多階段行政行為下違法性繼承問題辨析

張詩彧

（北京外國語大學(xué)，北京 100089）

隨著我國行政審批制度不斷創(chuàng)新，為了深化“放管服”改革，提高行政效率，“一體化”審批成為行政管理新模式?！耙惑w化”審批模式下，相關(guān)部門行政行為間關(guān)系發(fā)生了局部變化，而相關(guān)立法工作相對滯后，一些法律關(guān)系沒有得到明確。同時各地方的行政審批機(jī)制改革，大多以政策和文件為主導(dǎo)，沒有完全按照法治化路徑的改革模式進(jìn)行。為了完善我國行政法律制度，破解法治政府建設(shè)中的難題，一些國外行政法理論被引入，比如違法性繼承理論等。借鑒國外法律有益成分，構(gòu)建適合我國的行政法理論是行政機(jī)制改革的重要環(huán)節(jié)。故此需要對相關(guān)法律問題作出新的解釋和應(yīng)用判斷，以便指導(dǎo)實踐中個案裁判不一致的困境。本文基于對違法性繼承理論、多階段行政行為可訴性等內(nèi)容分析，結(jié)合行政實踐中案例的思考，對我國行政改革立法建設(shè)提供一些參考思路。

一、違法性繼承理論在我國的適用與發(fā)展

違法性繼承問題是指行政后續(xù)行為本身并不存在違法性，但與其有關(guān)聯(lián)的先期行為存在違法時，后續(xù)行為是否應(yīng)當(dāng)繼承其違法性的問題。這一概念最初由日本著名的行政法學(xué)者美濃部達(dá)吉在傳統(tǒng)行政法學(xué)理論中提出。因為在一個行政行為過程中，可能會存在較長時間、較多部門的程序化審批和對接，這時處于行政過程中的先行行為可否被訴呢？如果審批周期較長，先行行為已過法律訴訟時效，行政相對人如何救濟(jì)？這是該理論產(chǎn)生的初始緣由。

隨著實踐應(yīng)用的發(fā)展和案例的豐富，違法性繼承的適用屬性和理論總結(jié)不斷得到完善。有國內(nèi)外學(xué)者歸納了違法性繼承可能的適用范圍，大致可歸類為“最廣義—廣義—狹義—最狹義”四個層次的繼承?！白顝V義”層面對受案范圍沒有任何限制；“廣義”層面僅要求先行行為屬于受案范圍而可提起行政訴訟；“狹義”層面指先行行為可訴但已過起訴期限，且后續(xù)行政行為本身存在一定的瑕疵；“最狹義”層面則指先行行為可訴但已過起訴期限，且后續(xù)行政行為本身不存在任何固有瑕疵。由于“狹義”層面產(chǎn)生的爭議較為明顯且無立法明確指導(dǎo)，我國大多數(shù)學(xué)者從該層面予以討論，也就是說，在相對人對后續(xù)行為起訴時，法院在一定程度上可以主張對關(guān)聯(lián)行政行為的違法性進(jìn)行審查。但也有學(xué)者認(rèn)為先行行為的起訴時效已過期，其結(jié)果是將行政訴訟法律制度中起訴時效規(guī)定“空洞化”。觀點碰撞利于法律進(jìn)步，這個層面問題的探討對我國行政法研究具有現(xiàn)實意義。

在法律規(guī)范條文缺位時，司法實踐往往充滿不確定性，實則是在法安定性與實質(zhì)正義二者的沖突之間進(jìn)行選擇。例如在“魏某、李某等行政決定上訴案”中，最高人民法院的裁判要旨或可作為參考：“該案中的決定只是作為證據(jù)，對其是否客觀真實等問題歸于無效進(jìn)行審查，并未對其是否存在其他一般違法情形進(jìn)行審查，且除因存在重大的、明顯違法無效之外的其他一般違法情形的，不會導(dǎo)致征收決定案件的判決結(jié)果被否定?！奔幢景钢?，最高人民法院以參與行為是否屬于“重大明顯違法而無效”作為判斷依據(jù)，具有一定的實踐指導(dǎo)性和可操作性。多階段行政行為在個案裁判中，應(yīng)權(quán)衡個人權(quán)利保護(hù)和法安定性之間的關(guān)系，并可依據(jù)違法性輕重，在比例原則下決定是否采用違法性繼承理論。

