存量規(guī)劃視角下城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)策略研究

宋寧

（太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030002）

0 引言

在全面提高土地集約化利用這一需求背景之下，有必要針對現(xiàn)有的城鎮(zhèn)低效用地，探討其再開發(fā)策略，賦予這一部分建設(shè)用地更高的使用價值。這不僅是對創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等一系列現(xiàn)代化發(fā)展理念的貫徹與落實，更是推動我國城鄉(xiāng)一體化進程、促進城鎮(zhèn)更新改造以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。

1 存量規(guī)劃及城鎮(zhèn)低效用地含義分析

1.1 存量規(guī)劃

存量規(guī)劃與增量規(guī)劃是兩個相對而言的概念，二者均是指在城市發(fā)展的各個階段，對于城市空間發(fā)展的手段。其中，增量規(guī)劃主要是針對擴張空間進行規(guī)劃，而存量規(guī)劃則是通過城市有機更新和再開發(fā)等措施手段，使現(xiàn)有空間得到高效利用。尤其是針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地進行優(yōu)化調(diào)整，實現(xiàn)其功能價值最大化。為了實現(xiàn)這一目標，國家先后出臺了多項剛性約束措施，目的是讓所有新增建設(shè)用地的用地指標得到嚴格管控。另外，隨著我國城市化進程的不斷加快，不僅城市中心地帶的土地價值發(fā)生了巨大改變，所有建成區(qū)的功能、環(huán)境、設(shè)備條件也面臨著改善需求，尤其是那些舊街區(qū)、老城區(qū)更是亟待改造與重塑。伴隨著城市發(fā)展空間的日益緊張，不論增量規(guī)劃，還是存量規(guī)劃，都要從高效利用、共同發(fā)展的角度出發(fā)進行合理規(guī)劃。這也是城市規(guī)劃工作中，應(yīng)當給予高度重視的關(guān)鍵任務(wù)[1]。

1.2 城鎮(zhèn)低效用地

根據(jù)國土資源部最新頒布實施的《關(guān)于進一步推進城市低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見的通知（試行）》之相關(guān)規(guī)定，城市低效用地是指在第二次全國土地調(diào)查中，已經(jīng)被確定為建設(shè)用地，并且土地所有權(quán)不存在任何異議的城市存量建設(shè)用地[2]。

2 存量規(guī)劃視角下城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中面臨的問題

2.1 政策完善方向陷入瓶頸

盡管各試點城市在低效用地再開發(fā)政策制訂與實施上做出了諸多努力，但目前的實際成果并不顯著，具體表現(xiàn)在以下3個方面。

（1）內(nèi)涵與外延尚未達成統(tǒng)一。其主要原因為：①因為每一座城市需要結(jié)合自身的發(fā)展歷程和發(fā)展現(xiàn)狀制訂相應(yīng)的規(guī)劃與目標，致使低效用地的內(nèi)涵與外延呈現(xiàn)出較強的地區(qū)差異性。②在認定是否屬于低效用地的過程中，會涉及發(fā)展、改革、信貸、規(guī)劃等眾多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而且這些數(shù)據(jù)來自于不同職能部門，導(dǎo)致負責數(shù)據(jù)統(tǒng)計的部門難以對所有數(shù)據(jù)進行全面核實，尤其一些重要數(shù)據(jù)的真實可靠性無法獲得必要保障[3]。③各區(qū)域低效用地具有各種不同的形成原因，有些低效用地同時涉及多個主體。在這種情況下，難以運用同一個標準或者同一種方法針對所有低效用地做出準確判斷。

（2）劃定標準脫離實際。目前，雖然針對各省、市及地方出臺了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，但很多地區(qū)所制訂的標準并不符合實際，具體表現(xiàn)為標準過高、適用范圍相對較小等。

（3）資金支持力度不足。在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中，需要為拆遷補償、居民安置、建設(shè)等工作提供充足的資金。但是，從目前的資金狀況來看，絕大多數(shù)地區(qū)用于低效建設(shè)用地再開發(fā)的資金都比較緊張，難以保證各項工作的有序推進[4]。

2.2 宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃不夠清晰

在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中，同時涉及政府、權(quán)利、市場和人等多個方面。要想同時維護各方利益，并且保證各項工作的有效開展，必須提前制訂一個高質(zhì)量的規(guī)劃方案。但是，從目前的實際情況來看，各地區(qū)在總體規(guī)劃方案當中，存在以下問題。

（1）規(guī)劃目標方面?，F(xiàn)階段，各地區(qū)在制訂低效用地再開發(fā)方案時，過于追求開發(fā)改造的經(jīng)濟效益，不約而同的以房地產(chǎn)項目為主，忽略了生態(tài)、文化和景觀等方面建設(shè)用地需求。由于規(guī)劃目標過于單一、盲目性過強，雖然取得了一定的經(jīng)濟效益，城市質(zhì)量卻沒有獲得相應(yīng)的提升，致使城市發(fā)展不夠均衡[5]。

