基于政策工具的主體功能區(qū)環(huán)境管治框架分析
——以湖南省為例

■ 唐常春/羅昭稚/張偉娜

（1.長(zhǎng)沙理工大學(xué)建筑學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410076；2.湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，長(zhǎng)沙 410007）

0 引言

為解決城市快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的土地和自然資源開發(fā)利用不合理問題，克服傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“布局式”分配資源的缺點(diǎn)，2006年國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出劃定主體功能區(qū)，逐步建立起以區(qū)域主體功能為指導(dǎo)的分區(qū)管治理論。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略重要的具體化手段之一，它具有維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、生態(tài)安全等多重功能[1]。主體功能區(qū)規(guī)劃是典型的空間政策分區(qū)管治規(guī)劃，它打破了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維與發(fā)展模式，平衡了“開發(fā)”與“保護(hù)”的關(guān)系，為達(dá)到“效率”與“公平”雙重目標(biāo)提供了有效手段[2-3]。但實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃的多元目標(biāo)需要差異化、系統(tǒng)化的政策工具組合支撐，且政策效率與政策工具間的協(xié)同度直接關(guān)聯(lián)[4]。在主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布之初，針對(duì)功能區(qū)特征和問題突出區(qū)域制定的配套政策多為方向性政策。隨著《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》出臺(tái)，環(huán)境政策成為主體功能區(qū)配套政策體系中首個(gè)發(fā)布的部門政策。

2021年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，提出“各地區(qū)要結(jié)合區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)本地區(qū)綠色低碳發(fā)展”[5]。在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)背景下，主體功能區(qū)戰(zhàn)略及其配套政策依舊肩負(fù)著平衡城鄉(xiāng)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的重任。環(huán)境分區(qū)管治政策能夠通過政策傾斜促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，是建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全的重要保障措施之一。本文以湖南省為例，從政策工具視角構(gòu)建2011—2021年主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架，運(yùn)用文本分析法從主體功能區(qū)和政策工具兩個(gè)維度分析環(huán)境分區(qū)管治政策的特征與不足，研判現(xiàn)有環(huán)境政策與主體功能區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展需求的適配性，并據(jù)此提出完善主體功能區(qū)環(huán)境管治的政策建議。

1 理論基礎(chǔ)及有機(jī)聯(lián)系

1.1 主體功能區(qū)規(guī)劃理論

主體功能區(qū)規(guī)劃是基于不同資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿泶_定區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)性、約束性的空間規(guī)劃。目前，基于不同視角,區(qū)域類型主要分為以下幾類（表1）：按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)；按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；按層級(jí)，分為國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層面[6]。

表1 主體功能區(qū)劃分類型與特點(diǎn)

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）要求構(gòu)建科學(xué)開發(fā)的利益機(jī)制，形成含財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化及績(jī)效考核的“9+1”政策體系，并在排污管控、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、開發(fā)建設(shè)、環(huán)境稅、水資源保護(hù)等方面提出了相關(guān)環(huán)境政策制定建議。根據(jù)區(qū)域不同功能定位采用差異化的政策[7],如圖1所示，粗實(shí)線表示對(duì)該主體功能區(qū)實(shí)施如“禁止”“不允許”等嚴(yán)格管控；實(shí)線表示對(duì)該主體功能區(qū)實(shí)行了一定強(qiáng)度的管治；虛線表示該主體功能區(qū)在此方面管治程度相對(duì)寬松。結(jié)合主體功能區(qū)環(huán)境分區(qū)管治政策目標(biāo)：①城市化地區(qū)（包括優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)）實(shí)行較為寬松的管治政策，在防治生態(tài)環(huán)境惡化的同時(shí)，給予城市建設(shè)發(fā)展一定空間，其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)更為注重提高資源利用效率、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，環(huán)境管治政策要嚴(yán)于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。②限制開發(fā)區(qū)在排污管控、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、開發(fā)建設(shè)等方面更為“謹(jǐn)慎”，從嚴(yán)管控可能造成環(huán)境破壞的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面，由于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)提供的主要產(chǎn)品不同，以地力或生態(tài)保育為原則實(shí)行不同產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。③禁止開發(fā)區(qū)主要為部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和其他特殊地塊，環(huán)境管治政策最為嚴(yán)苛，按照強(qiáng)制保護(hù)原則設(shè)置產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)旅游資源的同時(shí)，僅允許建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。此外，提出探索適用于主體功能區(qū)的環(huán)境稅運(yùn)用方法，暫未納入?yún)^(qū)域性管治政策。

