突發(fā)事件中的風險交流：正當性、基本要素與制度設(shè)計

閆 海，王 洋

遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110136

一、引言

現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的復雜性和功能分化產(chǎn)生諸多不確定性和偶然性，疫情等突發(fā)事件的風險透過現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)被放大，沖擊了常態(tài)社會中的共識和信任關(guān)系。突發(fā)事件中風險的不確定性導致決策者在未知之中決策，主體之間信息能力差異、管轄分割加劇了“信息孤島”的局面，加深了決策者與受波及者之間的信息不對稱，造成主體之間的信任斷裂，從而削弱了各主體預(yù)防和控制風險的合作基礎(chǔ)。凝聚公共主體與私人主體之間的共識信任，引導多元主體有序參與風險治理，已成為風險社會治理尤其是突發(fā)事件處置的緊迫任務(wù)。

風險交流(risk communication)，又稱風險溝通，是一項貫穿于風險治理過程始終、基于多元主體平等互動的“對話”機制。2002年歐盟通過的178/2002號法案(《通用食品法》)將風險交流作為風險分析框架的核心部分，“將公眾參與定位為對科學理性的實質(zhì)性補充”“回應(yīng)專業(yè)知識民主化”，提高突發(fā)事件的決策質(zhì)量，有助于信任重建[1]。在我國，最早提出風險交流的法律規(guī)范文件是2002年《進境動物和動物產(chǎn)品風險分析管理規(guī)定》。目前，我國食品藥品、環(huán)境保護、疫情防控等社會性規(guī)制領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性法律文件等日益廣泛地提及風險交流或風險溝通的要求。雖然2009年原衛(wèi)生部《人感染豬流感預(yù)防控制技術(shù)指南(試行)》附件六《風險溝通指南》、2014年原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會《食品安全風險交流工作技術(shù)指南》等對風險交流或風險溝通的原則、范圍(主體)、內(nèi)容、方法和策略等予以規(guī)定，但立法嘗試的推廣有限，很多規(guī)定尚未轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件應(yīng)對的法律規(guī)范。

始于2020年的新冠疫情給各國經(jīng)濟發(fā)展和社會信任帶來嚴峻挑戰(zhàn)，應(yīng)對以疫情為代表的突發(fā)事件已成為國家治理中的“新常態(tài)”任務(wù)，其中風險交流則是突發(fā)事件應(yīng)對法治建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。法律制度層面的不足導致發(fā)事件發(fā)展中，公共主體與社會公眾之間信息溝通往往進退失據(jù)，并且由此造成彼此的不信任，不利于突發(fā)事件的有效應(yīng)對。歷經(jīng)兩年多的經(jīng)驗積累，國家衛(wèi)生健康委的《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案(第八版)》較早期版本在風險交流的規(guī)定方面已取得長足發(fā)展，例如將宣傳教育作為第一項“公共措施”，在疫情監(jiān)測、疫情信息發(fā)布、組織保障等方面構(gòu)建信息交流的保障機制。我國在應(yīng)對新冠疫情過程中積累了突發(fā)事件風險交流的寶貴本土經(jīng)驗，應(yīng)將之作為檢視和彌補相關(guān)法律制度缺陷的基礎(chǔ)。本文嘗試厘清突發(fā)事件中風險交流的正當性基礎(chǔ)，指出突發(fā)事件風險交流的基本要素，并且闡釋風險交流的制度設(shè)計原則，進而設(shè)計硬法規(guī)范和軟法機制。

二、突發(fā)事件中風險交流的正當性基礎(chǔ)

自由、開放、共享是現(xiàn)代信息社會運轉(zhuǎn)的核心價值理念[2]，多元主體之間信息溝通交流呈現(xiàn)出利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、差異化及制度化特點：對于私人主體之間基于親緣友情關(guān)系的信息交流，應(yīng)當尊重自發(fā)秩序，提供私法工具和保障；對于公共主體向私人主體的信息交流，應(yīng)當確立信息公開的公法職責，對涉及私人隱私、商業(yè)秘密和公共利益信息予以限制。突發(fā)事件擾動了利益結(jié)構(gòu)的常態(tài)穩(wěn)定，運用公共權(quán)力維護公共秩序、保障公共安全和健康的緊迫性驟然上升，私人利益往往讓位于公共利益。在突發(fā)事件中，原本休眠的緊急狀態(tài)法律被激活，作為公共利益代表的公共主體由此獲得緊急權(quán)力，個人權(quán)利的保障方式變得靈活[3]，加強風險交流尤其迫切。

