美國(guó)大型地面光伏電站EPC工程管理重點(diǎn)

許 巖

(中國(guó)建材國(guó)際工程集團(tuán)有限公司，上海 200063)

在過去的十年當(dāng)中，隨著太陽(yáng)能發(fā)電技術(shù)的日趨成熟，度電成本越來(lái)越低，光伏發(fā)電已經(jīng)成為替代傳統(tǒng)能源不可或缺的技術(shù)之一。隨著《巴黎協(xié)定》的通過生效，全世界各國(guó)積極相應(yīng)，紛紛提出了減少碳排放的舉措，我們國(guó)家也提出了“碳達(dá)峰”、“碳中和”等一系列政策和舉措，鼓勵(lì)可再生能源技術(shù)的發(fā)展。

在全球光伏發(fā)電市場(chǎng)中，美國(guó)在該行業(yè)起步較早，累計(jì)安裝量也排名世界靠前。截止到2021年6月，美國(guó)光伏發(fā)電總裝機(jī)容量已達(dá)到100 GW。最近幾年，美國(guó)聯(lián)邦及各州都陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)法案，包括稅務(wù)投資補(bǔ)貼激勵(lì)政策的延期等，光伏發(fā)電市場(chǎng)得到極大的鼓勵(lì)和支持，所以很多開發(fā)商、業(yè)主和EPC公司進(jìn)入到美國(guó)市場(chǎng)。但是美國(guó)建筑市場(chǎng)由于其國(guó)家獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)體系及制度等原因，并不與世界其他工程體系所兼容，存在自身的特點(diǎn)，因此在進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)之前，應(yīng)當(dāng)做好充分的調(diào)研和準(zhǔn)備，做好相關(guān)咨詢工作。陳博等研究認(rèn)為，美國(guó)工程市場(chǎng)不能夠完全照搬國(guó)內(nèi)或者世界其他國(guó)家的工程體系、邏輯或者相關(guān)經(jīng)驗(yàn)[1]。該文以過往在加利福尼亞州的兩個(gè)大型地面光伏電站工程經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，闡述在美國(guó)執(zhí)行大型地面光伏電站過程中存在的具有美國(guó)特色的因素和關(guān)注點(diǎn)，以便于我國(guó)工程企業(yè)在美國(guó)承接光伏EPC工程時(shí)參考。

1 工程預(yù)算

1.1 工程報(bào)價(jià)及合同額閉環(huán)

工程預(yù)算制定要有針對(duì)性，避免爭(zhēng)議。光伏電站工程有著工程周期短，但資金量大的屬性。很多人對(duì)于EPC總承包有著片面的理解，認(rèn)為與項(xiàng)目相關(guān)的所有事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)由總承包方負(fù)責(zé)。但是在美國(guó)，由于項(xiàng)目開發(fā)過程中涉及到很多業(yè)主需要自行承擔(dān)的事項(xiàng)及費(fèi)用，除了并網(wǎng)費(fèi)用、土地購(gòu)買或租賃費(fèi)用、前期勘察、環(huán)境評(píng)估等以外，還涉及到很多其它且繁瑣的開發(fā)費(fèi)用，所以作為EPC總承包方，要對(duì)自己的工程報(bào)價(jià)和合同額加強(qiáng)保護(hù)。比較有效的方式，是從前期報(bào)價(jià)的階段，理清工程范圍及技術(shù)要求，在報(bào)價(jià)中明確相應(yīng)的工作范圍和不包含項(xiàng)，即報(bào)價(jià)只針對(duì)明確包含的內(nèi)容，同時(shí)要明確不包含的內(nèi)容，以及沒有指明不包含的內(nèi)容也不在報(bào)價(jià)范圍之內(nèi)。這樣做的好處，在于增強(qiáng)報(bào)價(jià)的針對(duì)性，避免未來(lái)由于工程范圍不清出現(xiàn)的爭(zhēng)議。