圖1 主體功能區(qū)環(huán)境政策體系示意圖

1.2 政策工具理論

政策工具作為貫徹執(zhí)行政策的基本途徑，直接影響到政策執(zhí)行效力和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度[8]。歐文·E·休斯將政策工具定義為“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”[9]。政策工具在學(xué)術(shù)界有多種分類方法，林德布羅姆將政策工具分為規(guī)制性和非規(guī)制性兩個(gè)體系[10-11]；羅斯維爾等將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型、需求型三類[12]；豪利特和拉米什提出依據(jù)政府權(quán)力介入程度將政策工具分為強(qiáng)制性、自愿性與混合性三大類[13-14]；胡德根據(jù)使用的資源不同將政策工具劃分為權(quán)威型、信息型、財(cái)政型和組織型[15]。國(guó)內(nèi)學(xué)者在區(qū)域政策工具方面也已開展研究，賴華東、蔡靖方按獎(jiǎng)勵(lì)和控制兩種功能將區(qū)域政策工具細(xì)分為撥款、優(yōu)惠貸款、禁止等8類，并運(yùn)用區(qū)域政策工具分類方法，構(gòu)建主體功能區(qū)區(qū)域政策工具選擇與組合模型[16]；楊悅等將現(xiàn)有環(huán)境政策按目的分為空間管控、環(huán)境準(zhǔn)入、綜合治污、污染減排、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)等類別，同時(shí)發(fā)現(xiàn)在環(huán)境政策上存在政府財(cái)政資金投入多，而市場(chǎng)化手段運(yùn)用不足的問題[17]。

為更直觀地分析主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布以來，國(guó)家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及相關(guān)部門出臺(tái)的主體功能區(qū)環(huán)境管治政策作用機(jī)制，且考慮到主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)具有自上而下傳導(dǎo)的特性，本文采用豪利特和拉米什政策工具分類方法進(jìn)行研究，其分類依據(jù)是政府權(quán)力介入程度，具體分為：①?gòu)?qiáng)制性政策工具，指通過法律法規(guī)、公共企業(yè)部門、直接投資或直接采購(gòu)等方式達(dá)到管治目的，含規(guī)劃控制、行為規(guī)則、法律責(zé)任、直接提供等方式。②自愿性政策工具，指市場(chǎng)或民間力量基于本體利益或精神自愿完成政策目標(biāo)，按照參與主體不同分為個(gè)人、企業(yè)、組織自愿三種。③混合性政策工具，介于強(qiáng)制性政策工具和自愿性政策工具之間，既可以以政府為主，也可以通過發(fā)動(dòng)市場(chǎng)與民間力量完成政策目標(biāo)，含稅費(fèi)和使用費(fèi)、產(chǎn)權(quán)出讓、補(bǔ)貼、公司伙伴關(guān)系、信息和勸誡等方式（表2）。

表2 政策工具類型與主體功能區(qū)環(huán)境政策對(duì)應(yīng)表

主體功能區(qū)環(huán)境政策中，劃分生態(tài)保護(hù)紅線或功能區(qū)、制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、明確生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任、加大投資力度等屬于強(qiáng)制性政策工具，開展個(gè)人、企業(yè)或組織自愿環(huán)境保護(hù)活動(dòng)屬于自愿性政策工具，實(shí)施環(huán)境稅、落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度、開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等屬于混合性政策工具。為實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)環(huán)境政策目標(biāo)，選擇適配性良好的政策工具尤為重要。