首先，加強風險交流是保障主體之間信息公平的要求。私人主體的信息能力與自身的受教育水平、工作背景等密切關(guān)聯(lián)，存在明顯的主體差異。在常態(tài)社會中，弱勢的私人主體獲取公共信息的主觀愿望并不強烈，《中華人民共和國政府信息公開條例》等行政公開法律為公眾獲取公共信息提供了較為充分的制度支持。但是，疫情等突發(fā)事件對私人主體的生命健康利益帶來威脅，面對此根本性利益被侵害的現(xiàn)實威脅，私人主體產(chǎn)生獲取突發(fā)事件信息的強烈需求。因此，亟須建立、健全風險交流法律制度以充分保障私人主體平等獲得突發(fā)事件防控以及救助信息的合法權(quán)益。

其次，加強風險交流符合突發(fā)事件應(yīng)對的社會動員特征。我國傳統(tǒng)社會治理沿用“自上而下”的定勢思維，信息單向流動，私人個體參與公共事務(wù)相對有限，以致處于信息流向末端的私人主體對信息需求缺乏主動性，處于信息源流或流向前端的公共主體與私人主體直接對話的動力和能力亦較弱。但是，突發(fā)事件應(yīng)對需要進行廣泛的社會動員，要求私人主體承擔力所能及的社會責任。私人主體履行社會責任的前提是對責任本身的充分理解，具備相應(yīng)的風險意識，這就對各主體之間風險交流提出了要求。為實現(xiàn)效果良好的突發(fā)事件社會動員，應(yīng)當改變傳統(tǒng)社會治理的“自上而下”信息溝通方式，推進突發(fā)事件有關(guān)信息的及時公開，并且自由流動。社會動員作為一項國家基礎(chǔ)性權(quán)力，以風險交流為基礎(chǔ)而展開建設(shè)[4]。

最后，加強風險交流有助于保障公民的基本權(quán)利和規(guī)訓國家的緊急權(quán)力?！氨匾聼o須法律”“緊急狀態(tài)無法律”，某些法律和權(quán)利在緊急狀態(tài)下被懸停，例如基于公共健康的要求，世界衛(wèi)生組織《國際衛(wèi)生條例》以及各國立法允許采取符合比例原則的強制隔離、強制醫(yī)療、強制性防護措施等人身自由限制手段。處置突發(fā)事件需要對人身自由限制作出必要限制，不等同于可以對知情權(quán)、表達權(quán)等其他基本權(quán)利予以剝奪或限制?！霸谌找媾R近的危險的籠罩下，責任得到重新界定，行動權(quán)限開始集中，現(xiàn)代化進程的一切細枝末節(jié)都被科層化的控制和規(guī)劃所掌握?！盵5]與此同時，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件疫情防控下公權(quán)力的負向互動及越軌，個別部門在行政職權(quán)行使過程中存在越位以及缺位，‘亂作為’和‘不作為’現(xiàn)象”[6]。為避免突發(fā)事件應(yīng)對中，出現(xiàn)因缺乏法律規(guī)訓的緊急權(quán)擴張而恣意不作為、濫作為或者侵犯人身自由等問題，必須對保障私人主體運用信息權(quán)利進行社會監(jiān)督?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)側(cè)重于權(quán)力限定、劃分、追責等方式限制緊急權(quán)，但私人主體參與監(jiān)督較為欠缺。突發(fā)事件中風險交流可以為私人主體參與突發(fā)事件應(yīng)對提供信息基礎(chǔ)，保障與之相關(guān)的信息權(quán)利，由此形成對公共主體履職的監(jiān)督壓力。

總之，突發(fā)事件應(yīng)對不構(gòu)成限制各主體之間風險交流的理由，反而具有進一步強化風險交流的必要性和利益訴求。對私人主體面對突發(fā)事件風險而產(chǎn)生的保全自我個益和社群共益的天然本能，公共主體應(yīng)當予以尊重，因為基于此種本能而產(chǎn)生的風險交流需求，對于突發(fā)事件應(yīng)對具有積極作用。私人主體通過突發(fā)事件風險交流，能夠提高防范意識，獲取相關(guān)知識，積極采取自我防護以及監(jiān)督他人防護措施，有助于減少乃至避免風險擴大，維護公共利益，并且增強公共主體行使緊急權(quán)的正當性。

三、突發(fā)事件中風險交流的基本要素

參照《食品安全風險交流工作技術(shù)指南》的概念界定，風險交流是指各主體就風險、風險所涉及的因素和風險認知相互交換信息和意見的過程。由此可見，風險交流的基本要素包括作為利益相關(guān)者的主體、風險相關(guān)信息的客體以及信息交換的行為。

