推進我國地方海上綜合行政執(zhí)法改革的思考

文/盧昌彩

我國是海洋大國，深化地方海上綜合行政執(zhí)法改革，既契合綜合行政執(zhí)法改革的大方向，也符合海上行政執(zhí)法的內(nèi)在要求。本文借鑒我國各地探索實踐，錨定建設(shè)法治中國、平安中國和美麗海洋的目標(biāo)，從體制構(gòu)架、工作機制、規(guī)范執(zhí)法、數(shù)字應(yīng)用、執(zhí)法監(jiān)督、隊伍建設(shè)等六方面提出深化地方海上綜合行政執(zhí)法改革的對策建議，并提出中國漁政最有基礎(chǔ)、最有能力承接組建“海上一支行政執(zhí)法隊伍”相關(guān)工作，以供相關(guān)部門參考。

我國既是陸地大國，也是海洋大國，擁有1.8萬多km大陸岸線、1.4萬多km海島岸線、300萬km2主張管轄海域。黨的十八大以來，各地深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于建設(shè)海洋強國的重要論述，海洋經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，海洋生產(chǎn)總值從2012年50087億元上升到2021年90385億元，年均增幅6.74%。相對于海洋經(jīng)濟快速發(fā)展，我國地方海上綜合行政執(zhí)法改革滯后，交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、監(jiān)管缺位、效能低下等“九龍治?！爆F(xiàn)象普遍存在，迫切需要按照整體智治理念，構(gòu)建分工合理、職責(zé)清晰、協(xié)同高效的地方海上綜合行政執(zhí)法體系，護航海洋資源合理科學(xué)高效利用和海洋事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

一、推進我國地方海上綜合行政執(zhí)法改革的因素考量

所謂海洋綜合行政執(zhí)法改革，就是把牢“一個口子執(zhí)法”的改革方向，把多個海洋領(lǐng)域執(zhí)法事項納入綜合行政執(zhí)法范圍，將多個海洋條線行政執(zhí)法隊伍應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)，構(gòu)建職責(zé)清晰、隊伍精簡、協(xié)同高效、機制健全、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的海上綜合行政執(zhí)法體制機制，提高海上行政執(zhí)法效率。推進我國地方海上綜合行政執(zhí)法改革，有其很重要的因素考量。

（一）契合綜合行政執(zhí)法改革的大方向

綜合行政執(zhí)法及其改革歷來是社會和企業(yè)群眾高度關(guān)注的熱點問題。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記大力推進法治中國建設(shè)，對推進行政執(zhí)法體制改革作出重大決策部署。黨的十九屆三中、四中全會以及中央全面深化改革委員會第二次會議通過的《關(guān)于地方機構(gòu)改革有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》，對深化綜合行政執(zhí)法改革提出明確要求，為推進改革提供了基本遵循。地方海上綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)契合整合歸并執(zhí)法隊伍的要求，切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問題；契合加強對行政處罰、行政強制事項源頭治理的要求，切實解決違規(guī)執(zhí)法、執(zhí)法擾民問題；契合探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法的要求，切實解決執(zhí)法重心下移和行政執(zhí)法能力水平提升問題。

（二）海上行政執(zhí)法的內(nèi)在規(guī)律

海上行政執(zhí)法不同于陸上，要求配備海洋執(zhí)法船艇和裝備，海洋執(zhí)法投入大、裝備要求高、所需執(zhí)法人員多。目前，地方海上執(zhí)法分司農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)榷鄠€部門，相對于遼闊海洋、復(fù)雜海況環(huán)境、高昂執(zhí)法成本和現(xiàn)階段違法者強烈對抗心理等，海上管理和執(zhí)法力量明顯不足，需要“攥指成拳”、高效協(xié)同，建立“海上一支行政執(zhí)法隊伍”，扭轉(zhuǎn)基層海上執(zhí)法“九龍治海”現(xiàn)象。