2 現(xiàn)行主體功能區(qū)環(huán)境管治政策分析

本文所采用的政策數(shù)據(jù)來源于國(guó)務(wù)院、湖南省人民政府及相關(guān)部門門戶網(wǎng)站、北大法易網(wǎng)、中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫等，將收集的2011—2021年主體功能區(qū)配套環(huán)境政策篩選整理并建立相關(guān)文本數(shù)據(jù)庫。本文所篩選的政策同時(shí)符合以下三條原則：①作用在主體功能區(qū)劃基本單元上；②體現(xiàn)分區(qū)管治理念，即根據(jù)功能區(qū)定位實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)、原則等；③與《規(guī)劃》中所列環(huán)境政策內(nèi)容相關(guān)或互為補(bǔ)充。此外，考慮到主體功能區(qū)政策具有較強(qiáng)傳導(dǎo)性，將湖南省與國(guó)家層面政策進(jìn)行對(duì)應(yīng)分析，以反映湖南省層面是否已經(jīng)頒布相應(yīng)政策或因地制宜制定主體功能區(qū)環(huán)境政策（表3）。湖南省沒有優(yōu)化開發(fā)區(qū)，主體功能區(qū)包含重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)四類，為與時(shí)俱進(jìn)體現(xiàn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，將重點(diǎn)開發(fā)區(qū)以城市化地區(qū)視角進(jìn)行討論。

表3 主體功能區(qū)環(huán)境管治政策傳導(dǎo)分析

2.1 城市化地區(qū)環(huán)境政策

響應(yīng)《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》要求，湖南省在促進(jìn)環(huán)長(zhǎng)株潭城市群城市化地區(qū)資源節(jié)約集約利用和環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)落實(shí)“三高四新”戰(zhàn)略，推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造國(guó)家重要先進(jìn)制造業(yè)高地。《湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)全省產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》明確提出，鼓勵(lì)園區(qū)循環(huán)化改造和創(chuàng)建綠色生態(tài)園區(qū)，鼓勵(lì)開展污染第三方治理等措施?！断婺舷嫖鞒薪赢a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)入“三高”產(chǎn)能（高能耗、高污染、高排放），積極發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)。城市化地區(qū)環(huán)境政策重點(diǎn)主要包括：①根據(jù)環(huán)境容量逐步提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。②加強(qiáng)工業(yè)污染和城鎮(zhèn)生活污染治理，嚴(yán)格控制開發(fā)過程中新增的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。③構(gòu)建和完善產(chǎn)業(yè)排污監(jiān)測(cè)體系、排污權(quán)交易機(jī)制和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，嚴(yán)把污染源頭控制關(guān)。

2.2 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)環(huán)境政策

國(guó)家相關(guān)政策文件明確提出農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)應(yīng)基于資源稟賦，針對(duì)性地提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)規(guī)模化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)基地，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。湖南省貫徹落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)功能定位時(shí)采取的環(huán)境政策措施主要有：①環(huán)洞庭湖平湖農(nóng)業(yè)區(qū)開展土壤環(huán)境與生態(tài)環(huán)境整治工作，確保穩(wěn)定供應(yīng)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品；湘中南丘崗農(nóng)業(yè)帶發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，建設(shè)成為粵、港、澳農(nóng)產(chǎn)品重要供應(yīng)基地；武陵雪峰南嶺羅霄山脈山地農(nóng)業(yè)帶在做好封山育林、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)生物多樣性工作的同時(shí)發(fā)展特色山地生態(tài)農(nóng)業(yè)。②建立環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)與考評(píng)機(jī)制，控制污染物排放總量，發(fā)布土壤環(huán)境質(zhì)量定期監(jiān)測(cè)結(jié)果和相關(guān)信息。③湖南省人民政府《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見》提出，統(tǒng)籌涉農(nóng)資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，助推鄉(xiāng)村振興。

2.3 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境政策

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是提升國(guó)土空間生態(tài)服務(wù)能力和建設(shè)美麗湖南的關(guān)鍵區(qū)域，湖南省在區(qū)域環(huán)境政策制定時(shí)嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核及產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單等多項(xiàng)政策，主要有：①內(nèi)容上包含逐步實(shí)現(xiàn)“零排放”、發(fā)展適宜的生態(tài)產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境評(píng)估與績(jī)效考核等方面。②具體措施上包含嚴(yán)禁不符合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位的項(xiàng)目進(jìn)入，對(duì)于不適合定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行梯度轉(zhuǎn)移、淘汰或改造為生態(tài)型等。③形成了較為完善的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度和政績(jī)考核制度，包括生態(tài)功能調(diào)查與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及生態(tài)功能評(píng)估技術(shù)規(guī)程，其評(píng)價(jià)結(jié)果作為轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要依據(jù)，并與政府部門績(jī)效考核掛鉤。④制度上明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度管理辦法并推進(jìn)改革試點(diǎn)。

