登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管范疇
——于某不服某市民政局《告知書》行政復(fù)議案

☉ 洪偉

案情簡(jiǎn)要

某市房地產(chǎn)評(píng)估師協(xié)會(huì)系某市民政局登記的社會(huì)團(tuán)體，登記的業(yè)務(wù)范圍為：估價(jià)行業(yè)信息交流、咨詢、培訓(xùn)、服務(wù)，出版刊物，鑒定，調(diào)處爭(zhēng)議。

2021年4月8日，某市民政局收到于某提交的舉報(bào)材料，反映“1.某市房地產(chǎn)估價(jià)師協(xié)會(huì)的評(píng)估專家委員會(huì)專家鑒定已經(jīng)被某市發(fā)改委認(rèn)定為‘紅頂中介’。根據(jù)《某市進(jìn)一步推進(jìn)‘紅頂中介’專項(xiàng)整治實(shí)施方案》清理規(guī)范各類‘紅頂中介’的規(guī)定，該局應(yīng)該徹查清理，取消該協(xié)會(huì)在本市范圍內(nèi)辦理評(píng)估專家委員會(huì)鑒定的資質(zhì)。2.該協(xié)會(huì)擅自收取鑒定費(fèi)人民幣8000元，視國家法律法規(guī)于不顧，該局沒有履行整頓和清理的責(zé)任。3.該協(xié)會(huì)讓住建委墊付鑒定費(fèi)用，違反《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第25條和第31條規(guī)定。4.該協(xié)會(huì)明顯袒護(hù)房地產(chǎn)評(píng)估公司，先做出《分戶評(píng)估報(bào)告》，后入戶查勘。5.該協(xié)會(huì)在超過法定期限后讓我們抽取專家，違反《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第23條、第24條之規(guī)定?！?/p>

2021年6月25日，某市民政局向于某作出《關(guān)于對(duì)舉報(bào)某市房地產(chǎn)估價(jià)師協(xié)會(huì)相關(guān)問題的告知書》（以下簡(jiǎn)稱《告知書》）稱：一、協(xié)會(huì)擅自收取鑒定費(fèi)人民幣8000元問題。經(jīng)調(diào)查，暫未發(fā)現(xiàn)該協(xié)會(huì)存在上述問題，如有其它證據(jù)，請(qǐng)予以補(bǔ)充。二、舉報(bào)內(nèi)容第3、4項(xiàng)均為《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)建房[2011]77號(hào)）規(guī)定事項(xiàng)。舉報(bào)內(nèi)容涉及其他部門職能，建議向相關(guān)部門反映。三、關(guān)于協(xié)會(huì)的評(píng)估專家委員會(huì)已經(jīng)被某市發(fā)改委認(rèn)定為“紅頂中介”，取消協(xié)會(huì)在某市范圍內(nèi)辦理評(píng)估專家委員會(huì)鑒定的資格問題。關(guān)于“紅頂中介”認(rèn)定問題，由市發(fā)改委牽頭，建議以市發(fā)展改革委員會(huì)答復(fù)為準(zhǔn)。協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)范圍涉及的“鑒定”，是否能實(shí)際發(fā)生，由相關(guān)部門或其他機(jī)構(gòu)主體購買服務(wù)或委托。

于某不服某市民政局6月25日作出的《告知書》，提起行政復(fù)議。其認(rèn)為：一、關(guān)于該協(xié)會(huì)收取鑒定費(fèi)用8000元，市民政局沒有調(diào)查，更談不上依法處理。二、該協(xié)會(huì)是在某市民政局注冊(cè)，其對(duì)該協(xié)會(huì)有監(jiān)管的職權(quán)，既然該協(xié)會(huì)違法，應(yīng)該由市民政局去聯(lián)合其他職能部門來處理此問題，不能讓申請(qǐng)人去找其他職能部門，更不應(yīng)該推諉其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理，最終決定維持某市民政局于2021年6月25日向于某作出的《告知書》。

【典型意義】

民政部門是社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)。一直以來，一些地方民政部門對(duì)于社會(huì)組織具體監(jiān)管職責(zé)的范疇存在認(rèn)識(shí)不清晰的問題，在查處社會(huì)組織違法和案件辦理過程中，總是界線不明確。本案的典型意義在于對(duì)于部分投訴舉報(bào)事項(xiàng)，確定了民政部門對(duì)于社會(huì)組織的具體查處范圍。

首先，根據(jù)《民政部關(guān)于印發(fā)<社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報(bào)辦法（試行）>的通知》（民發(fā)〔2016〕139號(hào)）第三條規(guī)定，某市民政局具有對(duì)其登記的社會(huì)組織投訴舉報(bào)進(jìn)行處理的職權(quán)。