1.2 關(guān)注常規(guī)工程范圍以外的費(fèi)用

除了光伏項(xiàng)目本身常規(guī)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工費(fèi)用以外，在美國(guó)執(zhí)行總承包時(shí)，應(yīng)該格外關(guān)注項(xiàng)目開發(fā)文件中當(dāng)?shù)卣畬?duì)于項(xiàng)目的其他要求。以加利福尼亞州為例，多數(shù)郡政府在項(xiàng)目開發(fā)階段，會(huì)與開發(fā)商簽訂一份名為Conditional Use Permit的文件，該文件實(shí)際上類似于項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議，明確了政府對(duì)于項(xiàng)目開發(fā)和建設(shè)的諸多要求，其中也包含很多費(fèi)用。基于此類文件的屬性，理論上這些要求及費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由業(yè)主自行承擔(dān)，比如場(chǎng)地恢復(fù)的擔(dān)保費(fèi)用、棲息地恢復(fù)擔(dān)保費(fèi)用、場(chǎng)外道路修繕擔(dān)保費(fèi)用等；但有些要求可能會(huì)跟工程實(shí)施過程相關(guān)聯(lián)，業(yè)主會(huì)考慮由EPC總承包方承擔(dān)，比如在申請(qǐng)施工許可時(shí)要提交的許可擔(dān)保費(fèi)用等。這就要求在報(bào)價(jià)和合同簽訂時(shí)，總承包方需要與業(yè)主方對(duì)于此類的費(fèi)用明確歸屬和責(zé)任范圍，以避免未來(lái)由于前期沒有澄清而產(chǎn)生爭(zhēng)議。

1.3 重視監(jiān)管部門和業(yè)主要求帶來(lái)的工程成本

除了常規(guī)的項(xiàng)目成本外，在美國(guó)工程施工受很多監(jiān)管部門的監(jiān)督，因此也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的工程成本。比如，在加利福尼亞州，很多大型地面光伏電站都位于人口稀少，比較偏遠(yuǎn)的荒漠地帶。該區(qū)域由于地理位置和氣候原因，全年降水較少，但是一旦出現(xiàn)降水則很容易出現(xiàn)洪水的情況，所以多數(shù)電站受環(huán)境部門和當(dāng)?shù)卣囊螅枰诠夥鼒?chǎng)地內(nèi)修建蓄水池。而蓄水池的數(shù)量及開挖的土方量則會(huì)大大影響光伏電站的建設(shè)成本。同理，受當(dāng)?shù)卣囊?，建設(shè)期要對(duì)揚(yáng)塵進(jìn)行控制，以避免對(duì)周圍居民和公路帶來(lái)影響，常規(guī)做法是在現(xiàn)場(chǎng)通過灑水車做灑水處理，這一部分也會(huì)帶來(lái)大量的人力、材料和機(jī)具成本；如果場(chǎng)地內(nèi)沒有現(xiàn)成的水源，則成本又會(huì)大大提升。此外，多數(shù)業(yè)主也會(huì)對(duì)項(xiàng)目制定相關(guān)要求，比如交付前的組件清洗、運(yùn)維辦公樓的建設(shè)、建設(shè)期安保、消防設(shè)施、植被撒種等費(fèi)用。這些成本由于要求的不同，不具有普遍性，而且價(jià)格彈性比較大，需要總承包方格外注意，在合同談判和制定項(xiàng)目預(yù)算時(shí)要對(duì)這些因素進(jìn)行有效的管理，從而完成對(duì)成本的控制[2]。

1.4 關(guān)注進(jìn)口關(guān)稅政策的變化

美國(guó)本土光伏設(shè)備制造能力和產(chǎn)能非常有限，多數(shù)依賴進(jìn)口國(guó)外產(chǎn)品，主要集中在光伏組件及光伏逆變器。即便美國(guó)本土光伏支架品牌比較多，但多數(shù)企業(yè)的工廠也設(shè)立在海外，利用價(jià)格更低的鋼材和人力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)。近年來(lái)，美國(guó)也不斷出臺(tái)強(qiáng)制性關(guān)稅政策，所以總包方在項(xiàng)目前期需要對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行跟蹤，結(jié)合報(bào)價(jià)和總包合同簽訂時(shí)間調(diào)整和制定相關(guān)的保護(hù)條款，避免損失。