(一)突發(fā)事件中風險交流的主體范疇

以治理為導向的現(xiàn)代政府規(guī)制改革主要是引入多元規(guī)制主體，以促進公共福利最大化和社會公平[7]，因此，風險社會治理呈現(xiàn)“社會共治”的基本格局。例如，新冠疫情具有地域廣泛性、時間持續(xù)性以及技術(shù)專業(yè)性，要求多元主體參與其中，公共主體、專業(yè)人士和私人個體基于其信息資源和能力，在風險交流中發(fā)揮著各自的職能和作用：(1)承擔突發(fā)事件防控職能的政府及其部門憑借其對職能部門及其延伸組織的領(lǐng)導權(quán)力，有能力獲取最專業(yè)、最全面的風險信息，處于風險信息樞紐和信息金字塔的頂端；(2)科學工作者、醫(yī)生等專業(yè)人士因其職業(yè)性質(zhì)和教育背景而具備超出私人個體和政府官員的信息獲取和分析等相對優(yōu)勢，基于社會責任感或社群情感而自主進行風險交流；(3)私人主體常處于信息弱勢一方，對突發(fā)事件風險知識的接受和實踐程度偏低，易于過度恐慌，受到虛假信息迷惑，但亦是自己資源和需求的最佳判斷者、緊急情況下第一響應(yīng)者。

主體之間信息能力的差異意味著風險交流的目標之一，是引導信息流動以均衡風險信息在各主體之間分布。公共主體的風險信息具有公共物品性質(zhì)，為保障知情權(quán)，推進社會動員工作，公共主體有義務(wù)向公眾全面、及時、公平提供風險信息，聽取各方意見且及時反饋。專業(yè)人士具有較高的風險意識且具有相對獨立性，與相關(guān)社群聯(lián)結(jié)更加緊密，又因其專業(yè)能力而成為公共主體的咨詢對象，因此，具有溝通公共主體和私人主體的橋梁紐帶作用，能對不可避免的風險認知偏差予以寬容對待。私人主體是風險信息傳遞的對象，并且以個體、組織或網(wǎng)絡(luò)集合成為應(yīng)急計劃的制定者和參與者[8]，在人口基數(shù)大環(huán)境中亦具有較強的信息傳播能力。 我國突發(fā)事件應(yīng)對法律沿用命令控制、科層式的規(guī)制思路，以公共主體在突發(fā)事件中的職能劃分、工作流程為規(guī)制內(nèi)容，缺乏相關(guān)主體參與的突發(fā)事件風險交流制度規(guī)范。由于公共主體對風險交流采取冷處理甚至壓制措施，以致重要決斷關(guān)鍵時刻畏手畏腳、不作為、不敢決策，延誤風險防控的時機，陷入決斷困難、無從問責和獨任制風險的“三難困境”[9]。因此，將風險交流引入多元主體參與機制，是克服我國風險治理困境，改善風險決策，增加突發(fā)事件應(yīng)對法律的民主性、正當性的可行選項。在公共部門之外，“還需吸收相關(guān)醫(yī)療專家和應(yīng)急管理專家的意見，以及傾聽人民群眾的意見”[10]。

(二)突發(fā)事件中風險交流的信息客體

1.風險信息的類別

與風險相關(guān)的信息，即風險信息，是突發(fā)事件中風險交流的客體，可以分為以下三類：(1)風險發(fā)生信息。例如，疫情風險信息包括《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)第十七條規(guī)定的傳染病監(jiān)測信息和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第6.1.7條規(guī)定的科研對象。從事相關(guān)研究的專業(yè)人士才能充分理解這類科學信息，負責對相關(guān)信息的采編和分析，將其轉(zhuǎn)化為風險決策的主要依據(jù)。雖然私人主體對于科學信息理解存在專業(yè)鴻溝，但此類信息有助于其增進對風險的認知以及對決策科學的信任。(2)風險變化信息。突發(fā)事件發(fā)生后，私人主體和發(fā)生地以外的公共主體最關(guān)注的是風險的嚴重程度和擴展范圍，相關(guān)信息經(jīng)過整理而被用于預(yù)測未來趨勢，乃是私人主體作出風險理性判斷和公共主體作出決定、采取行動的重要依據(jù)。(3)風險防控信息。個人、家庭是社會的最小單位，公共主體向公眾提供預(yù)防和控制風險的信息，使其通過自身行為維護個體生命健康權(quán)益，以社會最小單位的自我保全實現(xiàn)社區(qū)、城市等更大范圍的公共健康利益。

作為突發(fā)事件風險交流中的客體，風險信息復雜多樣，每類信息均有助于保障個人和公共健康利益，增進公共主體和私人主體之間信任，任意一個信息欠缺風險交流，均會減損其價值。

2.風險信息的質(zhì)量特征

風險是主觀與客觀相結(jié)合的產(chǎn)物，盡管風險的起因和發(fā)展在自然科學視野中是客觀存在的、具有客觀性，但各類主體對其客觀存在的認知過程，以及由此產(chǎn)生的信息又不可避免地打上主體的“烙印”，也具有主觀性。風險交流應(yīng)當建立在對風險信息的主、客觀雙重性質(zhì)的認知基礎(chǔ)上，注重信息的質(zhì)量特征。

