常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)形勢(shì)下“打早打小”刑事政策的定位與調(diào)試
——基于《反有組織犯罪法》第四條展開

劉彥修

(浙江省人民檢察院,浙江 杭州 310012)

2021年12月24日,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議表決通過《中華人民共和國(guó)反有組織犯罪法》(以下簡(jiǎn)稱《反有組織犯罪法》),標(biāo)志著中國(guó)有組織犯罪治理正式走向“長(zhǎng)效常治”階段,為常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。回顧《反有組織犯罪法》制定過程可以發(fā)現(xiàn),在確定反有組織犯罪工作的基本原則上存在變化。2020年12月22日,第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議的《反有組織犯罪法(草案)》第四條提出了“打早打小、除惡務(wù)盡,懲防并舉、標(biāo)本兼治”的基本原則;[1]但在之后在2021年8月17日提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議的《反有組織犯罪法(草案二次審議稿)》中刪除了“打早打小、除惡務(wù)盡”,僅保留了“懲防并舉、標(biāo)本兼治”;在最終頒布的《反有組織犯罪法》中也堅(jiān)持了這一提法?！按蛟绱蛐?、除惡務(wù)盡”一直是我國(guó)懲治黑惡勢(shì)力犯罪的刑事政策,《反有組織犯罪法》第四條規(guī)定的反有組織犯罪工作基本原則卻將其刪除,這是否意味著“打早打小”刑事政策已經(jīng)被放棄,或者至少是在常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)期間不再適用。基于此,本文通過分析論證“打早打小”刑事政策的內(nèi)涵核心、功能定位和價(jià)值意義,對(duì)該政策在常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)中的去留問題進(jìn)行回應(yīng),并就如何調(diào)試該政策內(nèi)容以適應(yīng)常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)提出建議。

一、常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)形勢(shì)下“打早打小”刑事政策的內(nèi)涵、功能及必要性

(一)“打早打小”刑事政策的功能定位與核心內(nèi)涵

1.“打早打小”是懲治黑惡勢(shì)力犯罪的專門刑事政策?！按蛟绱蛐　毙淌抡呤菑奈覈?guó)懲治黑惡勢(shì)力犯罪的實(shí)踐中不斷總結(jié)得出并逐漸確定的一項(xiàng)專門刑事政策。從縱向結(jié)構(gòu)劃分,刑事政策可以分為基本刑事政策和具體刑事政策,后者是指在犯罪控制某一階段或某一領(lǐng)域內(nèi)起作用的刑事政策。[2]當(dāng)前我國(guó)基本刑事政策為寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策,因此,這一刑事政策自然適用于懲治黑惡勢(shì)力犯罪,但在黑惡勢(shì)力犯罪領(lǐng)域是否存在具體刑事政策,存在一定爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)一直欠缺預(yù)防和打擊黑社會(huì)性質(zhì)組織等有組織犯罪的具體刑事政策,當(dāng)前的刑事策略大體上是在基本刑事政策指導(dǎo)下進(jìn)行的。[3]但也有學(xué)者指出,我國(guó)在打擊有組織犯罪中堅(jiān)持著“打早打小”刑事政策,[4]且打早打小”刑事政策就是我國(guó)目前懲治黑惡勢(shì)力犯罪的具體刑事政策。[5]研究掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)期間頒行的規(guī)范性文件內(nèi)容,結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)期以來懲治黑惡勢(shì)力犯罪的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可以認(rèn)為“打早打小”刑事政策是懲治黑惡勢(shì)力犯罪專門的、具體的刑事政策。歷次專項(xiàng)斗爭(zhēng)期間頒發(fā)的具有指導(dǎo)效力的規(guī)范性文件均指出,對(duì)待黑惡勢(shì)力犯罪應(yīng)當(dāng)“打早打小”。實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)也總結(jié)提煉出了“打早打小、露頭就打、除惡務(wù)盡”的斗爭(zhēng)策略。總體來看,針對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪注重的是寬嚴(yán)相濟(jì)中較嚴(yán)的面向,“打早打小”就是從嚴(yán)打擊的具體表現(xiàn)。當(dāng)然,基本刑事政策具備時(shí)間上的穩(wěn)定性、時(shí)空過程的廣延性和對(duì)下一層次刑事政策的主導(dǎo)性等特征,[6]因而在黑惡勢(shì)力犯罪領(lǐng)域注重從嚴(yán)絕不意味著放棄從寬,而是在寬嚴(yán)相濟(jì)的前提和基礎(chǔ)之上,實(shí)現(xiàn)程序和實(shí)體上的從嚴(yán)。