1.5 注意項(xiàng)目勞工要求

不同于其他國(guó)家，美國(guó)對(duì)于勞工權(quán)益的保護(hù)非常重視，很多行業(yè)都有相應(yīng)的工會(huì)組織，遍布在很多州。在項(xiàng)目開發(fā)階段，工會(huì)勞工組織可能會(huì)與當(dāng)?shù)卣烷_發(fā)商聯(lián)絡(luò)，通過法律手段要求該項(xiàng)目必須在全部或者部分工作中與工會(huì)勞工合作。由于工會(huì)勞工和非工會(huì)勞工在工資水平上有較大的差異[3]，加上光伏工程施工勞動(dòng)力比較密集，因此對(duì)于工程造價(jià)也會(huì)有很大的影響。這一點(diǎn)需要EPC總承包方在項(xiàng)目前期了解清楚該項(xiàng)目的勞工要求，然后有針對(duì)性的組織勞動(dòng)力和計(jì)算成本。

2 環(huán)境保護(hù)

美國(guó)工程實(shí)施非常關(guān)注環(huán)境保護(hù)、動(dòng)植物保護(hù)、文化歷史遺跡保護(hù)、古生物保護(hù)以及印第安人遺跡的保護(hù)等。在美國(guó)有很多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如土地管理局(Bureau of Land Management)、美國(guó)魚類及野生動(dòng)物管理局(US Fish and Wildlife Service)、美國(guó)國(guó)家森林局 (United States Forest Service)以及很多印第安部落相關(guān)的機(jī)構(gòu)等會(huì)介入項(xiàng)目的前期評(píng)估。在項(xiàng)目開發(fā)前期，開發(fā)商應(yīng)當(dāng)完成環(huán)境評(píng)估(Environmental Assessment)，在評(píng)估報(bào)告中會(huì)反應(yīng)該項(xiàng)目實(shí)施可能會(huì)對(duì)上述環(huán)境資源產(chǎn)生的影響，以及建議采納的保護(hù)措施。比如，很多項(xiàng)目場(chǎng)地上會(huì)有需要保護(hù)的動(dòng)物，包括孵化期鳥類、稀有爬行類(烏龜、蜥蜴)等。EPC總包方應(yīng)當(dāng)充分考慮此類因素，制定相應(yīng)的保護(hù)方案；有的保護(hù)方案可能會(huì)對(duì)工期產(chǎn)生影響，比如某些孵化期或者哺育期鳥類，只能等待他們離開巢穴不再回來(lái)后方可施工，這種情況在前期應(yīng)當(dāng)充分考察并及時(shí)告知業(yè)主并做好施工進(jìn)度調(diào)整的準(zhǔn)備。對(duì)于人文類的資源，比如歷史遺跡或者印第安人遺跡等，在施工期間，業(yè)主需要考慮聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢公司全程參與項(xiàng)目施工過程，比如土方開挖環(huán)節(jié)，以便及時(shí)反饋是否遇到有價(jià)值的遺跡資源，總包方需要配合做好相關(guān)保護(hù)工作。如果這些因素對(duì)于總包方的項(xiàng)目進(jìn)度和成本可能產(chǎn)生影響，建議在合同中事先增加保護(hù)條款，避免糾紛。

