基礎設施投資項目管理的實踐與思考

喬 聰

上海建工集團投資有限公司 上海 200080

1 基礎設施投資項目管理的研究緣起及背景

基礎設施投資項目的特征包含高投入、長周期以及高風險，且需要滿足特定的目標以及條件，分析基礎設施投資項目管理的重點，就是要將更多的注意力集中在促進基礎設施投資項目管理水平的提升、項目管理效率的增長上，進而保證項目目標能夠順利實現。

基礎設施項目的投資建設模式也有多種選擇，常見的模式包含BOT、BOO、BT、TOT、PPP、ABO等。以2015年為分界線，基礎設施投資有兩段重要歷程，2015年前以BT、BOT投資項目為主，2015年后以PPP投資項目為主。鑒于國內基礎設施投資以PPP模式為主，本文主要圍繞PPP投資模式展開相關論述[1-8]。

由于PPP模式的主要資金并非來源于各級政府，因此能減輕政府部門的財政負擔，充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)能力，提高基礎設施項目效率，近年來在基礎設施建設領域得到了越來越廣泛的應用。對于社會資本來說，參與基礎設施投資項目是企業(yè)轉型升級、拓展區(qū)域市場、實現高質量發(fā)展的重要載體。

但是，這幾年來，隨著財政部、國家發(fā)改委等部委不斷出臺新政，基礎設施投資項目嚴監(jiān)管已經成為一種常態(tài)，尤其是在2019年3月，財政部出臺10號文，文件延續(xù)了之前的政策主線，再次強調PPP模式需要規(guī)范發(fā)展。文件出臺后，退庫項目數量上升，落地項目數量跌落，嚴格規(guī)范的管理從源頭上抑制了PPP項目數量的增長。2019年7月，國家發(fā)改委下發(fā)1098號文，明確要求全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查，依法依規(guī)遴選社會資本，嚴格執(zhí)行項目資本金制度，所有PPP項目納入監(jiān)管平臺，堅決懲戒違規(guī)失信行為等，PPP模式投資基礎設施從此進入規(guī)范季。

PPP的項目管理在新一輪的發(fā)展中呈現了出臺政策多、合同時間長、干系人眾多、實際問題復雜等特點，這些特點使得PPP項目成為最復雜的項目類型之一。因此，如何加強對這些投資項目的風險管控，并實現預期目標是社會資本面臨的最艱巨的任務。

2 基礎設施投資項目管理的主要風險和問題

投資是風險的代名詞，風險和收益與投資項目相伴相生。PPP作為政企合作的一種模式，成為我國經濟發(fā)展的強勁動力，也為社會資本能夠融入投資項目提供了機會。但其在實現收益的同時，也使得投資的項目面臨著一定的風險并且存在一些問題。下面幾種風險是基礎設施投資實踐中常見的風險。

1）政府投資嚴管帶來的績效風險。投資項目管理在新一輪的發(fā)展中，呈現了出臺政策多、管控趨嚴、操作規(guī)范性要求高等特點。特別是財政部《關于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引〉的通知》（財金〔2020〕13號），銀保監(jiān)會2021年又出臺了《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）等，從績效考核、政府還款資金來源等各個方面，對投資項目從嚴監(jiān)管，這已經成為是一種常態(tài)。比如，山東一PPP項目，當地財政局在城管局考核的基礎上實施再考核，不但加重了項目的績效考核負擔，而且因為兩個考核結果有差異，判斷政策又不明確，給社會資本資金的回收帶來不確定性。

2）前期手續(xù)缺失造成的合規(guī)風險。項目前期手續(xù)的辦理情況，直接影響前期融資落地及融資成本，后期影響檔案歸檔和竣工備案工作，過程中還存在被行業(yè)主管部門處罰的風險。在實踐中，PPP項目因為政府方的原因，用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、土地證、施工許可證缺失率比較高，為保障項目的推進，只能通過其他金融機構進行融資，但也提高了融資成本。施工許可證缺失也帶來非法施工風險。