2.“打早打小”刑事政策在功能上注重打擊與預(yù)防相結(jié)合,在范圍限度上強(qiáng)調(diào)“打準(zhǔn)打?qū)崱??！按蛟绱蛐　毙淌抡咴诠δ苌献⒅卮驌襞c預(yù)防相結(jié)合?！按蛟绱蛐　奔润w現(xiàn)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的嚴(yán)厲打擊,又強(qiáng)調(diào)提前預(yù)防,預(yù)防的手段是“以打促防”。“打早打小”刑事政策中的“早”涉及違法犯罪組織的形成時(shí)間,“小”涉及違法犯罪組織的存在規(guī)模,在違法犯罪組織活動(dòng)的初期就給予徹底的打擊是保證該政策能夠取得實(shí)效的關(guān)鍵。[7]黑惡勢(shì)力犯罪從萌芽到壯大是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,只有經(jīng)過一定時(shí)間的勢(shì)力培植才能在一定區(qū)域或人群中形成非法控制或重大影響力。踐行“打早打小”刑事政策就是將黑惡勢(shì)力犯罪消滅在萌芽或壯大的過程中,遏止普通犯罪團(tuán)伙向黑惡勢(shì)力發(fā)展演進(jìn)的趨勢(shì),提前阻止黑惡勢(shì)力生成的可能。因此,就此而言,預(yù)防功能應(yīng)當(dāng)是“打早打小”刑事政策意欲實(shí)現(xiàn)的主要價(jià)值。當(dāng)然,在以往的司法實(shí)踐中,出于懲治的現(xiàn)實(shí)需要,更強(qiáng)調(diào)打擊的一面,“打早打小”刑事政策在范圍限度上強(qiáng)調(diào)“打準(zhǔn)打?qū)崱?。“打早打小”著眼于黑惡?shì)力的發(fā)展階段,“打準(zhǔn)打?qū)崱眲t著眼于黑惡勢(shì)力的性質(zhì)認(rèn)定。2015年,《全國(guó)部分法院審理黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》明確指出,“打早打小”和“打準(zhǔn)打?qū)崱笔欠謩e從懲治策略、審判原則角度對(duì)打黑除惡工作提出的要求,對(duì)于二者關(guān)系的理解不能簡(jiǎn)單化、片面化,要切實(shí)防止以“打早打小”替代“打準(zhǔn)打?qū)崱?。?jù)此,有學(xué)者提出“打早打小”與“打準(zhǔn)打?qū)崱笔峭粚蛹?jí)的刑事政策,兩者側(cè)重點(diǎn)不同,不能互相代替。[8]但從“打早打小”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看,“打準(zhǔn)打?qū)崱笔恰按蛟绱蛐　毙淌抡叩膽?yīng)然要求。失去了“打準(zhǔn)打?qū)崱?“打早打小”刑事政策則會(huì)因無法對(duì)司法權(quán)力擴(kuò)張實(shí)施限制而喪失正當(dāng)性依據(jù)。當(dāng)前,我國(guó)懲治黑惡勢(shì)力犯罪的法律規(guī)范仍較為概括和抽象,倘若僅實(shí)施“打早打小、露頭就打”的斗爭(zhēng)策略,忽略“打準(zhǔn)打?qū)崱钡南薅纫?就容易擴(kuò)張解釋刑法,走向降低入罪標(biāo)準(zhǔn)、過于拔高認(rèn)定的法律適用誤區(qū)。踐行“打早打小”刑事政策是為了防止黑惡勢(shì)力犯罪坐大成勢(shì),打擊的范圍只能局限于黑惡勢(shì)力犯罪之內(nèi)。因此,“打早打小”刑事政策必然內(nèi)含“打準(zhǔn)打?qū)崱钡囊?只有對(duì)黑惡勢(shì)力進(jìn)行準(zhǔn)確判斷,才能實(shí)現(xiàn)“是黑惡勢(shì)力的一個(gè)不放過、不是黑惡勢(shì)力的一個(gè)不湊數(shù)”,保障掃黑除惡斗爭(zhēng)始終在法治軌道上運(yùn)行。

(二)常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)形勢(shì)下必須堅(jiān)持“打早打小”刑事政策

盡管“打早打小”刑事政策最終未被寫入《反有組織犯罪法》,但并不意味著在常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)期間就不再適用該項(xiàng)政策。相反,“打早打小”刑事政策直接體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪從嚴(yán)懲治的態(tài)度和決意,符合當(dāng)前懲治黑惡勢(shì)力犯罪的立法現(xiàn)狀和治理現(xiàn)實(shí)需要,應(yīng)當(dāng)一以貫之。

1.“打早打小”是常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)的題中應(yīng)有之義和重點(diǎn)工作內(nèi)容。2021年5月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)鞏固專項(xiàng)斗爭(zhēng)成果的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),對(duì)常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)作出部署安排?！兑庖姟诽岢隽顺B(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)的總體要求,強(qiáng)調(diào)持續(xù)保持對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的高壓態(tài)勢(shì),要求加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,為常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)提供了頂層設(shè)計(jì)和根本遵循?！兑庖姟访鞔_了常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)的重點(diǎn)在于防范新的黑惡勢(shì)力從無到有、由小變大,要求建立健全“打早打小”的依法懲處機(jī)制,深入分析研究涉黑涉惡犯罪新動(dòng)向,實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)在早、處置在小,避免坐大成勢(shì),對(duì)群眾反映最強(qiáng)烈、最深惡痛絕的各類黑惡勢(shì)力違法犯罪苗頭,堅(jiān)持露頭就打、消除后患,這充分證明了“打早打小”刑事政策在常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)中具有重要價(jià)值。