3 項(xiàng)目前期勘察

美國(guó)光伏項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)交易比較常見，一個(gè)項(xiàng)目可能在真正建設(shè)之前可能存在多次交易轉(zhuǎn)手。雖然完整的項(xiàng)目開發(fā)文件中都會(huì)包含地勘報(bào)告，但是開發(fā)商從經(jīng)濟(jì)性角度出發(fā)，未必能夠保證提供的地勘報(bào)告的準(zhǔn)確度，問題主要存在于勘探的點(diǎn)位數(shù)量較少，不能充分反應(yīng)場(chǎng)地真實(shí)狀況，同時(shí)還存在缺少拉拔測(cè)試(pull out test)數(shù)據(jù)等情況。但是大型地面光伏電站通常占地面積較大，同一塊場(chǎng)地內(nèi)地形也會(huì)出現(xiàn)較大差異，尤其是光伏支架樁基數(shù)量較多，容易出現(xiàn)打樁時(shí)遇到石頭等障礙，導(dǎo)致工期延誤。不同于其他國(guó)家，美國(guó)的項(xiàng)目多數(shù)土地是私人租賃獲得，這些土地過去可能是作為農(nóng)業(yè)用地，加上環(huán)境保護(hù)及未來(lái)場(chǎng)地恢復(fù)等要求，未必會(huì)允許使用混凝土作為基礎(chǔ)方案。因此，在遇到石頭后往往只能通過比較傳統(tǒng)的方案，將石頭取出，然后填充土方并壓實(shí)，再重新打樁，導(dǎo)致嚴(yán)重的工期延誤和成本增加。所以EPC總包方在考察項(xiàng)目可行性階段，需要充分研究現(xiàn)有的地勘報(bào)告并做實(shí)地考察，包括土壤性質(zhì)、地下巖石層、地下水層等因素要充分勘察，做好施工方案和預(yù)案[4]。對(duì)于業(yè)主地勘報(bào)告存在的缺陷，應(yīng)當(dāng)與業(yè)主商討如何進(jìn)行復(fù)勘。有些業(yè)主主觀上并不愿意承擔(dān)復(fù)勘的工作，可能希望轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)給EPC方，那么EPC總包方需要充分考慮風(fēng)險(xiǎn)和合同中的條款制定，以規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)。

4 重視對(duì)法律法規(guī)及適用標(biāo)準(zhǔn)的解讀

美國(guó)不僅有聯(lián)邦層面的法律法規(guī)，同時(shí)每個(gè)州甚至每個(gè)郡縣也都有自己相應(yīng)的法規(guī)，會(huì)涉及到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及稅務(wù)等諸多方面。比如設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面，可能在項(xiàng)目執(zhí)行的時(shí)候國(guó)家電氣標(biāo)準(zhǔn)(National Electric Code)已經(jīng)更新到最新版本，但是項(xiàng)目所在地郡縣由于自身的原因，可能還在使用舊的版本，這時(shí)候EPC總包方就不能想當(dāng)然的貿(mào)然采用某個(gè)版本，需要事先與施工許可申請(qǐng)部門澄清。在稅務(wù)方面，比如工程項(xiàng)目上涉及較多的消費(fèi)稅，就需要同時(shí)考慮聯(lián)邦稅率、州稅率和地方稅率的總和，最終應(yīng)繳納多少比例的稅需要事先咨詢清楚。此外稅務(wù)方面由于不同地區(qū)可能存在一定的減免政策，也要事先落實(shí)具體減免的比例和相應(yīng)的減免條件，比如哪類設(shè)備可以享受稅務(wù)減免以及相應(yīng)的比例。