3）設計管理缺位引發(fā)的超概風險。投資項目中的設計管理，不僅僅是畫圖紙、出設計方案，更重要的是既要滿足功能要求又要控制投資。特別是在初步設計和施工圖設計階段，如果沒有對項目造價進行有效控制，就會出現項目預算超概算，甚至超估算的風險。項目超概將導致融資不足、建設期拉長、投資損失、增加政府額外的財政支出責任，嚴重的甚至可能導致PPP項目陷入終止、面臨退庫的困境。

4）計量計價不及時導致的收益風險。投資項目工程量清單未及時審定，驗工計價不及時、不準確，將導致投資控制風險加大。前期會導致融資偏差、不利于資金的統(tǒng)籌安排，后期將直接導致建設期利息損失，甚至影響投資本金及回報的收取，從而帶來預期收益大幅度降低的風險。在實踐中，有的項目因為驗工計價不及時，被審計機構要求停計營業(yè)收入，并對或有風險計提高額撥備，對當期收益造成影響。

5）工期簽證不及時導致的損失風險。項目建設期延長，若不能及時辦理工期簽證，將直接導致無法收取建設期延期利息，給項目投資帶來損失。在實踐中，有的項目因為前期準備工作不足，工程出現普遍延期現象，若工期簽證無法辦理，將面臨業(yè)主索賠、建設期利息損失、資金無法及時回收、投資收益率下降等風險。

6）竣工驗收不及時造成的違約風險。項目竣工驗收不及時，將直接導致工程延期罰款，影響項目建設期績效考核評價，嚴重的將導致投資本金的直接扣減，造成投資損失。在實踐中，竣工驗收時間跨度長、涉及專業(yè)廣、環(huán)節(jié)步驟多，如果社會資本不加以重視，不提前籌劃，就會造成連鎖反應問題。

7）項目結算不及時導致的資金風險。項目竣工結算不及時，必將導致總投資無法及時鎖定，從而影響投資退出的時間，造成投資收益降低。在實踐中，有的項目竣工已超過2年，但項目竣工結算資料因為施工單位、設計單位管理問題遲遲沒有報送，導致投資項目資金回收計算基數無法確定，不能及時收回資金。

8）項目整改不及時造成的運營風險。項目在建設階段受工期、設計和項目管理水平等多重因素影響，導致項目投入使用后暴露出大量的工程質量和缺陷問題，如果不能及時整改到位，將影響實施機構對投資項目的績效評價和資金回收，還會增加后期運營管理成本和影響招商運營，以及企業(yè)品牌形象。

3 基礎設施投資項目存在問題和發(fā)生風險的原因分析

3.1 與PPP模式相配套的法律法規(guī)有待完善

近年來，各地政府為保持發(fā)展速度，掀起了以PPP模式為主的基礎設施投資高潮，但與之配套的法律法規(guī)跟不上PPP規(guī)模爆炸性增長的勢頭。

PPP相關法規(guī)存在重疊和沖突，給落實和執(zhí)行這些政策帶來了不少困難，加上地方政府人員變動頻繁、相關部門對PPP項目政策理解不到位，個別經濟不發(fā)達地區(qū)還存在著政府信用風險，客觀上對項目推進合規(guī)管理造成較大影響。

3.2 地方政府財政支出壓力持續(xù)增大

盡管2021年絕大部分地市的地區(qū)生產總值同比增速較上年有不同程度的上升，但受房產調控等影響，相當一部分地市財政自給率不足，城投有息債務率下降不明顯，財政支出壓力繼續(xù)加大?；A設施投資項目最大的風險在于政府能否按時足額向社會資本進行付費或補貼，即支付風險。

支付風險又分為支付能力和支付意愿。在支付能力方面，社會資本可以通過判斷地區(qū)經濟和政府負債情況來加以取舍。但有能力支付的政府不一定有意愿支付，政府要花錢的地方太多，即便PPP被安排了財政預算，社會資本的支付風險依然存在，實踐中安排了預算但未支付的案例不少。