2.《反有組織犯罪法》確定的“惡勢(shì)力組織”法律概念和反有組織犯罪工作基本原則、制度機(jī)制中內(nèi)含了“打早打小”的工作理念?！斗从薪M織犯罪法》第二條第二款將黑社會(huì)性質(zhì)組織的雛形——“惡勢(shì)力組織”明確定義為法律概念,有利于實(shí)現(xiàn)“打早打小”“露頭就打”的刑事規(guī)制目標(biāo);該法第四條規(guī)定了兩個(gè)兼顧,即必須兼顧懲防并舉,必須兼顧標(biāo)本兼治,從而確保統(tǒng)籌預(yù)防和治理有組織犯罪。[9]“懲防并舉、標(biāo)本兼治”實(shí)質(zhì)上是系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理的要求和體現(xiàn),反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)注重打擊與預(yù)防并重,實(shí)現(xiàn)治標(biāo)與治本并舉的要求,與“打早打小”刑事政策的內(nèi)涵相一致。如前所述,“打早打小”刑事政策在內(nèi)涵上存在雙重價(jià)值導(dǎo)向,一方面,強(qiáng)調(diào)對(duì)有組織犯罪的從嚴(yán)打擊,提前治理,另一方面,又通過提早打擊來實(shí)現(xiàn)“以打促防”,阻斷黑惡勢(shì)力的演變發(fā)展,因而“打早打小”刑事政策所提倡的注重事前懲治就是“懲防并舉”的體現(xiàn)。此外,《反有組織犯罪法》第十三條規(guī)定的行業(yè)監(jiān)管和第十五條規(guī)定的重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)管均貫徹了“打早打小”刑事政策的要求。該法第十五條規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管、自然資源、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同公安機(jī)關(guān)對(duì)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的有組織犯罪情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析,規(guī)定公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)有組織犯罪情況確定預(yù)防和治理的重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域和場(chǎng)所。提前確定重點(diǎn)監(jiān)管的區(qū)域和行業(yè),并對(duì)行業(yè)內(nèi)的犯罪情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析,其目的是為了通過打擊早期黑惡勢(shì)力和為組建黑惡勢(shì)力而實(shí)施的違法犯罪行為,發(fā)現(xiàn)該區(qū)域或行業(yè)內(nèi)存在的管理疏漏,從根源上凈化黑惡勢(shì)力生成環(huán)境。該法第十九條規(guī)定的特殊主體報(bào)告制度,第二十條規(guī)定的重點(diǎn)人員從業(yè)監(jiān)管制度,第二十四條規(guī)定的公安機(jī)關(guān)線索收集、研判、分級(jí)分類處置程序等,都在一定意義上體現(xiàn)了“打早打小”的工作理念。可見,雖然《反有組織犯罪法》并沒有明確將“打早打小”刑事政策明確寫入法律文本之中,但該政策的內(nèi)涵和價(jià)值在《反有組織犯罪法》中均得到了體現(xiàn)。

3.“打早打小”刑事政策契合了當(dāng)前我國(guó)積極刑法立法的趨勢(shì),符合提前預(yù)防的理念。近年來,多項(xiàng)刑法修正案新增了數(shù)十個(gè)罪名,強(qiáng)調(diào)刑罰提前介入,防范風(fēng)險(xiǎn),表明當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入刑事立法的活性化時(shí)代,呈現(xiàn)出積極刑法立法的趨勢(shì),這在有組織犯罪立法中也得到了體現(xiàn)。雖然當(dāng)前我國(guó)刑法規(guī)定的黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪罪名體系并無新增,但隨著《反有組織犯罪法》的出臺(tái),惡勢(shì)力組織犯罪已經(jīng)正式成為法律概念,進(jìn)入有組織犯罪體系之中。此前,惡勢(shì)力組織僅被視為黑社會(huì)性質(zhì)組織的雛形和初期形態(tài),但在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)期間,惡勢(shì)力組織已經(jīng)演變成為了有組織犯罪中的一種獨(dú)立犯罪形式,并頒布了規(guī)范性文件予以專門懲治。之后,《反有組織犯罪法》第二條明確規(guī)定有組織犯罪包含惡勢(shì)力組織實(shí)施的犯罪,并在第二款中對(duì)惡勢(shì)力組織的含義作出釋明。至此,惡勢(shì)力組織犯罪的法律規(guī)范體系已經(jīng)正式建立,為司法部門懲辦惡勢(shì)力組織犯罪提供了完備的法律依據(jù)。惡勢(shì)力組織法律概念的形成和確立,是司法機(jī)關(guān)踐行“打早打小”刑事政策的結(jié)果。正是由于司法機(jī)關(guān)在打擊黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪中一直踐行“打早打小”刑事政策,注重對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織早期形態(tài)的研究,在長(zhǎng)期治理實(shí)踐中形成了惡勢(shì)力組織系黑社會(huì)性質(zhì)組織雛形的判斷,隨著掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的推進(jìn),立法機(jī)關(guān)對(duì)惡勢(shì)力組織的認(rèn)識(shí)日益加深,最終將其認(rèn)定為比黑社會(huì)性質(zhì)組織低一層級(jí)的犯罪組織形式?？梢?“打早打小”刑事政策通過司法實(shí)踐反饋到刑事立法層面,又通過指導(dǎo)刑法立法完善繼而保障司法實(shí)踐有法可依,實(shí)現(xiàn)了立法與司法的互動(dòng)。