其次，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定：“國務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位?！钡诙臈l規(guī)定：“登記管理機(jī)關(guān)履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：（一）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體的成立、變更、注銷的登記；（二）對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)施年度檢查；（三）對(duì)社會(huì)團(tuán)體違反本條例的問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)社會(huì)團(tuán)體違反本條例的行為給予行政處罰?！币虼?，在監(jiān)督管理職責(zé)上，登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位是有明確區(qū)別的，二者需要在各自的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)法。某市民政局作為社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)，依法承擔(dān)該市社會(huì)團(tuán)體的成立、變更、注銷登記以及年度檢查等職責(zé)，但不具有對(duì)于其行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的法定職責(zé)。

第三，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)的通知》（國辦發(fā)〔2020〕21號(hào)）規(guī)定：“（十）進(jìn)一步落實(shí)部門監(jiān)管職責(zé)。發(fā)展改革部門要做好行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)政策相關(guān)組織實(shí)施工作，市場(chǎng)監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)及價(jià)格行為的監(jiān)督檢查并依法查處行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)違法違規(guī)收費(fèi)行為，民政、財(cái)政、審計(jì)等部門要按職責(zé)分工切實(shí)加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)的監(jiān)管力度?！北景钢?，于某反映某市房地產(chǎn)估價(jià)師協(xié)會(huì)的鑒定資質(zhì)、鑒定收費(fèi)、鑒定程序以及“紅頂中介”等問題，其監(jiān)管職責(zé)在市場(chǎng)監(jiān)管部門和發(fā)展改革部門，而不在民政部門，因此，某市民政局對(duì)其作出的答復(fù)并無不妥。

第四，《關(guān)于印發(fā)<國有土地上房屋征收評(píng)估辦法>的通知》（建房〔2011〕77號(hào)）第二十三條規(guī)定：“各省、自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和設(shè)區(qū)城市的房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)組織成立評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)做出的復(fù)核結(jié)果進(jìn)行鑒定。評(píng)估專家委員會(huì)由房地產(chǎn)估價(jià)師以及價(jià)格、房地產(chǎn)、土地、城市規(guī)劃、法律等方面的專家組成?！钡谌粭l規(guī)定：“房屋征收評(píng)估、鑒定費(fèi)用由委托人承擔(dān)。但鑒定改變?cè)u(píng)估結(jié)果的，鑒定費(fèi)用由原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)。復(fù)核評(píng)估費(fèi)用由原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)。房屋征收評(píng)估、鑒定費(fèi)用按照政府價(jià)格主管部門規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。”因此，某市房地產(chǎn)估價(jià)師協(xié)會(huì)作為某市房地產(chǎn)管理部門指定的開展國有土地上房屋征收評(píng)估鑒定工作的機(jī)構(gòu)，按照《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》等規(guī)定對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的復(fù)核結(jié)果進(jìn)行鑒定、收取費(fèi)用等，某市民政局對(duì)本案舉報(bào)事項(xiàng)依法不具有相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。在這種情況下，某市民政局結(jié)合調(diào)查核實(shí)的情況作出《告知書》，告知其向有關(guān)部門反映，并無不當(dāng)。

【辦案體會(huì)】

一、社會(huì)團(tuán)體獨(dú)特的雙重管理體制?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》確立了中國獨(dú)特的社會(huì)團(tuán)體管理制度，即“雙重管理”制度。這種制度實(shí)質(zhì)上是一種雙重審批制度，或者說是一種雙重許可制度?！稐l例》中使用了兩個(gè)不同的詞語，一個(gè)是針對(duì)業(yè)務(wù)主管單位的，叫做“批準(zhǔn)”，另一個(gè)是針對(duì)登記管理機(jī)關(guān)的，叫做“登記”?！半p重管理”的特征就是社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)活動(dòng)受有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)，申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門審查同意后，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)核準(zhǔn)登記的社會(huì)團(tuán)體的日常管理負(fù)責(zé)。

二、對(duì)于行業(yè)管理范圍中的價(jià)格收費(fèi)事項(xiàng)，民政部門無需進(jìn)行相應(yīng)查處。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)的通知》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體在對(duì)外開展活動(dòng)過程中，與他人發(fā)生的經(jīng)濟(jì)交往和價(jià)格收費(fèi)等問題，一般屬于行業(yè)管理的范疇，相應(yīng)的糾紛和投訴舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)監(jiān)管部門和發(fā)展改革部門來負(fù)責(zé)處理，而民政部門并不直接監(jiān)管相關(guān)事項(xiàng)。對(duì)于民政部門而言，其執(zhí)法權(quán)限應(yīng)嚴(yán)格限定在如下三個(gè)方面：（一）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體的成立、變更、注銷的登記；（二）對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)施年度檢查；（三）對(duì)社會(huì)團(tuán)體違反《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的問題進(jìn)行監(jiān)督檢查和行政處罰。