達(dá)到個案的公平是法律判決最終目的，但在不能確定法安定性的前提下，司法權(quán)的邊界問題會放大裁判的不確定性，司法個案審判中的思路在多大的范圍內(nèi)影響法院的自由裁量權(quán)，在法律判斷中是重要的參考要素。傳統(tǒng)的違法性繼承理論適用存在一定的合理性，但不能完全參照其他國家的“拿來主義”。在新時代背景下，違法性繼承理論的內(nèi)涵，必須依照我國基本制度有所修正，以適應(yīng)“放管服”改革中多階段行政行為“一體化”審批的新思路。

二、多階段行政行為相關(guān)問題思考

（一）多階段行政行為下的法律效力

“一體化”行政審批模式，是多階段行政行為在行政審批改革下的新走向?！岸嚯A段行政行為”概念起源于德國行政法研究，以區(qū)分“分階段行政行為”。前者是指在一個以上行政機(jī)關(guān)（包括多個）參與下作出的行政行為；而后者則是同一個行政機(jī)關(guān)分不同的階段實施的行政行為。根據(jù)多階段行政所包含行為的效力及屬性類型，對其概念的界定存在以下兩種觀點：一類認(rèn)為僅最終階段的行為對外發(fā)生效力，即先行的行政行為僅對后續(xù)行政機(jī)關(guān)有效，其多階段屬性表現(xiàn)為多個行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合。另一類觀點則認(rèn)為除最終行為外，其他行政行為亦有對外發(fā)生或轉(zhuǎn)化效力的可能。

理論上多階段行政中，各階段行為主體都具備對外行政的法律效力，所以各階段行為都符合行政可訴性條件。實踐中，“一體化”審批各部門涉及的法律審查，后階段的違法性繼承問題有必要得到法律明確。司法審查和行政訴訟中，司法機(jī)關(guān)是否可以通過對先行行為的合法性進(jìn)行審查，在此基礎(chǔ)上對后續(xù)行政行為歸為違法繼承，目前行政法成文中還缺乏明晰的規(guī)定，司法實務(wù)中一般通過判例或指導(dǎo)性案例進(jìn)行參考。

（二）我國行政審批改革下多階段行政行為及可訴性問題

為了解決企業(yè)和老百姓辦事周期長、涉及部門多等問題，我國各級地方政府基本都進(jìn)行了行政改革，建設(shè)了各級行政審批中心（服務(wù)中心）。結(jié)合先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實行“一站式審批服務(wù)”模式，即“一個窗口”對外，“審批材料內(nèi)部流轉(zhuǎn)”（線上＋線下）的新受理模式。

“一體化”審批實踐，表明了多階段行政行為的可行性和必要性。在告知承諾制清晰透明的前提下，內(nèi)部進(jìn)行網(wǎng)上審批，初步實現(xiàn)審批方式的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化。

在行政法律訴訟方面需要考慮的是，申請人只“提交一次材料、面對一個部門、接受一次送達(dá)”的審批模式成為行政審批改革中探索重組審批流程的主要途徑，那么“違法性繼承”如何考量？各階段的審批時間如何判定？如果先行的行政行為僅作為申請材料在各審批機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，各個行政行為僅為最終“成品”的一部分，而不再像過去各個部門直接對接行政相對人，先前的行政行為是否仍可訴？此種改變是否觸動行為間傳統(tǒng)違法性繼承理論的基礎(chǔ)？這些改革帶來的新問題，需要得到法律的及時修訂和補(bǔ)充。而立法則需要嚴(yán)謹(jǐn)，盡可能保持其穩(wěn)定性，這也是法律相對滯后的原因之一。同時，改革是一個漸變過程，會隨時間的檢驗發(fā)生調(diào)整。相信隨著治理能力的不斷提升，行政法律制度也會不斷得到完善。