同時(shí),對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪實(shí)施“打早打小”刑事政策也是反有組織犯罪現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)的需要。黑惡勢(shì)力犯罪具有對(duì)國(guó)家政權(quán)的腐蝕性、組織規(guī)模的蔓延性、手段的擴(kuò)張性和專業(yè)性、后果的極端危害性、黑色文化的滲透性以及打擊治理的艱巨性,需要司法部門踐行“打早打小”刑事政策,以最小成本收獲最大效益。[10]

二、常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)形勢(shì)下必須對(duì)“打早打小”刑事政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)試

雖然常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)期間需要堅(jiān)持適用“打早打小”刑事政策,但應(yīng)與專項(xiàng)斗爭(zhēng)時(shí)期有所區(qū)別,不能直接照搬延用,需要進(jìn)行調(diào)試優(yōu)化。刑事政策反映的是政策制定者對(duì)犯罪態(tài)勢(shì)的回應(yīng),在不同的時(shí)期,國(guó)家打擊和懲治犯罪的手段不盡相同,因而刑事政策的內(nèi)涵也需要調(diào)整。轉(zhuǎn)入常態(tài)化治理后,國(guó)家治理方式和治理手段已經(jīng)從專項(xiàng)治理轉(zhuǎn)為制度治理,再加之黑惡勢(shì)力犯罪不斷呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì),對(duì)“打早打小”刑事政策作出適當(dāng)調(diào)試,有利于實(shí)現(xiàn)政策與制度的有機(jī)融合,從而更好地實(shí)現(xiàn)犯罪懲治和預(yù)防的雙重功能。

(一)對(duì)“打早打小”刑事政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)試是治理方式轉(zhuǎn)變的客觀需要

常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)本質(zhì)上是國(guó)家治理政策工具從專項(xiàng)治理轉(zhuǎn)向制度治理的體現(xiàn)?！斗从薪M織犯罪法》明確了反有組織犯罪工作的基本原則、方針理念、責(zé)任主體和重點(diǎn)方面等基本問題。《意見》特別指出,常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)關(guān)鍵是要建立健全源頭治理的防范整治、智能公開的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、打早打小的依法懲處、精準(zhǔn)有效的督導(dǎo)督辦、激勵(lì)約束的考核評(píng)價(jià)和持續(xù)推進(jìn)的組織領(lǐng)導(dǎo)等六個(gè)方面的機(jī)制,因此,常態(tài)化斗爭(zhēng)標(biāo)志著我國(guó)掃黑除惡斗爭(zhēng)從專項(xiàng)治理轉(zhuǎn)向制度治理。專項(xiàng)治理,又可以稱為專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)、專項(xiàng)整治、運(yùn)動(dòng)式治理、突擊整治、集中整頓,是一種治理工具與手段。[11]包含掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)在內(nèi)的數(shù)次打擊黑惡勢(shì)力犯罪專項(xiàng)行動(dòng)都是專項(xiàng)治理的具體活動(dòng)。與專項(xiàng)治理相對(duì)的制度治理,是指在根本和基本指導(dǎo)制度下運(yùn)用具體制度治理國(guó)家和社會(huì)的治理范式。[12]制度治理強(qiáng)調(diào)治理主體在制度的建構(gòu)下依照法定程序履行法定職權(quán)的過程,因而相較于專項(xiàng)治理,制度治理更加側(cè)重的是常態(tài)與穩(wěn)定。