2.4 湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策述評(píng)

總體而言，湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策已有一定基礎(chǔ)，其中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的管治措施較優(yōu)，率先開展了跨地區(qū)橫向補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)，但城市化地區(qū)與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)管治措施相對(duì)籠統(tǒng)，基于主體功能角度的政策較為缺乏。政策文件方面，湖南省省級(jí)政策基本承接了2015年環(huán)境保護(hù)部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》的落實(shí)工作，具體包括明確不同功能區(qū)排放、行業(yè)準(zhǔn)入等標(biāo)準(zhǔn)，建立環(huán)境質(zhì)量考核評(píng)估、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎贫?。此外，湖南省在《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》《湖南省最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》等政策中也體現(xiàn)了環(huán)境分區(qū)管治思想，但體系尚不完整。

3 環(huán)境分區(qū)管治政策框架識(shí)別與構(gòu)建

本文將城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境管治措施歸為規(guī)劃控制、行為規(guī)制、直接提供、權(quán)力出讓等政策工具類別。以三類功能區(qū)為主體，按政策工具分類方法，識(shí)別并構(gòu)建湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架，同時(shí)考察相關(guān)治理措施是否已經(jīng)具備操作性較強(qiáng)的意見、辦法、方案等實(shí)際政策文件，參考各功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施后發(fā)展情況，綜合研判政策響應(yīng)程度（表4）。在此基礎(chǔ)上，從主體功能區(qū)整體、類別、政策工具使用頻次三個(gè)維度，進(jìn)一步探討當(dāng)前湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策體系的特征、問題與機(jī)制，并結(jié)合“三高四新”等重大戰(zhàn)略，以建設(shè)美麗新湖南為導(dǎo)向，提出新時(shí)期環(huán)境分區(qū)管治政策優(yōu)化建議。

表4 湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架構(gòu)建分析

3.1 政策工具使用整體特征

綜合來看，湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策運(yùn)用的政策工具是復(fù)合的，其區(qū)域差異化體現(xiàn)在設(shè)定政策目標(biāo)、制定原則和管控強(qiáng)度上，涉及內(nèi)容具有一致性。湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治使用強(qiáng)制性和混合性兩類政策工具：①?gòu)?qiáng)制性政策工具在主體功能區(qū)管治中居首位，以行為規(guī)制措施為主導(dǎo)，提供資金、負(fù)法律責(zé)任等措施為輔助。資源環(huán)境承載力是主體功能區(qū)劃分的重要依據(jù)，也是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的底線支撐，因此，湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治需要依賴政府干預(yù)性強(qiáng)的政策工具來監(jiān)督落實(shí)，確保運(yùn)用強(qiáng)制性手段守住發(fā)展底線。②混合性政策工具在主體功能區(qū)管治中居次要位置，包括信息、勸誡和補(bǔ)貼等，一定程度上要依靠地方政府激勵(lì)引導(dǎo)（如出臺(tái)綠色金融支持生態(tài)產(chǎn)品的政策意見）、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和自律性市場(chǎng)行為（如采取節(jié)能減排的策略行動(dòng)、披露環(huán)境信息等）。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快，國(guó)家推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)、湖南省環(huán)境保護(hù)稅管理等政策相繼出臺(tái)，權(quán)力出讓、稅費(fèi)等混合性工具邁入探索階段，但目前尚未以主體功能區(qū)為基本單元施行分區(qū)管治。此外，相關(guān)部門劃定水功能區(qū)、環(huán)境功能區(qū)等規(guī)劃控制措施進(jìn)一步明確了區(qū)域水質(zhì)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)[18]，但存在各類功能區(qū)劃分自成體系、協(xié)調(diào)銜接不夠等問題，影響綜合管治績(jī)效。