第一，真實性。真實性是風險信息應(yīng)當具備的首要質(zhì)量要求。各主體參與風險交流應(yīng)當對信息的真實性負有注意義務(wù)，避免虛假信息的傳播。但是，對于信息真實認定不應(yīng)當無視風險的不確定性，“法律追求的真實不可能完全實現(xiàn)了客觀真實”[11]，不確定賦予真實的主觀性。例如，疫情突然暴發(fā)，伴隨研究不斷深入，才能逐步掌握更多疫情風險信息。風險信息的不確定性意味著各類主體會不斷修正對疫情產(chǎn)生、發(fā)展和防護的認知。法律只能要求各類主體在認知能力內(nèi)承擔信息真實性注意義務(wù)，應(yīng)當以其所屬類別中多數(shù)人的認知能力為尺度。不同類別主體存在認知能力差距，相應(yīng)的信息真實性注意義務(wù)標準應(yīng)有所區(qū)別。具體而言，主體的公共身份越強，科學專業(yè)素養(yǎng)越高，應(yīng)當承擔更高標準的信息真實性注意義務(wù)，反之則予以適當程度的寬容。信息優(yōu)勢一方在風險交流中應(yīng)當依據(jù)掌握的風險信息做出嚴謹闡釋、審慎預(yù)測及合理建議，不得摻雜與無關(guān)的商業(yè)利益、集團利益等因素；私人主體在風險交流中應(yīng)對源自非官方信息、無根據(jù)信息等持適當程度的懷疑并避免傳播，更不得自行編造無事實根據(jù)的虛假信息。

第二，完整性。完整性是風險信息應(yīng)當具備的質(zhì)量要求之一。信息完整性主要是對公共主體提出的信息質(zhì)量要求，即公共主體發(fā)布風險信息和大眾傳媒相關(guān)報道應(yīng)當確保信息的完整性，避免因缺少必要的說明或者斷章取義而誤導公眾。一方面，信息完整有助于確保公共主體突發(fā)事件應(yīng)對決策科學，避免誤判風險變化態(tài)勢，以致未采取及時和恰當?shù)姆揽卮胧?，錯失控制風險的最佳時機；另一方面，不完整的信息可能導致其他主體誤讀信息，得出錯誤結(jié)論，進而造成虛假信息在社會傳播。

第三，有效性。有效性也是風險信息應(yīng)當具備的質(zhì)量要求之一。風險信息，尤其是風險發(fā)生信息和防控信息，具有一定專業(yè)性，私人主體須具備一定知識素養(yǎng)才能正確理解其內(nèi)涵，從而基于內(nèi)心認同并付諸于實際行動。但是，在突發(fā)事件環(huán)境下，無法短時間內(nèi)提高公眾的知識素養(yǎng)。若是公眾不能獲得有效表達的風險信息，則容易導致過度反應(yīng)的社會恐慌，進而出現(xiàn)公共利益的違法行為。因此，公共主體和大眾傳媒在風險交流中應(yīng)當避免使用過多的技術(shù)性語言，而是轉(zhuǎn)化為描述性語言，充分考慮不同知識背景的私人主體會以何種形式“信息解碼”，以解決公眾對風險信息理解和運用的問題。

突發(fā)事件風險交流中的風險信息若是缺少真實性、完整性、有效性中任何一項，風險信息就可能成為錯誤信息或者有害信息，風險交流會走向其初衷的反面：損害主體的法益，造成社會恐慌情緒，延誤風險防控時機，損害公共主體與私人主體之間的信任。

(三)風險交流的信息交換行為

風險信息經(jīng)由主體之間的傳播行為產(chǎn)生社會價值，信息交換行為亦是風險交流的基本要素。不同主體因身份差異而實施不同的信息交換行為，并且共同塑造了突發(fā)公共事件的信息環(huán)境。

第一類是公共主體對風險信息的報告、通報和公布行為?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第四十四條規(guī)定，突發(fā)事件預(yù)警信息在各級政府及其部門之間、政府與公眾之間的傳播方式，是公共主體進行信息傳播的主要法律依據(jù)。公共主體風險信息傳播行為的時效性在很大程度上決定了突發(fā)事件應(yīng)對工作的效果，能否及時就風險信息與其他主體交流至關(guān)重要。以疫情為例，疫情往往先在個別地區(qū)出現(xiàn)跡象，地方政府第一時間從醫(yī)療機構(gòu)獲得信息并展開實地追蹤調(diào)查，由地方政府發(fā)布疫情預(yù)警信息更符合及時性的要求。決策者可能擔心承擔過早向公眾發(fā)布疫情預(yù)警信息而引發(fā)秩序失穩(wěn)的政治責任，而傾向于相信這些跡象不會暴發(fā)成大范圍疫情。因此，法律應(yīng)當明確風險信息發(fā)布的具體部門單位，避免信息發(fā)布職權(quán)規(guī)定的法律沖突。