（三）“中國漁政”具備承接基礎(chǔ)和能力

“中國漁政”成立于1958年，64年來，“中國漁政”忠實踐行中央有關(guān)決策部署和法律法規(guī)賦予的神圣職責(zé)，扎實開展了漁業(yè)行政執(zhí)法工作，在涉外漁業(yè)、資源養(yǎng)護、水生野生動物保護、漁業(yè)安全保障、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖和質(zhì)量安全監(jiān)管、“三無”船舶清理取締、海洋維權(quán)護漁、漁港監(jiān)督、遠(yuǎn)洋漁業(yè)監(jiān)督管理等方面都作出了突出貢獻，譜寫出“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻、特別有作為”的“南沙精神”，創(chuàng)造出中國漁政“亮劍”執(zhí)法品牌。

截至2019年，全國建立縣級以上漁政執(zhí)法機構(gòu)2780個，漁政執(zhí)法船艇達(dá)2581艘、總計8.4萬t，2.88萬名漁政執(zhí)法人員通過了全國統(tǒng)一考試獲得漁業(yè)行政執(zhí)法證，我國漁政執(zhí)法有制度、有程序、有紀(jì)律、有監(jiān)督、有規(guī)范的格局基本形成。長期以來，不少地方已建立涉海涉漁聯(lián)合執(zhí)法機制，具備豐富的海上綜合行政執(zhí)法和辦案經(jīng)驗，最有基礎(chǔ)、最有能力為主導(dǎo)，承接組建“海上一支行政執(zhí)法隊伍”。

二、我國近年地方海上綜合行政執(zhí)法改革的探索實踐

這些年來，我國各地認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于推進行政執(zhí)法體制改革的重要論述，錨定建設(shè)海洋強國、法治中國、平安中國總目標(biāo)，不斷探索海上綜合行政執(zhí)法改革，打破海洋部門界限，實現(xiàn)功能整合、結(jié)構(gòu)重構(gòu)和行政系統(tǒng)一體化，推進海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）體制改革

秦皇島市、大連市等均通過體制改革，理順和重塑海上綜合行政執(zhí)法。秦皇島市組建海洋和漁業(yè)局（加掛港航管理局牌子），負(fù)責(zé)海洋、漁業(yè)、港航綜合執(zhí)法工作，組織實施管轄海域巡航執(zhí)法。2022年6月，經(jīng)中央編辦、省委編辦批準(zhǔn)，著眼于陸海統(tǒng)籌、向海發(fā)展、向海圖強，大連市新組建規(guī)格為副廳級的大連市海洋發(fā)展局（加掛漁業(yè)漁民漁船管理局牌子），理順并統(tǒng)一行使?jié)O業(yè)漁政、海域使用監(jiān)察、海洋及海島污染防治和生態(tài)保護等領(lǐng)域行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制等職能。

（二）行政委托

山東省海洋與漁業(yè)執(zhí)法監(jiān)察局是山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳管理的副廳級機構(gòu)，受山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、生態(tài)環(huán)境廳、交通運輸廳、自然資源廳和海洋局委托，集中行使海洋與漁業(yè)綜合行政執(zhí)法職責(zé)。福建省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，以及受相關(guān)部門委托，依法行使海洋與漁業(yè)綜合執(zhí)法職能。

（三）事權(quán)劃轉(zhuǎn)

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革是黨中央批準(zhǔn)浙江省開展的行政執(zhí)法改革國家試點工作，為全國唯一。根據(jù)《浙江省加快推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點工作方案》，海洋綜合行政執(zhí)法改革被列入“1（綜合執(zhí)法）+8（市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化廣電旅游、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、自然資源等八大領(lǐng)域）+1（海洋）”體系。浙江省政府印發(fā)《關(guān)于部分執(zhí)法事項納入海洋綜合行政執(zhí)法的復(fù)函》（浙政辦函〔2022〕8號），同意將自然資源部門34項海洋資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境部門29項海洋生態(tài)環(huán)境保護、林業(yè)部門5項海洋自然資源保護區(qū)管理的行政處罰事項納入海洋綜合行政執(zhí)法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門（漁業(yè)部門）行使上述事項的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制等職權(quán)，具體由海洋執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)。隨后，浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于切實做好部門執(zhí)法事項納入海洋綜合行政執(zhí)法加強監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作的通知》（浙農(nóng)專發(fā)〔2022〕16號），對權(quán)力事項調(diào)整、職責(zé)邊界明確、信息通報共享以及業(yè)務(wù)協(xié)作、事項會商、規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督等作出明確規(guī)定。