在長(zhǎng)期的實(shí)踐中,專項(xiàng)治理比較受青睞。一方面,專項(xiàng)治理曾在鞏固人民政權(quán)、穩(wěn)定社會(huì)秩序、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了非常重要的作用。具體到懲辦黑惡勢(shì)力犯罪層面,我國(guó)有組織犯罪的發(fā)展,尤其是黑社會(huì)性質(zhì)組織向黑社會(huì)組織的轉(zhuǎn)變一直都未有關(guān)鍵性突破,與數(shù)次開展專項(xiàng)行動(dòng)有較大關(guān)聯(lián)。在專項(xiàng)行動(dòng)過程中打掉的黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件量是非專項(xiàng)行動(dòng)數(shù)年之間案件量的數(shù)倍,足以說明在打擊黑惡勢(shì)力犯罪中,專項(xiàng)行動(dòng)通過集中司法資源、開展聯(lián)合整治、形成雷霆萬鈞之力的價(jià)值。另一方面,由于我國(guó)國(guó)家治理法治化建設(shè)起步較晚,法律規(guī)范和機(jī)制在一定程度上存在欠缺,制度治理在特定場(chǎng)合和環(huán)境下無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果,此時(shí)專項(xiàng)治理成為因制度治理不足而產(chǎn)生的替代機(jī)制或糾正機(jī)制。專項(xiàng)治理能夠突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制,代之以自上而下、政治動(dòng)員的方式來調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來完成特定任務(wù)。[13]這也是歷次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)取得重大成績(jī)的根本原因。雖然專項(xiàng)治理有著立竿見影的功效且能補(bǔ)正制度治理不足,但其固有的時(shí)效性短暫,不能長(zhǎng)期持續(xù)地發(fā)揮作用,只能“治標(biāo)”、無法“治本”等缺陷使得制度治理成為反黑斗爭(zhēng)的發(fā)展方向。完善制度治理是黨和國(guó)家提高治理能力的必經(jīng)之路,制度是國(guó)家治理的常態(tài)工具,具有規(guī)范性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)。[14]制度治理能夠更加科學(xué)地配置治理主體的職權(quán),制定完善合理的實(shí)施程序,從而將各方力量置于有序的框架之下,最終形成“善治”。當(dāng)然,也不能否定專項(xiàng)治理的價(jià)值,要推動(dòng)專項(xiàng)治理積極向制度治理轉(zhuǎn)化,即將專項(xiàng)治理中取得的成果或能足以補(bǔ)正制度治理缺陷的機(jī)制予以制度化。掃黑除惡常態(tài)化要梳理好制度治理與專項(xiàng)治理的關(guān)系,制度治理是常態(tài)、專項(xiàng)治理是補(bǔ)充,專項(xiàng)治理要在制度的框架下展開,制度治理也要及時(shí)總結(jié)專項(xiàng)治理經(jīng)驗(yàn),適時(shí)調(diào)整和完善制度體系。

國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變要求“打早打小”刑事政策在內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)、落腳點(diǎn)上應(yīng)當(dāng)作出變化。從專項(xiàng)治理和制度治理的內(nèi)容來看,在專項(xiàng)治理中,“打早打小”刑事政策更加注重“打”的一面,主要強(qiáng)調(diào)通過集中力量來懲治已經(jīng)坐大成勢(shì)的黑惡勢(shì)力以及正在向黑惡勢(shì)力轉(zhuǎn)變的犯罪組織,主要適用于司法打擊層面。而在制度治理中,“打早打小”刑事政策應(yīng)當(dāng)更加注重“防”的一面,重點(diǎn)在于防范新的黑惡勢(shì)力從無到有、從小到大,故主要適用于完善立法層面。

(二)對(duì)“打早打小”刑事政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)試是政策自我革新的內(nèi)在要求

雖然“打早打小”刑事政策對(duì)于有力懲處黑惡勢(shì)力犯罪發(fā)揮了重要作用,但其在專項(xiàng)斗爭(zhēng)期間仍出現(xiàn)了一些適用不當(dāng)?shù)膯栴}。如實(shí)踐中對(duì)“打早打小”刑事政策把握不到位,偏離刑事政策精神實(shí)質(zhì),運(yùn)用寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策出現(xiàn)偏差,片面強(qiáng)調(diào)“從重”,忽視“從寬”。[15]又如“打早打小”刑事政策提供了一種立法期待,即降低黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪成立條件,對(duì)刑法規(guī)定的構(gòu)成要件人為放寬,擴(kuò)大了打擊范圍,“打早打小”的提法違反了罪刑法定原則。[16]出現(xiàn)上述問題和質(zhì)疑的根源在于“打早打小”刑事政策存在過度介入刑法之虞。實(shí)踐中黑惡勢(shì)力犯罪一直呈現(xiàn)不斷發(fā)展進(jìn)化的態(tài)勢(shì),而囿于立法的滯后性,相關(guān)刑事政策不能及時(shí)適應(yīng)犯罪變化,但出于“打早打小”的需要,司法機(jī)關(guān)又應(yīng)當(dāng)及時(shí)懲處,否則會(huì)錯(cuò)誤判斷,就案論案,造成打擊不力的局面。在立法供給不足和司法客觀需要這一矛盾突出的情況下,以刑事政策的靈活性補(bǔ)足刑事立法的滯后性成為了現(xiàn)實(shí)可行的選擇,突破現(xiàn)行立法規(guī)定的現(xiàn)象就可能會(huì)發(fā)生。