第二類是大眾媒體的風險信息傳播行為。大眾媒體在風險信息傳播過程中承擔兩種角色：一是自主發(fā)布報道和評論；二是成為公共主體向公眾傳播風險信息的橋梁。大眾媒體的信息中介角色對于公共主體向公眾傳遞權(quán)威的風險信息不可或缺，同時大眾媒體以報道和評論方式監(jiān)督公共主體，向公共主體傳遞公眾的關(guān)切，亦不可忽視。相較私人主體而言，大眾媒體行擁有較多信息資源，具備更強的信息傳播能力和社會影響力，通過傳播行為可以更加全面、客觀、理性地傳遞風險信息，不僅能防止公共主體信息遲滯帶來的風險防控時機延誤，還能促使公共主體積極參與疫情的風險交流，及時回應(yīng)公眾關(guān)切。若是大眾媒體發(fā)生缺位，任由自媒體搶占風險信息傳播的先機，或者搶占監(jiān)督公共主體的輿論話語權(quán)，較易產(chǎn)生虛假信息，損害公眾對公共主體的信任感。大眾媒體對于塑造高效、負責的政府形象具有重要意義，并且輸出正面的信息，形成良好的社會效果，承擔正面引導和監(jiān)督激勵的雙重風險信息傳播責任。

第三類是私人主體的風險信息傳遞行為?？焖侔l(fā)展的信息技術(shù)使得私人主體的風險交流的地位愈發(fā)顯著，就信息總量和信息接觸程度而言，正在比肩大眾媒體的傳播。但是，私人主體缺乏獲取和甄選風險信息的公共資源，信息判斷能力也參差不齊，虛假風險信息往往源自于私人主體信息傳遞。一方面應(yīng)當保障表達權(quán)，尊重私人主體參與社群共益、實施民主監(jiān)督的權(quán)利，適當寬容對待其中的信息瑕疵；另一方面，以技術(shù)手段追蹤虛假信息的傳播源頭，信息被確認為虛假，還應(yīng)當結(jié)合傳播者的主觀惡性和損害后果，追究其法律責任。

四、突發(fā)事件中風險交流的制度設(shè)計

突發(fā)事件風險的高度不確定性與對準確、完整信息的人性需求存在固有矛盾，況且公共主體在不確定環(huán)境中進行決策，難免出現(xiàn)決策瑕疵情形。面對信息缺陷，公眾往往發(fā)生預(yù)期落空。依據(jù)盧曼的觀點，私人主體是否積極學習以及調(diào)整預(yù)期是個極為重要的問題，需要上升到制度化的解決方案，以防止無序狀態(tài)的發(fā)生[12]。風險交流是主體之間相互學習、整合預(yù)期、凝聚共識的過程，其制度設(shè)計應(yīng)當以提升風險信息交流效率、維護社會秩序穩(wěn)定為目標，以科學、公正和透明為基本原則，修補既有的“硬性”法律規(guī)范，并借助軟法機制建構(gòu)靈活、具體的指引規(guī)范。

(一)突發(fā)事件中風險交流的制度設(shè)計原則

突發(fā)事件風險交流的法律規(guī)范構(gòu)建應(yīng)當建立在法律原則的指導之下，反映突發(fā)事件的本質(zhì)和基本法律價值，對完善法律規(guī)范、制定具體事故處置方案及其實施起到引領(lǐng)作用。

1.科學原則

科學是突發(fā)事件風險交流的首要原則，應(yīng)堅持實事求是，減少其他因素對突發(fā)事件應(yīng)對的干擾。對于公共主體而言，突發(fā)事件應(yīng)對必然沖擊常態(tài)的經(jīng)濟社會秩序，以致其在目標序列選擇中錯誤地將當下經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、工作政績等置于潛在的公共利益之上。就私人主體而言，面對生命健康、財產(chǎn)安全的不確定性，直覺決策系統(tǒng)時常抑制理性決策系統(tǒng)而作出非理性的選擇：或者傾向于相信突發(fā)事件風險不會導致嚴重損害，認為個體自由優(yōu)先于風險防控要求；或者陷入不必要的恐慌、仇恨情緒。風險交流制度設(shè)計的科學原則要求公共主體和私人主體的決策認知應(yīng)當以確立生命健康和財產(chǎn)安全為優(yōu)先目標，排除其他因素和直覺系統(tǒng)的誤導，確保公共主體、私人主體為了實現(xiàn)目標而采取科學、適當?shù)男袨椤?/p>