三、推進我國地方海上綜合行政執(zhí)法改革的初步建議

錨定建設(shè)法治中國、平安中國和美麗海洋的目標(biāo)，以海洋數(shù)字化改革為牽引，以構(gòu)建高效協(xié)同的海洋事中事后執(zhí)法監(jiān)管體系為重點，增強整體智治理念，整合涉海部門執(zhí)法職能，筑牢海上監(jiān)管執(zhí)法鏈條，推動工作體系重塑，構(gòu)建職責(zé)清晰、隊伍精簡、協(xié)同高效、機制健全、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的海上綜合行政執(zhí)法體制機制，才能全面推進海洋治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法體制架構(gòu)

深入貫徹中央關(guān)于綜合行政執(zhí)法改革和地方機構(gòu)改革有關(guān)問題的精神，堅持問題導(dǎo)向、因地制宜，總結(jié)借鑒我國各地海上綜合行政執(zhí)法改革的做法，通過體制改革或行政委托或事權(quán)劃轉(zhuǎn)等多種方式，完善海上綜合行政執(zhí)法體制，建議推行“局隊合一”體制，梳理海洋行政執(zhí)法權(quán)責(zé)目錄架構(gòu)，明確涉海部門職責(zé)邊界，理順監(jiān)管和執(zhí)法的關(guān)系，真正實現(xiàn)一支隊伍管海上執(zhí)法，著力解決海上行政執(zhí)法“多頭管”“三不管”等突出問題。

（二）構(gòu)建協(xié)同高效的海上行政執(zhí)法工作機制

加強與自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等主管部門的協(xié)作，建立業(yè)務(wù)協(xié)作、重大事項會商、信息通報共享等機制，規(guī)范提升案件接收、問題移送、執(zhí)法協(xié)作等機制，實行“同向發(fā)力、同頻共振”。健全跨部門、跨區(qū)域、跨層級的海上執(zhí)法協(xié)同機制，按照“扁平化”管理原則，建立涉海涉漁專委會，形成海上執(zhí)法監(jiān)管共同體，推進監(jiān)管執(zhí)法的“信息共享、數(shù)據(jù)共通、結(jié)果共用”，實現(xiàn)中央事權(quán)與地方事權(quán)、行政執(zhí)法與刑事司法、陸域執(zhí)法與海上執(zhí)法雙向有機銜接。依托“亮劍”“雷霆”“商漁共治”等專項行動，深入推進港漁、海事、公安、海警等部門常態(tài)化海上聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)打漁業(yè)超員、超載、超高、超航區(qū)、超抗風(fēng)力航行生產(chǎn)等“五超行為”及“三無”船舶，非法采砂，非法海域使用，破壞生態(tài)環(huán)境等違法違規(guī)行為，提升海上綜合行政執(zhí)法效能。

（三）構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的海上行政執(zhí)法方式方法

認(rèn)真貫徹落實《中華人民共和國行政處罰法》，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法全過程記錄、重大行政執(zhí)法決定法制審核等三項基本制度，嚴(yán)格海上行政執(zhí)法裁量范圍、種類和幅度，完善海上行政執(zhí)法規(guī)則指引，推行“教科書”式海上行政執(zhí)法監(jiān)管，切實解決同事不同罰、處罰輕重程度不同等選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不公問題，不斷提升執(zhí)法的公信力。全面推行“綜合查一次”，以海上執(zhí)法監(jiān)管“一件事”為切口，綜合運用“雙隨機、一公開”等方法，減少重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾企擾民，優(yōu)化涉海營商環(huán)境。與此同時，對安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、資源養(yǎng)護等涉及人民生命安全及社會關(guān)注度高的海上重點領(lǐng)域，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)禁一罰了之、以罰代管、罰而不治；對海上輕微違法違規(guī)行為實行告知承諾制，通過廣泛運用說服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等柔性方式，讓海上行政執(zhí)法既有力度又有溫度。