（2）規(guī)劃層級方面。在現(xiàn)有的低效用地再開發(fā)規(guī)劃方案當中，只有極少數(shù)城市從宏觀層面出發(fā)對現(xiàn)有的低效用進行統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)配合，絕大多數(shù)方案在層級方面都缺少必要的科學合理性。

（3）規(guī)劃編制流程方面。在編制低效用地再開發(fā)規(guī)劃方案時，往往需要針對方案進行控制性詳細規(guī)劃調(diào)整，由此拖慢了規(guī)劃方案的執(zhí)行進度。如果在再開發(fā)規(guī)劃報告當中，不包含控制性詳細規(guī)劃調(diào)整這一基礎(chǔ)內(nèi)容，那么在實施階段，同樣要補充這一部分內(nèi)容，甚至存在再次評估的可能，這無疑會進一步減緩規(guī)劃方案的實施進程[6]。

2.3 現(xiàn)有開發(fā)制度體系有待完善

目前，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃基本制度體系還存在以下亟待完善之處。

（1）法律法規(guī)體系仍不健全。不論是政策導(dǎo)向，還是操作導(dǎo)向，都沒有形成一個健全過關(guān)的框架。而現(xiàn)有政策主要針對城中村改造、棚戶區(qū)改造、老工業(yè)區(qū)改造等等，存在較強的片面性。

（2）配套制度不夠完善。在現(xiàn)有的重建保障體系當中，僅涉及民主決策體系、信息檢測體系、全過程監(jiān)測體系和評價報告體系這幾個常規(guī)方面，而那些與本區(qū)域相關(guān)的配套制度體系還有待進一步完善。

（3）管理體制缺乏協(xié)調(diào)性。目前，各地區(qū)在實施低效用地再開發(fā)工作時，各層級、各部門之間缺少相互溝通與協(xié)調(diào)配合，很多信息都無法實現(xiàn)及時傳遞與共享，導(dǎo)致整體工作效率極其低下[6]。

3 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的規(guī)劃策略

3.1 政府行政組織策略

在制定政府行政組織策略的過程中，需要按照以下步驟。

（1）明確水平式部門間協(xié)調(diào)模式及其運行機制。在運行低效用地再開發(fā)工作的過程中，為了避免出現(xiàn)權(quán)責不統(tǒng)一、職能交叉、重復(fù)性工作等弊端問題，需要在各部門之間構(gòu)建起一種水平式協(xié)調(diào)機制。在此項工作中，需要針對業(yè)務(wù)相似、相近的職能部門進行整合，重新進行崗位調(diào)整與人員分工，同時提升行政效率與再開發(fā)工作質(zhì)量。在這種水平式部門間協(xié)調(diào)模式下，如果在低效用地再開發(fā)工作中遇到行政問題時，需要由多個部門進行協(xié)商討論，最終得出一個最佳解決方案，確保各項工作高效有序推進。

（2）構(gòu)建水平式部門間協(xié)調(diào)機構(gòu)。在此項工作中，主要包括明確結(jié)構(gòu)和制度這兩項內(nèi)容。由于各部門在行政層面上處于水平狀態(tài)，為了避免在具體工作中出現(xiàn)權(quán)責混亂的局面，建議同時從精神文化建設(shè)和管理制度建設(shè)兩方面著手，進行制度體系統(tǒng)籌建設(shè)。這樣一來，便可以從結(jié)構(gòu)層面和制度層面兩個方面進行綜合考慮，確保水平式部門之間在運行協(xié)調(diào)機制時，實現(xiàn)真正意義的默契配合，從而長久高效地發(fā)揮出組織協(xié)調(diào)作用[7]。

3.2 開發(fā)期間彈性用地策略

鑒于低效用地在所處區(qū)域、土地價值、社會資源的關(guān)注程度等方面存在差異，致使低效用地在開發(fā)時序上面臨著一定的問題。為了解決此問題，可以確定再開發(fā)順利時，在引進“彈性用地”策略的同時，配合使用“灰色用地”規(guī)劃方法?！盎疑恋亍笔侵冈诰幹埔?guī)劃方案時，為了使那些因為未來發(fā)展方向不夠明確、外部環(huán)境不夠成熟等原因造成的低效用地得到有效盤活，賦予其“灰色用地”功能，并且找到恰當時機使其土地性質(zhì)發(fā)生改變，由此進入到再開發(fā)程序當中。在這個過程中，具體包括“灰色用地”選定和制定“灰色用地”運行機制兩項主要工作[8]。

（1）在“灰色用地”選定工作中，需要符合以下條件。①此地塊同時存在多種土地性質(zhì)、生活方式和生產(chǎn)方式，而且土地利用類型、土地結(jié)構(gòu)均缺乏穩(wěn)定性。②該地塊位于再開發(fā)區(qū)域的核心區(qū)。但是，即便對此地塊進行再開發(fā)，依然無法一次性到達總體規(guī)劃要求，而且開發(fā)周期較長，缺少足夠資金支持。只有同時符合上述條件，方可被選定為“灰色用地”。