刑事政策是否應(yīng)當(dāng)介入刑法中以及采取何種方式介入是刑事政策學(xué)研究的核心命題,雖然目前已經(jīng)取得了一定的共識(shí),但爭(zhēng)議依然存在。德國(guó)刑法學(xué)對(duì)刑事政策與刑法體系之間關(guān)系的處理為我們提供了兩種基本模式:一是將刑事政策放在刑法體系之外,主要作為刑事立法或執(zhí)法層面的政策;二是將刑事政策納入刑法體系之內(nèi),用以指導(dǎo)法教義學(xué)理論的建構(gòu)與法解釋論的發(fā)展。[17]第一種模式即“李斯特鴻溝”,“刑法是刑事政策不可逾越的屏障”,將刑事政策與刑法教義進(jìn)行嚴(yán)格劃分。[18]第二種模式即“羅克辛貫通”,打破刑事政策與刑法的二元結(jié)構(gòu),將其從外在關(guān)系轉(zhuǎn)為內(nèi)在關(guān)系,使刑事政策進(jìn)入到刑法體系內(nèi)部。[19]然而,不論何種模式都認(rèn)為,刑事政策應(yīng)當(dāng)影響刑法的發(fā)展。但需要注意的是,刑事政策對(duì)刑法的作用應(yīng)當(dāng)受到一定的限制,而這一限制就是罪刑法定原則,也即現(xiàn)行刑法規(guī)范。刑法應(yīng)該以刑事政策為指導(dǎo),但這不意味著把刑事政策變?yōu)樾谭?刑事政策絕不能超越或代替刑法,刑法的刑事政策化只能是刑事政策對(duì)刑法的制定與運(yùn)行進(jìn)行必要與適度的導(dǎo)向與調(diào)節(jié),這種導(dǎo)向與調(diào)節(jié)只能在刑法許可的范圍內(nèi)進(jìn)行。[20]

常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)是一項(xiàng)持久性、系統(tǒng)性的工程,既需要重視發(fā)揮“打早打小”刑事政策能快速地適應(yīng)社會(huì)和犯罪發(fā)展變化以引領(lǐng)刑事立法的功能價(jià)值,同時(shí)也更需要防范“打早打小”刑事政策過度介入刑法之中。刑事政策引導(dǎo)刑事立法的過程實(shí)際上就是刑事政策轉(zhuǎn)化為刑法的過程,刑事政策轉(zhuǎn)化為刑法應(yīng)當(dāng)遵循一定的程序和原則,如果突破了程序和原則的約束,刑事政策對(duì)刑法的影響就會(huì)從正效應(yīng)的引領(lǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)效應(yīng)的干預(yù)。當(dāng)前我國(guó)刑事政策刑法化的模式可以表述為,社會(huì)需要、政治需要——刑事政策——刑事立法和司法活動(dòng),其中社會(huì)需要、政治需要是刑法功能確定的原因和基礎(chǔ),刑事政策對(duì)刑法功能加以確定,刑事立法和司法是對(duì)刑事政策確定的刑法功能的具體實(shí)現(xiàn)和實(shí)踐化。[21]簡(jiǎn)言之,即出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)采用刑法規(guī)制某種行為的社會(huì)需要和政治需要,而后國(guó)家制定相應(yīng)的刑事政策以確立刑法應(yīng)當(dāng)介入打擊該行為的具體功能和應(yīng)然價(jià)值,最后國(guó)家通過修改刑法實(shí)現(xiàn)對(duì)該行為的規(guī)范化治理,并在具體司法活動(dòng)中踐行刑事政策。在該模式下,社會(huì)需要和政治需要是某一行為犯罪化的核心因素,而刑事政策則提供了該行為犯罪化的理論依據(jù)和政策導(dǎo)向,刑事立法活動(dòng)和司法活動(dòng)是該行為犯罪化的關(guān)鍵舉措和落腳點(diǎn)。黑惡勢(shì)力犯罪不僅對(duì)民眾人身、財(cái)產(chǎn)造成傷害,實(shí)現(xiàn)心理強(qiáng)制,更重要的是對(duì)社會(huì)正統(tǒng)秩序的背離,打擊黑惡勢(shì)力犯罪具有十分突出的社會(huì)需要和政治需要。隨著社會(huì)發(fā)展和斗爭(zhēng)形勢(shì)的變化,黑惡勢(shì)力必然會(huì)衍生出各種新的組織形式和行為特點(diǎn),此時(shí)就需要發(fā)揮“打早打小”刑事政策的重要作用,為及時(shí)引導(dǎo)刑事立法,完善相關(guān)法律規(guī)定提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和政策支持,以適應(yīng)掃黑除惡斗爭(zhēng)的新要求。

三、常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)形勢(shì)下“打早打小”刑事政策的調(diào)試

常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)不同于專項(xiàng)斗爭(zhēng)時(shí)疾風(fēng)驟雨式的集中懲治,更加注重常態(tài)機(jī)制的綜合集成,強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一套內(nèi)容完備、責(zé)任明確、運(yùn)行平穩(wěn)、評(píng)價(jià)合理的社會(huì)治理體系。為適應(yīng)常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)的運(yùn)行機(jī)制,“打早打小”刑事政策需要進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。