三、當(dāng)前多階段行政行為下違法性繼承問題的解決思路

（一）多階段行政行為生效節(jié)點判定的明確

隨著“放管服”改革步步深入，審批流程的重構(gòu)改變了多階段行政行為的行為間關(guān)系，賴此產(chǎn)生的違法性繼承問題如何適用？行政審批改革是為解決傳統(tǒng)型政府模式下審批體系與現(xiàn)代“一體化”審批模式不相適應(yīng)的問題，針對傳統(tǒng)審批弊病實施的改進(jìn)。改革中，行政行為超前于法律制度建設(shè)是難以避免的。改革期間形成的法律“缺位”與“真空”，應(yīng)當(dāng)通過立法和司法釋義完善進(jìn)行彌補(bǔ)。

上述提到過程階段中的行政行為亦有對外發(fā)生效力的可能，這一觀點有其存在的合理性。行政相對方可以通過網(wǎng)絡(luò)查看事項的審批進(jìn)程，即各個審批階段結(jié)束時，都可以在線查看本階段審批結(jié)果。此時會出現(xiàn)一些新的問題，比如審批行為作出節(jié)點，是按照傳統(tǒng)審批模式以各個過程的審批結(jié)果生成時間作為生效節(jié)點，還是以最后統(tǒng)一被告知的時間節(jié)點計算呢？節(jié)點不明確，會給后續(xù)行政訴訟和司法判斷帶來許多問題。傳統(tǒng)模式下的生效節(jié)點之所以爭議較少，是因為行政相對人需要親自對接各個部門，每一個部門作出一項審批自然就是一個生效時點，節(jié)點相對明確，而“一體化”過程中各個部門不一定會直接對應(yīng)行政相對人，各個部門之間的銜接實際上僅僅是行政部門內(nèi)部交接的一個對外可視流程，方便當(dāng)事人及時在線上跟進(jìn)和監(jiān)督階段審批過程，相對人一般并不能知悉具體行政行為的內(nèi)容。此時，以線上監(jiān)控顯示作為節(jié)點還是以最終被行政服務(wù)中心告知的時間作為節(jié)點來確定起訴期限，具有形式確定力的先行行政行為在對后續(xù)行政行為的審查時是否應(yīng)予以承認(rèn)?這些問題需要得到法律明確，否則會給訴訟帶來難題。有學(xué)者也提出，從概念本身的邏輯內(nèi)涵而言，參與行為不是對相對人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)制且具有外部效力的行為，否則參與行為即構(gòu)成獨立的（具體）行政行為，從性質(zhì)上而言，參與行為不具有可訴性。而無論如何，新出現(xiàn)的問題需要立法對多階段行政行為的概念范疇做一個界定。這也說明了傳統(tǒng)的違法性繼承理論在線上線下相融合的一體化模式下，應(yīng)更新其內(nèi)涵，在立法上對這種多階段整體行政行為給出符合當(dāng)下現(xiàn)實的規(guī)定，使生效節(jié)點不再模糊，利于對行為間違法性的繼承或阻斷作出判斷，法院審理爭訟案件時也需要一個統(tǒng)一的思路。