3.2 政策工具分區(qū)管治異同

城市化地區(qū)與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)實(shí)行的環(huán)境政策在控制排污總量等方面具有相同點(diǎn)，在管治區(qū)域、領(lǐng)域、要素、方向及重點(diǎn)等方面存在明顯差異性。由于區(qū)域主體功能和發(fā)展定位不同，兩類區(qū)域管治方式存在差異化。①城市化地區(qū)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中高質(zhì)量發(fā)展，針對(duì)突出問題和重點(diǎn)領(lǐng)域開展環(huán)境整治工作，投資重點(diǎn)是高新產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。②農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)土壤環(huán)境與水源檢測(cè)治理，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，投資集中在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提升農(nóng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)水平方面。③重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)則是嚴(yán)禁不符合定位的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，淘汰已有非生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，在生態(tài)環(huán)境指標(biāo)上執(zhí)行最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并已形成較為完善的生態(tài)環(huán)境考核制度。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)提升生態(tài)環(huán)境水平提供了初步制度保障，《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》將探索實(shí)施橫向補(bǔ)償機(jī)制作為未來政策的重點(diǎn)。

3.3 政策工具使用強(qiáng)度差異

通過對(duì)政策工具使用情況與管控程度進(jìn)行綜合分析，得出湖南省主體功能區(qū)環(huán)境政策管控強(qiáng)度排序?yàn)椋褐攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)＞農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)＞城市化地區(qū)，基本符合主體功能區(qū)定位與環(huán)境政策目標(biāo)（圖2）。①重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)穩(wěn)定關(guān)系到省內(nèi)及國(guó)家較大范圍的生態(tài)安全,環(huán)境政策工具使用強(qiáng)度最高,管控政策措施最為嚴(yán)格,此外，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)還有較高含金量的補(bǔ)貼扶持類政策支持。②主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)村環(huán)境治理一直是政府工作的重點(diǎn)，湖南省先后發(fā)布了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見》《湖南省農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)實(shí)施方案》等文件，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量與質(zhì)量，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)環(huán)境管治政策較為嚴(yán)格。③城市化地區(qū)政策工具強(qiáng)度相對(duì)較弱，缺乏針對(duì)區(qū)域稟賦的激勵(lì)性政策，金融綠色化和企業(yè)參與的市場(chǎng)化程度較低[19]。

圖2 湖南省環(huán)境管治政策工具使用強(qiáng)度分析

3.4 新時(shí)期管治框架優(yōu)化完善建議

總體而言，湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架已初步形成，但仍存在以下問題：①多種類型的功能區(qū)規(guī)劃之間銜接不足，弱化了政策框架整體性及實(shí)施效果。湖南省位于長(zhǎng)江流域中游，呈現(xiàn)“一江一湖三山四水”生態(tài)格局，為保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，先后頒布了《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》《湖南省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《湖南省人民政府關(guān)于實(shí)施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》等，但主體功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)與生態(tài)功能區(qū)管治之間尚未形成有機(jī)銜接與協(xié)同。②考核評(píng)估體系不完善，省級(jí)層面對(duì)城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核評(píng)估有待完善。與此同時(shí)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略及時(shí)加入碳排放等相關(guān)指標(biāo)。③市場(chǎng)參與度不高，“政府－市場(chǎng)－社會(huì)”三位一體的環(huán)境治理邏輯框架尚處于探索階段。主體功能區(qū)戰(zhàn)略在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面更多的是依靠政府的強(qiáng)制性政策工具，還需通過財(cái)政傾斜、綠色金融等方式引導(dǎo)市場(chǎng)加入生態(tài)環(huán)境治理，市場(chǎng)與社會(huì)的自覺響應(yīng)仍需進(jìn)一步提升。④差異化趨弱，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日咴诜謪^(qū)管治上貫徹力度不足。環(huán)境稅等政策發(fā)布時(shí)間較短，尚未實(shí)現(xiàn)差別化管理，與主體功能區(qū)戰(zhàn)略結(jié)合不緊密。