5 工程進(jìn)度計(jì)劃制定需充分考慮各類因素

美國(guó)工程實(shí)施與其他國(guó)家不同的地方也體現(xiàn)在施工許可的申請(qǐng)層面，以加利福尼亞州為例，地面光伏電站在正式施工前，需要獲取場(chǎng)平及排水許可、建設(shè)許可、變電站許可等。這些許可的申請(qǐng)流程在政府內(nèi)部需要由環(huán)保、消防、及各專業(yè)對(duì)應(yīng)的部門對(duì)圖紙逐一審核，中間可能需要多輪的修改，通常需要10～12周才能拿到相關(guān)許可；而且由于不同的郡縣工作效率的差異，真正獲得這些許可的周期也有很大的差異。EPC總包方在制定工程計(jì)劃前，要充分考慮許可申請(qǐng)的周期因素，盡可能避免設(shè)計(jì)階段設(shè)備更換。同時(shí)要確保設(shè)計(jì)質(zhì)量，減少圖紙修改的次數(shù)，以便用最短的時(shí)間獲得相關(guān)許可。大型地面電站最終需要與當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)相連接，通常情況電力公司也需要對(duì)外線進(jìn)行升級(jí)改造，因此在制定項(xiàng)目進(jìn)度時(shí)，要充分考慮該因素。此外，以德克薩斯州為例，由于當(dāng)?shù)貧夂蛟颍募緶囟容^高，電網(wǎng)較薄弱，因此當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)公司不允許在5月至10月期間并網(wǎng)345 kV的高壓變電站，此類外部因素在制定項(xiàng)目工期時(shí)也需要充分了解。另外，由于美國(guó)光伏項(xiàng)目可以申請(qǐng)稅務(wù)補(bǔ)貼，但稅務(wù)投資人通常要在本年度內(nèi)完成稅務(wù)投資交易，才有資格在第二年報(bào)稅階段申請(qǐng)補(bǔ)貼，所以項(xiàng)目的完工、調(diào)試、并網(wǎng)及測(cè)試節(jié)點(diǎn)要以稅務(wù)投資節(jié)點(diǎn)倒推，確保稅務(wù)投資人有資格申請(qǐng)稅務(wù)補(bǔ)貼。如果一個(gè)項(xiàng)目最后不能實(shí)現(xiàn)稅務(wù)補(bǔ)貼，無(wú)論是對(duì)業(yè)主還是稅務(wù)投資人都是重大的損失，此時(shí)EPC總包方可能會(huì)承擔(dān)重大責(zé)任。

在美國(guó)光伏項(xiàng)目中，多數(shù)關(guān)鍵設(shè)備，比如光伏組件、支架及逆變器需要依賴進(jìn)口，所以此類設(shè)備的生產(chǎn)、發(fā)貨周期要充分考慮到項(xiàng)目整體進(jìn)度計(jì)劃之中，確保物流和施工的無(wú)縫對(duì)接，避免窩工情況的發(fā)生[5]。此外，建設(shè)期所需的備品備件也應(yīng)當(dāng)確保數(shù)量足夠，并及時(shí)供應(yīng)，比如支架的樁基和有可能破損所需替換的光伏組件。同時(shí)，長(zhǎng)周期的設(shè)備，比如變電站內(nèi)的主變壓器等，要考慮提前訂貨，避免生產(chǎn)周期無(wú)法滿足項(xiàng)目要求的情況。

大型地面光伏電站施工內(nèi)容里存在較多的重復(fù)性工作，比如打樁、支架安裝、組件安裝等，因此在進(jìn)度管理過程中應(yīng)當(dāng)使用量化管理的方式，將此類工作拆分量化到每天的計(jì)劃和實(shí)際完成量當(dāng)中，以便于監(jiān)督分包單位實(shí)際的進(jìn)度控制情況。同時(shí)，考慮到美國(guó)勞工的權(quán)益需要得到保護(hù)，所以勞動(dòng)強(qiáng)度、休息時(shí)間以及加班限制等因素都會(huì)影響施工速率，因此要充分考慮到整個(gè)施工計(jì)劃當(dāng)中去，所以做好每天的計(jì)劃完工量尤為重要。以天為單位的控制進(jìn)度，要比以周或月為跨度單位更加有效。