2.公正原則

公正原則要求公共主體公正對待私人主體的信息權(quán)利。突發(fā)事件應(yīng)對的有效性取決于公共主體的緊急權(quán)行使水平和私人主體的守法義務(wù)履行程度。為了實現(xiàn)令行禁止的理想社會秩序狀態(tài)，公共主體在非常狀態(tài)下的準立法制定大量規(guī)范，嚴格限制表達權(quán)利和行動自由。但是，緊急權(quán)的迅速擴張必然壓縮私人主體的權(quán)利空間，尤其是逐級加碼容易導致寬嚴程度難以把握，無視私人主體的公正要求。此種緊急權(quán)行使方式、思維造成公共主體和私人主體之間的矛盾升級，以及后者不滿乃至對立情緒高漲。因此，突發(fā)事件中風險交流的制度設(shè)計應(yīng)當能夠及時回應(yīng)公眾對風險信息知情的利益訴求，并將之作為風險防控的一項基本要求。

3.透明原則

透明原則要求公共主體以高度公開的信息披露方式與私人主體展開風險交流。在突發(fā)事件中，公眾知道的越多便越不易引發(fā)社會恐慌，公開透明是對虛假信息最好的“殺毒劑”，風險信息的透明度與外部督促、協(xié)同防控密不可分。隱匿或者選擇性披露風險信息，導致降低信息透明度，會助長公共主體對局部利益或者私人主體對私益因素的考量，增加公共主體和私人主體的不信任，因此，風險交流的制度設(shè)計應(yīng)當確保信息披露的透明度。

(二)突發(fā)事件中風險交流的硬法規(guī)范

1.確立專業(yè)機構(gòu)的風險交流中樞地位

有效的風險交流是以科學化、現(xiàn)代化的行政組織及其權(quán)力為基礎(chǔ)，自然災(zāi)害、重大事故、傳染疫情等突發(fā)事件應(yīng)對具有顯著的專業(yè)性，應(yīng)當確立專業(yè)機構(gòu)的風險交流中樞地位。2013年和2018年兩次政府機構(gòu)改革側(cè)重行政組織的綜合性，有助于行政效率的提高，避免推諉責任，但仍存在專業(yè)性不足的問題，后者恰是保障突發(fā)事件應(yīng)對科學性的基礎(chǔ)。《傳染病防治法》第五條、第六條規(guī)定各級政府及其衛(wèi)生行政部門行使疫情防控職權(quán)，同時，鑒于疫情防控工作的專業(yè)性高，《傳染病防治法》第七條、第十八條規(guī)定：各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)承擔監(jiān)測、預(yù)測、流行病調(diào)查等咨詢、建議、報告工作。在疫情防控過程中，各級政府具備廣泛調(diào)動社會資源的綜合性職權(quán)；衛(wèi)生行政部門的職權(quán)更集中于調(diào)配醫(yī)療相關(guān)的人力和物力資源；疾病預(yù)防控制機構(gòu)的疫情防控和公共健康維護的專業(yè)能力強，更關(guān)注疫情本身，負責對疫情信息的收集、分析和判斷。公共主體的資源調(diào)配職能在很大程度上依賴于疾病預(yù)防控制機構(gòu)的信息中樞職能，其如同公共主體疫情應(yīng)對的“智囊團”。但是，疾病預(yù)防控制機構(gòu)的信息僅依法向同級政府報告，缺乏直接與上級部門、公眾的風險交流職權(quán)。疫情的發(fā)生、發(fā)展信息屬于客觀事實判斷，疾病預(yù)防控制機構(gòu)獲得此類信息，一旦確認信息的準確性、完整性，有權(quán)依據(jù)科學原則的要求，獨立地開展風險交流，即越級乃至直接向最高層級的疫情防控部門進行信息交流，甚至可以在風險可能迅速發(fā)展情況下直接向公眾發(fā)布疫情風險信息。法律應(yīng)當賦予各類突發(fā)事件對應(yīng)的風險防控專業(yè)機構(gòu)信息中樞的法律地位和相應(yīng)權(quán)限，從而構(gòu)建風險信息及時向中央機構(gòu)傳遞并向公眾公開的良性信息傳播機制。風險交流本質(zhì)上是一種信息治理工具，專業(yè)機構(gòu)應(yīng)當具備信息中樞地位，在組織上保持獨立性和專業(yè)性，享有風險交流的職權(quán)。

2.保障私人主體之間的風險交流權(quán)利

私人主體既是突發(fā)事件的受害者，也是風險防控工作的參與者，因而，具備風險信息表達和交換的正當性。私人主體為實現(xiàn)自我及其所屬社群的保全，基于自然本能的風險交流參與，有利于及時發(fā)現(xiàn)風險損害、提示和督促政府采取有效防控措施。風險防控目標的實現(xiàn)有賴于私人主體對防控措施的遵守以及采取防控措施的自主性，但私人主體的理性行為選擇以突發(fā)事件風險信息的正確認知為基礎(chǔ)，風險交流對于削弱感性系統(tǒng)、增強理性系統(tǒng)對行為的支配具有重要意義。

