩選聘用合適的替代勞動(dòng)者。同時(shí)企業(yè)可向政府申請(qǐng)?zhí)娲肆蛡蛸M(fèi)用支援，每人每月80 萬(wàn)韓元（大企業(yè)30 萬(wàn)韓元）。

我國(guó)生育保障調(diào)整策略

進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，提高保障力度和范圍。當(dāng)前在制度頂層設(shè)計(jì)上擴(kuò)大參保對(duì)象，應(yīng)盡可能確定統(tǒng)一的生育保障待遇類型、領(lǐng)取資格、醫(yī)療待遇支出項(xiàng)目、支付標(biāo)準(zhǔn)以及支付方式等，規(guī)范制度運(yùn)行。首先，確立靈活就業(yè)者、未就業(yè)者、農(nóng)村女性、求學(xué)者和失業(yè)者等特殊群體的參保繳費(fèi)機(jī)制，通過家庭聯(lián)合參保、個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼和定額補(bǔ)助等方式將其納入覆蓋范圍。同時(shí)打破戶籍限制，使得流動(dòng)女性同樣可以享受生育保險(xiǎn)待遇，最終擴(kuò)大為全民生育保險(xiǎn)，使所有女性的生育價(jià)值都能得到社會(huì)補(bǔ)償。其次，將一定期限的繳費(fèi)時(shí)間作為領(lǐng)取生育保險(xiǎn)待遇的條件是世界各國(guó)普遍采取的措施。因此應(yīng)明確生育保險(xiǎn)的領(lǐng)取條件，保障滿足條件的勞動(dòng)者都能享受保險(xiǎn)待遇。在津貼支付上，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可知，生育津貼領(lǐng)取的時(shí)間并不是越長(zhǎng)越好，同時(shí)考慮到制度的可持續(xù)性問題，生育津貼的金額也并不是越多越好。即便是福利制度慷慨度較高的瑞典，整體育兒假期間實(shí)際收入替代率也不足60%。因此應(yīng)從人力資本尤其是女性勞動(dòng)力人力資本的持續(xù)發(fā)展、嬰幼兒托育服務(wù)的供給情況，以及平衡企業(yè)負(fù)擔(dān)等多角度出發(fā)，確定恰當(dāng)合理的休假、津貼領(lǐng)取時(shí)長(zhǎng)以及津貼數(shù)額。再次，在醫(yī)療費(fèi)用分擔(dān)上，應(yīng)盡可能整合城鎮(zhèn)職工、靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民生育醫(yī)療待遇，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，落實(shí)醫(yī)療費(fèi)用的具體內(nèi)容和支付標(biāo)準(zhǔn)。

探索性別平等的生育保險(xiǎn)制度。當(dāng)前我國(guó)生育津貼以及醫(yī)療服務(wù)津貼的主要受惠對(duì)象為女性?！叭ⅰ闭吆蟊M管部分地方政府也出臺(tái)了“父母育兒假”，但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，即使將生育假和生育津貼的對(duì)象設(shè)定為男女職工共享，若不對(duì)父親休假進(jìn)行“強(qiáng)制配額”，父親育兒假將“名不副實(shí)”，休假率極低。因此應(yīng)從制度層面規(guī)定不可轉(zhuǎn)讓的“父親配額”，并將父親育兒假津貼納入生育保險(xiǎn)，保障男性休假期間的工資收入。同時(shí)增強(qiáng)休假制度設(shè)計(jì)的靈活性，在一定程度上允許父母雙方自由分配，避免女性作為休假主體長(zhǎng)時(shí)間脫離勞動(dòng)力市場(chǎng)，造成人力資本損失。而且這也能減少女性由于過多承擔(dān)生育責(zé)任而在職場(chǎng)上所受到的歧視和排斥，同時(shí)也為男性參與生育和兒童養(yǎng)育提供制度性保障，強(qiáng)化男性與女性在生產(chǎn)勞動(dòng)和再生產(chǎn)勞動(dòng)中的男女共同責(zé)任和平等參與。

完善多元籌資和可持續(xù)的運(yùn)行機(jī)制?！叭ⅰ闭邔?shí)施之后，多地新增1—3 個(gè)月不等的生育假，且增加了父親陪產(chǎn)假和父母每年各享受3—15 天的育兒假，在延長(zhǎng)產(chǎn)假和增加育兒假上出現(xiàn)“福利競(jìng)賽”的現(xiàn)象。休假時(shí)長(zhǎng)是產(chǎn)假和育兒假的核心要素之一，但休假期間的津貼數(shù)額及其籌資方式等問題同樣不容忽視。當(dāng)前各地方政府在政策調(diào)整中，將注意力過多放在“時(shí)長(zhǎng)”，而對(duì)休假期間津貼及落實(shí)問題沒有完善的對(duì)策，更多地將成本轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)。在日漸高漲的用工成本面前，一些企業(yè)為規(guī)避責(zé)任，會(huì)不雇傭女性或?qū)蛡蚺约右韵拗啤?/p>

生育既是個(gè)人和家庭的事，也是國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任，生育成本應(yīng)由家庭、企業(yè)以及國(guó)家共同承擔(dān)。因此，首先應(yīng)明確政府的生育保險(xiǎn)主體責(zé)任和主導(dǎo)地位，加大政府財(cái)政投入，拓寬基金收繳渠道。加強(qiáng)生育保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌，尤其要發(fā)揮生育保險(xiǎn)平衡企業(yè)負(fù)擔(dān)的功能。其次，加強(qiáng)政府對(duì)企業(yè)職工生育保險(xiǎn)參保監(jiān)管。對(duì)女職工集中或生育保險(xiǎn)參保率、生育津貼領(lǐng)取比例較高的企業(yè)予以補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，避免“產(chǎn)假成本”給企業(yè)帶來的女性就業(yè)障礙問題，讓政府和社會(huì)共同為生育買單。