（二）判斷先行行政行為的瑕疵屬性

學(xué)理上通常認(rèn)為違法性阻斷為多階段行政行為前后銜接的原則，而承認(rèn)違法性繼承這種例外情形有如下原因：其一，從法效果來說，前參與機(jī)關(guān)的行為僅為多階段行政行為之中的過程性步驟，前參與機(jī)關(guān)與后參與機(jī)關(guān)最終決定共同實現(xiàn)一個法效果，完全阻斷參與行為的違法性即代表否認(rèn)了多階段行政行為的性質(zhì)與功能。其二，從權(quán)利救濟(jì)角度分析，在法安定性需求與個人權(quán)利救濟(jì)兩者之間進(jìn)行權(quán)衡，法安定性不得不讓渡部分權(quán)利以確保實質(zhì)正義。由于現(xiàn)實社會情況的復(fù)雜性，如何使法的安定性與實質(zhì)正義達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一，可以在判定多階段行政行為生效節(jié)點之前，對先行行政行為的瑕疵屬性作出判定及明確。

如同依法行政的原則所述，審批單位在進(jìn)行依法行政行為時，需同時滿足實體合法與程序合法。實體違法是指違反了諸如民商法、刑法規(guī)定主體權(quán)利義務(wù)的法律，可表現(xiàn)為行政主體不合法（如越權(quán)行為）、行為超出了行為主體的法定權(quán)限（如濫用權(quán)限）等情形；程序違法則指違反了程序要件，比如步驟、方式等，表現(xiàn)為違反法定順序、實際期限與法定期限有出入等。實體違法與程序違法兩者應(yīng)當(dāng)是不分主次，均有可能影響到后續(xù)的行政行為?？梢酝ㄟ^區(qū)分先行行為存在的瑕疵屬性，進(jìn)一步判定能否進(jìn)行違法性的繼承。對于如何區(qū)分，如果僅從實體和程序的角度進(jìn)行劃分，則可能存在重實體輕程序的情況。對此，前述案例最高人民法院以參與行為是否“重大明顯違法而無效”作為判斷依據(jù)的思路，具有一定的指導(dǎo)和借鑒作用。有學(xué)者提出，在先行行政行為所涉及的瑕疵影響到當(dāng)事人實體權(quán)利時，當(dāng)事人即可依法主張其違法性瑕疵可能會影響后續(xù)行政行為的法律效果。通過典型案例的經(jīng)驗，有研究提出判斷前階段行政行為是否具有可訴性，大致可以分為來自外部的效力和行為導(dǎo)致效果兩個要素。

因此，可以對先行行政行為的瑕疵屬性進(jìn)行判斷和細(xì)致梳理，對具有輕微違法性的先行行為的訴權(quán)，盡量保持在其行為本身的階段內(nèi)，進(jìn)行違法性的阻斷。而對違法性瑕疵較大的先行行為，則需要給予違法性繼承以保留空間。避免過于嚴(yán)格導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利無法得到救濟(jì)，同時避免過于寬松導(dǎo)致濫訴行為的發(fā)生，浪費司法資源。既要保障公民的訴訟權(quán)，也要有充分理由判斷當(dāng)事人的請求是否有必要利用國家的司法資源來解決。

總之，完善法律機(jī)制，優(yōu)化行政審批流程是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。為提高行政審批效率，基于“一體化”審批的多階段行政行為成為優(yōu)選的審批模式。而討論違法性繼承問題，則是以多階段行政行為的訴訟救濟(jì)為導(dǎo)向，力圖為行政法相對人的合法權(quán)益提供最佳的法律救濟(jì)。當(dāng)然，違法性繼承理論應(yīng)用于我國行政審批，需要對其利弊元素進(jìn)行取舍。為完善法律制度，呼應(yīng)國家“放管服”改革，有必要促進(jìn)立法，對行為間違法性的繼承或阻斷進(jìn)行判斷。一方面可以從立法層面對多階段行政行為生效節(jié)點作出明確規(guī)范；另一方面對先行行政行為存在違法性瑕疵屬性進(jìn)行規(guī)制，便于確認(rèn)撤銷或確認(rèn)后續(xù)行政行為違法。在對多階段行政行為進(jìn)行法律評價時,應(yīng)考慮其對法律關(guān)系的影響，為司法審查多階段行政行為的合法性提供參考。