為保障公眾知情權(quán)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十條、第二十條、第四十四條規(guī)定對公共主體與私人主體之間的風險溝通予以規(guī)定。但是，在自媒體日益發(fā)達的時代，私人主體之間的風險交流亦成為彼此獲取信息的重要渠道，并且有助于防止公共主體決策滯后、不當?shù)谋锥?。但是《突發(fā)事件應(yīng)對法》對此卻未肯定性規(guī)定私人主體之間信息交流的權(quán)利，又在第五十四條規(guī)定，“任何單位和個人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息”，并且第六十五條規(guī)定了相應(yīng)的法律責任。這雖然有助于確保風險信息的真實性，但亦阻礙了社會主體之間的風險交流，不利于防控措施“跑贏”風險擴散的速度。為此，法律應(yīng)當增設(shè)正面規(guī)定，激勵私人主體發(fā)揮正面的信息交流活動，如單位或者個人傳播有關(guān)突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展信息應(yīng)當客觀真實，對突發(fā)事件應(yīng)對產(chǎn)生有益作用的，應(yīng)當給予獎勵。

3.構(gòu)建風險交流的交互性機制

風險交流應(yīng)當是雙向的、交互的，以增強主體之間的平等感，建立彼此信任、合作關(guān)系。“及時有效反饋風險治理成效和進展的信息，能夠改變信息交互的視角，滿足個體對風險進程和治理后果的關(guān)注，促進信息生態(tài)走向新的有序?！盵13]在突發(fā)事件應(yīng)對中，尤其需要在公共主體和私人主體之間構(gòu)建交互性風險溝通機制，消減兩者之間可能存在的緊張、對立態(tài)度。《突發(fā)事件應(yīng)對法》的主要功能在于指引、規(guī)范緊急權(quán)的運行，規(guī)范使用風險公布、發(fā)布等信息規(guī)制工具，但缺乏信息交互流動的功能。舉報、聽證、民主評議等常態(tài)下公共主體和私人主體之間信息橋梁在疫情等突發(fā)事件中缺乏適用空間。公共主體行使緊急權(quán)處理各主體利益平衡時難免顧此失彼，若無暇回應(yīng)公眾關(guān)切，甚至因回避與公眾的信息溝通交流，屏蔽大眾媒體和私人主體的“不同聲音”，勢必造成彼此的不信任。所以，《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)當建立交互性信息溝通交流機制，以加強輿論監(jiān)督權(quán)、公民知情權(quán)、表達權(quán)的保障，提供更多實現(xiàn)渠道和救濟途徑，如明確政府及其職能部門回應(yīng)公眾關(guān)注問題的義務(wù)，建立風險溝通平臺，私人個體如果在平臺上就突發(fā)事件提出問題，由政府及其職能部門及時予以回答。

(三)突發(fā)事件中風險交流的軟法機制

在突發(fā)公共事件應(yīng)對的強制力“光譜”上，人身自由限制和私人財產(chǎn)征收、征用處于強制力較高一端，《突發(fā)事件應(yīng)對法》等硬法規(guī)范主要為此類強制力較高規(guī)制工具劃定邊界，規(guī)范其程序、責任，卻較少關(guān)注風險交流等強制力較低一端的規(guī)制工具。立法的確定性與突發(fā)事件的風險不確定性存在固有矛盾，硬法規(guī)范對風險交流一般只能作出框架性、原則性規(guī)定，尚須硬法、軟法作出適當分工，通過軟法機制給出更加靈活、更具適用性的規(guī)范引導。鑒于風險交流本身屬于強制性較弱的規(guī)制工具，加之突發(fā)事件因事、因時、因地而有較大差異，所以，風險交流更適合發(fā)揮軟法的彈性，通過教育、引導的助推，進行開放性評價，與硬法規(guī)范形成補充性和創(chuàng)制性規(guī)制[14]。

1.教育和引導的助推

風險交流貫穿于突發(fā)事件的事前、事中和事后全過程，可以對公共主體、私人主體的風險識別和防控進行教育，引導主體之間展開科學、理性的信息交流。面對突發(fā)事件的風險信息，私人主體未必會采取最為理性的行為，其在群體內(nèi)部風險交流中可能被“意見領(lǐng)袖”錯誤引導，但不能因此完全剝奪或者過度限制私人主體決策的選擇空間，更不能強制封閉私人主體之間交流的媒介渠道，此時更適宜采取助推方式引導和介入主體之間的風險信息交流。