6 做好設(shè)計(jì)方案和施工方案優(yōu)化

光伏電站設(shè)計(jì)成本雖然占總體成本的比例非常小，但確是整個(gè)項(xiàng)目順利實(shí)施的核心，它不僅關(guān)系到施工許可獲取的周期，同時(shí)也關(guān)系到項(xiàng)目總體成本控制和最終發(fā)電量收益。尤其是考慮到美國(guó)勞動(dòng)力成本較高，所以靈活地使用新產(chǎn)品，比如懸掛在支架下方的電纜橋架系統(tǒng)(Cable Management System)可以有效減少電纜溝的開挖，從而降低人工的使用率，減少人工成本。同理，匯流箱的接線如果可以在工廠提前預(yù)制，也會(huì)減少現(xiàn)場(chǎng)接線的人工成本。此外，傳統(tǒng)的電纜溝開挖也會(huì)產(chǎn)生大量的人工成本，施工速率也受影響。但是通過電纜牽引犁，利用類似犁地的方式鋪設(shè)電纜，則可以大大規(guī)避土方開挖工作，減少遇到石頭等障礙的概率，不僅提高施工速率，同時(shí)也能夠保障施工人員安全。所以在確保符合相關(guān)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，采用更先進(jìn)的設(shè)備和施工方案，可以大大提高效率，節(jié)約成本。

7 提高法律意識(shí)，借助律師控制法律風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于剛進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的海外公司，可能會(huì)對(duì)美國(guó)的法律體系和行事風(fēng)格不完全了解，在項(xiàng)目實(shí)施過程中如果不小心，就會(huì)陷入到法律糾紛當(dāng)中。比如與合同方出現(xiàn)爭(zhēng)議的情況下，在爭(zhēng)議未正式解決之前，不遵守合同故意拒絕付款的情況，甚至在郵件或者口頭溝通中提到過不考慮付款的言論，類似方式在美國(guó)的項(xiàng)目管理過程中不僅不能夠解決問題，反而容易升級(jí)矛盾，甚至留給對(duì)方反制的把柄，以至于讓自身陷入到法律糾紛當(dāng)中。有效的方式，是在項(xiàng)目初期選擇當(dāng)?shù)赜薪?jīng)驗(yàn)的律所密切合作，針對(duì)合同談判、工程執(zhí)行過程中的法律爭(zhēng)議、變更等環(huán)節(jié)，更多的讓律師結(jié)合實(shí)際情況，在法律框架內(nèi)給出解決的建議，包括準(zhǔn)備相應(yīng)的文書，比如工程通知函，郵件回復(fù)等。不過，盡管有律師的支持，EPC總承包方仍然要明確，律師只能在法律角度上提供建議和協(xié)助處理問題，但并不一定能夠掌握事情的全面狀況，也不能替客戶做出決策。所以項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)才是問題最終的解決主體，過程中既不能沒有律師的支持，但是也不能過分依賴律師。

美國(guó)一般處理工程爭(zhēng)議的方式按照順序是：協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟[6]。除了第一步雙方友好協(xié)商以外，其余三個(gè)步驟實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入到法律程序，且每個(gè)環(huán)節(jié)周期也較長(zhǎng)，需要大量的材料準(zhǔn)備、舉證以及談判博弈，所以需要借助律師來(lái)爭(zhēng)取自身最大的權(quán)益和保護(hù)。所以律師在美國(guó)的項(xiàng)目管理中也起到了非常重要的作用。

8 結(jié) 論

該文介紹了在美國(guó)執(zhí)行大型地面光伏電站過程中具有美國(guó)特色的重要關(guān)注點(diǎn)，在實(shí)施項(xiàng)目管理的時(shí)候，除了常規(guī)的成本、進(jìn)度、質(zhì)量、安全四大要素的管理考量以外，應(yīng)當(dāng)重視這些本土化的因素，否則可能會(huì)面臨比較難以處理的問題和局面，對(duì)于工程的順利推進(jìn)以及成本的有效控制構(gòu)成威脅。在承接美國(guó)光伏工程項(xiàng)目之前，最好與當(dāng)?shù)氐穆伤?huì)計(jì)事務(wù)所、工程咨詢公司多做交流，力爭(zhēng)把這些本土化的因素充分掌握，并且全盤考慮到項(xiàng)目整體規(guī)劃當(dāng)中?；诿绹?guó)穩(wěn)定增長(zhǎng)的光伏市場(chǎng)和當(dāng)下利好的光伏政策，相信會(huì)有越來(lái)越多的投資人和EPC公司開拓美國(guó)市場(chǎng)。