有的政府和實施機構會找實施項目的問題和不足，借口不付、延期支付投資本金和回報，形成投資項目風險敞口。

3.3 項目管控能力還有差距

PPP等基礎設施投資項目具有許多與傳統(tǒng)項目不同的特點，社會資本管理團隊的復合型能力和項目公司人員的專業(yè)背景還不適應管理要求。如PPP的全生命周期管理，不僅涉及建設期的管理，還有前期的設計、融資和后期的運營、移交，以及各個環(huán)節(jié)的銜接和過渡：如PPP的干系人眾多、關系復雜，不僅有設計單位、承包商，還有政府、實施機構、銀行、保險、運營商等；如PPP績效考核和支付不確定性大，政府在每個階段監(jiān)管項目的績效，并根據績效考核結果支付投資本金和回報；還有上文所述的風險種類多難以控制等，這些特點使得PPP項目的管理非常復雜，對社會資本總部管理團隊、項目公司負責人的要求非常高，實踐中團隊建設和對投資項目的管控思路都有不小的差距。

4 加強基礎設施投資項目管理的工作措施

4.1 堅持前期手續(xù)底線，提升投資項目合規(guī)意識

前期手續(xù)合規(guī)是投資項目需要重點關注的風險之一?！八淖C不全”不僅僅會影響銀行渠道融資貸款落地，還會大大提高融資成本，影響后期竣工驗收備案工作，過程中還存在被行業(yè)主管部門處罰的風險。社會資本要堅持“證照不全不開工、圖紙不齊不開工、融資不解決不開工”的原則；要堅持加強重點工作管理，堅持定期（每季度）對前期工作、合同履約、投資控制等進行梳理分析匯總，督促項目公司持續(xù)整改提升。

4.2 堅持合同履約主線，加強投資項目管控水平

按合同履約是投資項目最基本的要求。首先要加強項目設計管理，通過設計招標遴選優(yōu)秀設計單位和設計團隊，或提前介入政府實施機構的設計管理工作，督促、跟蹤設計單位及時彌補不足、把控設計質量、增強服務意識；同時，必須堅持“預算不得超過概算、概算不得超過估算”的原則來做好限額設計工作。其次要加強項目工期管理，設置專人專事，對因為不可抗力或政府實施機構原因造成工期延期的要及時辦理簽證，對施工單位原因造成的延誤要及時督促和懲戒。還要加強項目運營管理，參與項目前期策劃、建運銜接、缺陷整改、招商運營等全過程，及時溝通解決問題。

4.3 堅持制度建設防線，完善投資項目管理機制

提升投資項目管理水平需要制度保障。要從頂層設計來規(guī)范投資項目管理，加強對項目公司的專業(yè)化、規(guī)范化管理，建立健全《項目公司管理大綱編制指引》《項目公司管理實施細則》《項目公司投資控制實施細則》等管理制度，助力投資項目管控能力盡快提升。考核是導向，要進一步細化績效管理評價的制度和相關操作流程，建立健全《項目公司績效考核管理辦法》和設計、施工、咨詢等單位的考核辦法，通過定期考核、排名、講評、獎懲，樹立目標導向、明確責任導向、聚焦結果導向。要督促項目公司對照績效考評要求，增強風險意識，嚴守管理紅線，快速提升項目公司管理水平。

4.4 堅持能力建設長線，培育投資項目人才團隊

基礎設施投資項目管理具有相當的復雜性，專業(yè)的人才團隊是其中最關鍵的因素。要加強總部能力建設，通過完善管理體系、優(yōu)化工作流程、加大培訓力度、推進區(qū)域管理等加快社會資本總部管控、支撐、服務的能力建設；要加強項目公司能力建設，分批對項目公司團隊進行標準化、規(guī)范化、信息化等方面的管理提升，注重培養(yǎng)項目公司專業(yè)骨干的組織能力、協(xié)調能力、溝通能力，定期開展項目公司總經理述職；要重視運營團隊建設，積極引入商管、酒店、物業(yè)等專業(yè)人才，改進管理方式、配強管理力量。要督促施工單位完善項目管理組織架構，明確投資項目的施工管理要求，現場管理人員到崗到位。

用PPP等模式進行基礎設施投資是政府為了實現物有所值（比傳統(tǒng)模式效率高），發(fā)揮參與方各自優(yōu)勢，合理分擔項目風險和收益，最終實現共贏的重要途徑之一?；A設施投資項目管理是一項系統(tǒng)工程，這一類項目涉及面廣、不確定性大、風險管控難度高，又是全生命周期管理，所以保持對規(guī)則的敬畏，全面審視投資項目的風險，堅定對投資項目公司進行管控，是當前確保投資項目實現預期目標的重要內容。