（2）制定“灰色用地”運行機制。在此項工作中，主要涉及出讓年限控制、動態(tài)規(guī)劃、建筑功能轉(zhuǎn)變與土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變這幾個方面。在出讓年限方面，需要在首輪規(guī)劃中，盡量減少性質(zhì)改變的土地使用時間，并且減少土地使用權(quán)的出讓時間；在動態(tài)規(guī)劃方面，需要進行兩輪規(guī)劃。在第一輪規(guī)劃中，需要確定“灰色用地”區(qū)域，在此基礎(chǔ)上，針對其他用地性質(zhì)進行短期開發(fā)；在第二輪規(guī)劃中，針對符合總體規(guī)劃要求的用地，需要明確其土地性質(zhì)；在建筑功能轉(zhuǎn)變方面，可以是建筑功能用途上的轉(zhuǎn)變，也可以是建筑形式上的轉(zhuǎn)換，例如商業(yè)建筑轉(zhuǎn)變成居民住宅、工業(yè)廠房或者商業(yè)建筑。而土地性質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，則是將非產(chǎn)業(yè)用地或者第二產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)化成第三產(chǎn)業(yè)用地[9]。

3.3 多元主體開發(fā)策略

在存量規(guī)劃視角下，需要從粗放式規(guī)劃方式向集約式方向轉(zhuǎn)變，以及從單一模式向多元主體共同參與的模式轉(zhuǎn)變。因此，今后的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)會呈現(xiàn)出利益多元性、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性、規(guī)劃長期動態(tài)性等基本特點。在利益多元性方面，在針對低效用地進行再開發(fā)時，會同時涉及地方政府的公共利益、經(jīng)濟組織的集團利益、土地權(quán)利人的個人利益等多元主體利益；在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性方面，主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)形式上的復(fù)雜多樣；在規(guī)劃長期動態(tài)性方面，在針對低效用地進行再開發(fā)的過程中，由于需要同時兼顧各方利益，所以需要針對規(guī)劃策略進行長期調(diào)整，使其達到一定的優(yōu)化水平。

通過上述研究發(fā)現(xiàn)，在針對低效用地進行再開發(fā)的過程中引進多元主體開發(fā)策略，一方面為多方利益主體提供更多的機會與空間，使其能夠更好地參與到各項再開發(fā)工作當中；另一方面根據(jù)低效用地再開發(fā)工作的具體類型及實際情況，確保相應(yīng)的主體，由其負責主導(dǎo)多元主體開發(fā)模式的構(gòu)建工作。在此工作中，需要根據(jù)低效用地的現(xiàn)狀及其用地性質(zhì)，將再開發(fā)主體拆分成多個單元，再結(jié)合每個單元的具體情況，制訂相應(yīng)的開發(fā)形式，由此構(gòu)建起多個主體共同主導(dǎo)的低效用地再開發(fā)管理模式。比如由政府協(xié)助，企業(yè)集團負責主導(dǎo)，使舊廠區(qū)得到再次開發(fā)與利用。在實現(xiàn)低效用地再開發(fā)的同時，使多元主體的利益與權(quán)利得到有效維護[10]。

4 案例分析

合肥市高新區(qū)擁有143.51hm2低效用地，當?shù)卣局耙虻刂埔恕痹瓌t提出土地再開發(fā)思路：①完善配套設(shè)施，優(yōu)化城市功能，提高人居環(huán)境。②促進產(chǎn)業(yè)升級，推動城市經(jīng)濟良性發(fā)展。③進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在再開發(fā)方式上，根據(jù)高新區(qū)現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力現(xiàn)狀、公眾意愿、社會資本活躍度等情況，決定由高新區(qū)管委會負責依法收購?fù)恋厥褂脵?quán)，由合肥市政府主導(dǎo)本次低效用地再開發(fā)工作，具體包括舊廠區(qū)改造，城鎮(zhèn)布局及產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化配置與完善、

功能分區(qū)等工作。近幾年來，隨著各項規(guī)劃工作的有序?qū)嵤?，大部分低效用地均得到了高效利用，合肥市高新區(qū)的綜合承載力由此大幅提升。原有的文化、教育、體育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施短板得到極大的改善，在水、電、氣、熱、油等市政設(shè)施方面也得到了全面改造升級，通過建筑道路橋梁、停車場等設(shè)施，使城市微循環(huán)得到明顯改善，使人居環(huán)境和市容市貌均獲得全面提升。

5 結(jié)語

在存量規(guī)劃視角下，國家及各地政府針對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作給予高度重視。在具體工作中，需要優(yōu)先制訂完善的再開發(fā)規(guī)劃方案，并且針對方案的實施策略進行全面系統(tǒng)的研究，使其既符合土地集約化利用總體方向，又符合當?shù)貙嶋H用地需求，力爭使所有低效用地均得到有效盤活，煥發(fā)出新的生機與活力，從而加快我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的整體進程。