泰勒和桑斯坦將“助推”定義為“一種不構(gòu)成行為強制的選擇框架(choice architecture)，政府通過行為預(yù)測介入人們的行為選擇，且人們可以很容易地對該介入進行規(guī)避”[15]。助推奉行無強制、廣介入的規(guī)制方式，乃是典型的軟法之治。以疫情風險交流的助推為例，公共主體之間風險交流應(yīng)當對疫情是否發(fā)生、嚴重程度、采取防范措施必要性等信息要素設(shè)置必要、優(yōu)先的交流和決策選項，引導非專業(yè)的決策者通過這些選項作出科學的決策判斷。公共主體與私人主體之間風險交流則應(yīng)當依靠公眾常接觸的交易對象，如公共交通工具、各類生產(chǎn)經(jīng)營場所、商品服務(wù)包裝等具體場域和載體，提供相關(guān)的疫情防范信息；私人主體之間風險交流的目標在于提高信息識別能力，如要求社交平臺經(jīng)營者針對用戶信息交流的關(guān)鍵詞設(shè)置信息真?zhèn)巫R別提示功能，為其提供可選擇的相關(guān)權(quán)威疫情信息。

2.開放性評價

通過規(guī)范、開放的渠道引導私人主體對公共主體應(yīng)對突發(fā)事件舉措作出評價，以促進私人主體和公共主體之間的風險交流，督促公共主體及時調(diào)整風險防控措施。突發(fā)事件的風險不確定性削弱了公共主體的決策能力，加劇了政府失靈，公共主體既可能干預(yù)得不及時、不到位，也可能過度干預(yù)，主要原因之一是其信息工具和信息能力難以對風險作出準確研判。在此種情況下，需要擴大公共主體決策的風險信息源，可行方式是開放對突發(fā)事件風險及其應(yīng)對的評價。信息開源還可以監(jiān)督、糾正那些不當、滯后的風險防控措施。

對突發(fā)事件的開放性評價應(yīng)當建立評價渠道和評價方式。風險評價方式既可以是非限定主體、內(nèi)容完全開放的形式，也可以就特定主題采取限定性、選擇性的半開放形式，具體可以根據(jù)風險種類、公共主體信息需求程度予以靈活規(guī)定。針對具有專業(yè)性的不同類型突發(fā)事件，應(yīng)當建立與之相對應(yīng)的評價渠道，例如針對疫情防控，在區(qū)縣一級衛(wèi)健委的移動信息平臺設(shè)立便捷的公眾評價渠道，機構(gòu)負責人對評價進行反饋。為充分發(fā)揮專業(yè)人士的信息優(yōu)勢，還可以建立針對特定專業(yè)群體的信息評價與反饋渠道，例如醫(yī)生群體對公共衛(wèi)生風險有更專業(yè)、更直接的接觸，法律職業(yè)群體對風險防控違反比例原則侵犯個人權(quán)利的措施有更理性的判斷，對于特定群體開放專門的風險評價渠道有利于提高風險交流的專業(yè)性和有效性。

由此可見，突發(fā)事件風險交流的軟法機制具有較強的靈活性，可以與《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相對原則性、強制性的規(guī)范共同形成分工調(diào)整的法律機制。軟法機制依隨通信技術(shù)發(fā)展、社會生活場域變化、交流群體轉(zhuǎn)變而靈活調(diào)整，實現(xiàn)公眾的廣泛參與，為私人主體的信息權(quán)利提供表達和交流渠道。公共主體可以運用軟法機制發(fā)揮事前引導、事中監(jiān)測，并在必要情況下實施強制干預(yù)措施，例如對侵犯個人信息、編造和傳播虛假信息的行為予以必要干預(yù)。同時，《突發(fā)事件應(yīng)對法》需要在突發(fā)事件的處置經(jīng)驗積累中不斷完善，當然，這里的“經(jīng)驗”不限于事后總結(jié)，還可以來自軟法運行的經(jīng)驗總結(jié)。而軟法機制的靈活性意味著可以針對不同類型突發(fā)事件制定相應(yīng)的風險交流規(guī)范，其在實施過程中反映出的一般性問題，可以作為《突發(fā)事件應(yīng)對法》等統(tǒng)一性硬法規(guī)范的漏洞填補和規(guī)則創(chuàng)新起到經(jīng)驗累積作用。

五、結(jié)語

信息規(guī)制是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，信息規(guī)制所體現(xiàn)出的治理能力，不僅在于信息技術(shù)的運用水平，更體現(xiàn)在信息流動層面上對公私利益的平衡，對一般法律價值的維護，以及對主體權(quán)利(力)、義務(wù)、責任的恰當安排。在風險社會中，疫情等突發(fā)事件凸顯出風險交流的必要性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》以及各類災(zāi)害防治、公共安全類立法在規(guī)范公共權(quán)力運作的同時，亦須加強風險交流的制度設(shè)計，提升社會性規(guī)制各方主體共同參與的程度，促進風險信息高效流動，緩和突發(fā)事件中主體的信任危機，最終助力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。