(一)在政策運(yùn)用上樹立“以指導(dǎo)立法為主、司法為輔”的刑事政策理念

在專項(xiàng)斗爭(zhēng)中,司法機(jī)關(guān)踐行“打早打小”刑事政策,從成效上看意義十分重大,但在《反有組織犯罪法》頒布之前,惡勢(shì)力組織犯罪的創(chuàng)設(shè)也存在刑事政策過度刑法化的危險(xiǎn)。因此,常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)中,對(duì)“打早打小”刑事政策的踐行應(yīng)當(dāng)從以司法層面為主轉(zhuǎn)向以立法層面為主。一方面,在國(guó)家治理層面,國(guó)家治理現(xiàn)代化與法治息息相關(guān)。在現(xiàn)代國(guó)家,法治是國(guó)家治理的基本方式,是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本標(biāo)志,國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化則必然要求健全國(guó)家治理法律規(guī)范、法律制度、法律程序和法律實(shí)施機(jī)制,形成科學(xué)完備、法治為基的國(guó)家治理體系。[22]在國(guó)家治理法治化進(jìn)程中,如何推動(dòng)法律規(guī)范體系的建構(gòu)是不可回避的問題。另一方面,就掃黑除惡而言,體制機(jī)制的建設(shè)是決定掃黑除惡常治長(zhǎng)效能否實(shí)現(xiàn)的核心要素。當(dāng)前我國(guó)打擊與預(yù)防有組織犯罪的法律制度還不完善、不系統(tǒng)、不健全,不僅不能滿足現(xiàn)實(shí)需要,甚至成為制約掃黑除惡斗爭(zhēng)的瓶頸。[23]雖然《反有組織犯罪法》的制定已經(jīng)極大緩解了反有組織犯罪法律供給不足的問題,但《反有組織犯罪法》是一部系統(tǒng)綜合的法律,還需要進(jìn)一步落實(shí)落細(xì),同時(shí),我國(guó)刑法中有關(guān)有組織犯罪的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)調(diào)整。因此,有必要繼續(xù)加強(qiáng)黑惡勢(shì)力犯罪的立法研究,完善懲治黑惡勢(shì)力犯罪的法律規(guī)范體系。

常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)背景下立法層面貫徹落實(shí)“打早打小”刑事政策,應(yīng)當(dāng)主要側(cè)重于嚴(yán)密黑惡勢(shì)力犯罪法網(wǎng),促進(jìn)黑惡勢(shì)力司法認(rèn)定的法治化、規(guī)范化。當(dāng)前的刑事立法脫離了有組織犯罪發(fā)展的自身規(guī)律與特點(diǎn),忽視了黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪“打早打小”刑事政策需求,片面強(qiáng)調(diào)打擊黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪這種高級(jí)形態(tài),立法模式、前瞻性、系統(tǒng)性都存在缺陷。[24]因此,在“打早打小”刑事政策引導(dǎo)下的刑事立法必須不斷適應(yīng)司法實(shí)踐,滿足打擊有組織犯罪的政治需要和社會(huì)需要,更加關(guān)注黑社會(huì)性質(zhì)組織初期階段的治理,建構(gòu)起完備的有組織犯罪刑法規(guī)范體系。