因此，基于新時(shí)期國(guó)家戰(zhàn)略要求和湖南省實(shí)際情況，應(yīng)著力加強(qiáng)基于主體功能區(qū)的環(huán)境綜合分區(qū)管治，并從多個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有政策框架進(jìn)行優(yōu)化和完善：一是深化分區(qū)，協(xié)調(diào)發(fā)展。探索不同尺度主體功能區(qū)劃分，如劃分流域主體功能區(qū)等，并根據(jù)地理要素特性制定更具針對(duì)性的區(qū)域政策，實(shí)現(xiàn)精細(xì)分區(qū)管治，為縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距、促進(jìn)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間有序開發(fā)提供有效途徑和重要保障[20-22]。二是夯實(shí)基礎(chǔ)，創(chuàng)新政策。鞏固行之有效的分區(qū)管治政策，完善土地、水等自然資源保護(hù)與治理政策，并根據(jù)新時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)更新產(chǎn)業(yè)清單、考核指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)[23]，嘗試采用“正面清單+負(fù)面清單”形式，鼓勵(lì)發(fā)展清潔環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等。三是完善機(jī)制，擴(kuò)大市場(chǎng)。一方面，應(yīng)完善法規(guī)、細(xì)則和技術(shù)指導(dǎo)，如在《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》基礎(chǔ)上，結(jié)合主體功能制定差異化基準(zhǔn)價(jià)格，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)交易范圍，鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)相關(guān)指標(biāo)向城市化地區(qū)流轉(zhuǎn)。另一方面，促進(jìn)綠色金融與主體功能區(qū)戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，如在城市化地區(qū)加快低碳技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新和綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)推進(jìn)綠色產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸及配送體系構(gòu)建，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)引導(dǎo)綠色金融扶持“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)及生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是因地制宜，體現(xiàn)差異。對(duì)稅費(fèi)、使用費(fèi)等混合性政策工具，應(yīng)根據(jù)區(qū)域主體功能定位，設(shè)計(jì)符合湖南省實(shí)際的差別化方案，如在《湖南省環(huán)境保護(hù)稅核定計(jì)算管理辦法》基礎(chǔ)上，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)實(shí)施高于城市化地區(qū)的排污特征值系數(shù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)階梯式環(huán)境稅率。

4 結(jié)論與展望

本文基于國(guó)家與湖南省主體功能區(qū)環(huán)境政策文本，運(yùn)用政策工具分類方法搭建湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策框架，進(jìn)而研討現(xiàn)狀特征與問題，并針對(duì)問題提出政策優(yōu)化建議。湖南省主體功能區(qū)環(huán)境管治政策總體以強(qiáng)制性政策工具為主，通過政府干預(yù)較強(qiáng)的規(guī)劃控制與行為規(guī)制約束開發(fā)建設(shè)行為。其次是混合性政策工具，結(jié)合財(cái)政和公布監(jiān)測(cè)信息等手段激勵(lì)政策實(shí)施，混合性工具在城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)僅作為輔助措施，力度不如重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。具體內(nèi)容上，基本包含了管控排污總量、制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、構(gòu)建生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)移支付制度、編制生態(tài)環(huán)境損害賠償辦法等，但各類主體功能區(qū)在管治區(qū)域、領(lǐng)域、要素、方向及重點(diǎn)等方面存在明顯差異性，同時(shí)排污權(quán)等權(quán)利交易制度和環(huán)境稅制度目前尚未實(shí)行主體功能分區(qū)管治。未來政策優(yōu)化應(yīng)當(dāng)從宏觀層面上持續(xù)提升生態(tài)文明意識(shí)，堅(jiān)持統(tǒng)籌部署與分區(qū)管治有機(jī)結(jié)合，著力加強(qiáng)基于主體功能區(qū)的環(huán)境分區(qū)管治；中觀層面上引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境從政府治理走向社會(huì)治理，形成跨區(qū)域協(xié)助、社會(huì)共同參與的環(huán)境治理體系，通過產(chǎn)業(yè)生態(tài)化（如生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)供給）、金融綠色化（如銀行發(fā)行綠色債券）、生態(tài)補(bǔ)償多元化（如企業(yè)投資自然基礎(chǔ)設(shè)施和有機(jī)農(nóng)業(yè)）等促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展；微觀層面上探索適用不同類型和尺度主體功能區(qū)的多樣化環(huán)境政策，組合運(yùn)用市場(chǎng)化與非市場(chǎng)化工具，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)環(huán)境治理精細(xì)化。