(二)在政策重心上堅(jiān)持“打防結(jié)合、以防為主”的思路

預(yù)防黑惡勢(shì)力犯罪是開展常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)的重要內(nèi)容,要突出預(yù)防工作的作用,做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、盡早處置、加強(qiáng)管理、修復(fù)生態(tài)。實(shí)現(xiàn)黑惡勢(shì)力犯罪的預(yù)防,需要發(fā)揮多方主體的作用,堅(jiān)持“打、防、管、建”四大舉措,形成綜合治理、系統(tǒng)治理合力,徹底根除黑惡勢(shì)力犯罪滋生的土壤。首先,要持續(xù)關(guān)注黑惡勢(shì)力犯罪發(fā)生的新變化、新特征,及時(shí)總結(jié)黑惡勢(shì)力犯罪的新規(guī)律,制定相應(yīng)的懲治措施。專項(xiàng)斗爭(zhēng)期間,黑惡勢(shì)力逐漸暴露出組織形成快速化、組織形式合法化、暴力程度弱化等新特征,與《刑法》二百九十四條規(guī)定的黑社會(huì)性質(zhì)組織的組織特征、經(jīng)濟(jì)特征、行為特征存在較大出入,導(dǎo)致司法認(rèn)定存在一定困難。[25]隨著專項(xiàng)治理階段的結(jié)束,黑惡勢(shì)力的隱蔽性會(huì)更加強(qiáng)烈,變異升級(jí)的態(tài)勢(shì)更加明顯,因此,只有不斷認(rèn)識(shí)和判別黑惡勢(shì)力犯罪的新特點(diǎn),才能做到準(zhǔn)確應(yīng)對(duì),及時(shí)處置。比如,近年來黑惡勢(shì)力犯罪逐漸向網(wǎng)絡(luò)蔓延變異,涉網(wǎng)黑惡犯罪及網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)等新型犯罪日益增加,在常態(tài)化掃黑除惡斗爭(zhēng)期間應(yīng)當(dāng)及時(shí)研判分析網(wǎng)絡(luò)黑惡勢(shì)力犯罪特征,調(diào)整完善打擊手段和防范舉措,將網(wǎng)絡(luò)空間作為新的主攻方向。其次,要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)的監(jiān)管?！斗从薪M織犯罪法》和《意見》均強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)工程建設(shè)、交通運(yùn)輸、金融放貸、市場(chǎng)流通等重點(diǎn)行業(yè)以及農(nóng)村基層等重點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)管。從實(shí)踐上看,我國(guó)采取的是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,政府對(duì)社會(huì)具有強(qiáng)大的動(dòng)員力、管理力和控制力,黑社會(huì)性質(zhì)組織的生成、維系和發(fā)展都面臨制度性障礙,所以,即便我國(guó)目前存在黑社會(huì)性質(zhì)組織,往往也只能例外性地出現(xiàn)于那些基層政權(quán)薄弱的地區(qū)或某些特定行業(yè)、領(lǐng)域。[26]黑惡勢(shì)力作為一種對(duì)抗正統(tǒng)社會(huì)秩序的犯罪組織,只能在統(tǒng)治力量較為薄弱的區(qū)域或行業(yè),較為容易地建立起非法控制或產(chǎn)生重大影響。因此,需要重點(diǎn)關(guān)注在社會(huì)治理秩序尚未完全建立的新興行業(yè)或利益集聚但正統(tǒng)強(qiáng)有力統(tǒng)治未形成的重點(diǎn)行業(yè)、區(qū)域。只有建立健全行業(yè)監(jiān)管機(jī)制,加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),才能從根本上遏止黑惡勢(shì)力的產(chǎn)生。

(三)在政策手段上實(shí)施“區(qū)分層級(jí)、分類施策”的治理策略

“打早打小”雖然是掃黑除惡的具體刑事政策,但也需要遵從寬嚴(yán)相濟(jì)的基本刑事政策,對(duì)待不同層級(jí)的黑惡人員、不同發(fā)展階段的黑惡組織應(yīng)當(dāng)注重區(qū)分,不宜一律從嚴(yán)。首先,應(yīng)當(dāng)注重打擊手段的多樣性。一方面,從刑罰制裁的角度分析,需要注意區(qū)分“黑罪”與其他罪名?！按蛟绱蛐　辈⒉灰馕吨厝灰础昂凇眮泶?而排除“他”打的預(yù)防功效,雖然黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪在刑罰設(shè)置、科刑原則上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)嚴(yán)厲于一般共同犯罪或集體犯罪,但這不意味著按照刑法總則中關(guān)于共同犯罪的規(guī)定就不能夠?qū)崿F(xiàn)“打準(zhǔn)打小、精準(zhǔn)制裁”的司法效果。[27]另一方面,從我國(guó)制裁體系的角度分析,應(yīng)當(dāng)將刑罰制裁與行政制裁、行政處分、紀(jì)律處分以及其他非懲罰的措施結(jié)合起來,形成選擇性多、覆蓋面廣的制裁體系,將懲罰設(shè)置在前端,防微杜漸,實(shí)現(xiàn)掃黑除惡的綜合治理。其次,應(yīng)當(dāng)注重打擊程度的區(qū)分性?！斗从薪M織犯罪法》確立了惡勢(shì)力犯罪組織后,將我國(guó)有組織犯罪區(qū)分為普通的惡勢(shì)力犯罪組織、惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)和黑社會(huì)性質(zhì)組織三個(gè)層次,黑惡勢(shì)力的共性發(fā)展階段更加清晰具體。只要能夠準(zhǔn)確區(qū)分惡勢(shì)力和黑社會(huì)性質(zhì)組織,就有助于更加科學(xué)合理地認(rèn)定和打擊有組織犯罪,避免出現(xiàn)過度拔高或降低認(rèn)定的現(xiàn)象。黑惡勢(shì)力的發(fā)展層級(jí)是根據(jù)黑惡勢(shì)力發(fā)展程度和社會(huì)危害性大小加以區(qū)分的,既然在社會(huì)危害性上進(jìn)行了劃分,在量刑層面也應(yīng)當(dāng)形成階梯差異。對(duì)于那些組織成員松散、組織結(jié)構(gòu)尚未形成、非法控制或重大影響尚未發(fā)現(xiàn)的犯罪組織,從嚴(yán)的程度應(yīng)當(dāng)有所把握。對(duì)那些尚未體現(xiàn)出“黑”與“惡”的普通犯罪組織,則應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎適用“打早打小”刑事政策,做到綜合研判、具體分析。