（四）構(gòu)建一網(wǎng)統(tǒng)管的海上行政執(zhí)法多跨場景

堅持“權(quán)力規(guī)則化、規(guī)則數(shù)字化、數(shù)字智能化”，發(fā)揮數(shù)字化改革的引領(lǐng)、撬動、規(guī)范作用，重構(gòu)海上行政執(zhí)法指揮體系，推動海上綜合行政執(zhí)法全方位變革、系統(tǒng)性重塑。通過對接各平臺數(shù)據(jù)資源、聯(lián)動式協(xié)同、智慧化分析，打破涉海管理職能分散和“信息孤島”格局，將海上協(xié)同指揮、執(zhí)法監(jiān)管、處罰辦案、執(zhí)法監(jiān)督以及多個執(zhí)法要素支撐模塊和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系協(xié)同起來，對海上行政執(zhí)法開展全方位、全流程、全閉環(huán)監(jiān)督，實現(xiàn)海上執(zhí)法監(jiān)管事項全上平臺，海上執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮全屏掌控，海上行政執(zhí)法效能全面畫像，提升海上行政執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字化智能化水平。

（五）構(gòu)建有力有效的海上行政執(zhí)法監(jiān)督體系

打通海洋監(jiān)管與海上執(zhí)法“雙向監(jiān)督、同向發(fā)力”通道，將海上綜合行政執(zhí)法作為公權(quán)力大數(shù)據(jù)監(jiān)督的重要內(nèi)容，實行海上行政執(zhí)法權(quán)行使全流程在線運行、留痕可溯、監(jiān)督預(yù)警。建立海上執(zhí)法機構(gòu)與海洋業(yè)務(wù)部門共同執(zhí)法監(jiān)督機制，加強層級履職情況的監(jiān)督。加強行政執(zhí)法各類監(jiān)督的貫通協(xié)同，健全海上行政綜合執(zhí)法評議制度及指標(biāo)體系，完善執(zhí)法案卷檢查評查制度，探索開展海上行政執(zhí)法“公述民評”等做法，充分發(fā)揮行政復(fù)議糾錯、行政訴訟監(jiān)督功能，主動接受黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等，倒逼海上行政執(zhí)法更加嚴(yán)格規(guī)范公正文明。建立完善海上行政執(zhí)法盡職免責(zé)和容錯糾錯機制，激勵海上行政執(zhí)法人員敢于擔(dān)當(dāng)作為。

（六）構(gòu)建素質(zhì)過硬的海上行政執(zhí)法鐵軍隊伍

依據(jù)海上執(zhí)法職能和任務(wù)清單，按照“編隨事走，人隨編走”工作原則，科學(xué)合理配置海上執(zhí)法力量，選配具有涉海涉漁專業(yè)和法律專業(yè)背景的復(fù)合型人才進入海上行政執(zhí)法隊伍，充實新生代海上行政執(zhí)法力量。深入學(xué)習(xí)習(xí)近平法治思想，加強行政綜合和海上專業(yè)法律法規(guī)培訓(xùn)，深入練習(xí)各種法律文書的制作和使用，在海上行政執(zhí)法實戰(zhàn)實訓(xùn)中鍛煉隊伍的擔(dān)當(dāng)和能力，不斷提升海上行政執(zhí)法人員的理論水準(zhǔn)、法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平，打造一支“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻、特別有作為”的地方海上綜合行政執(zhí)法鐵軍隊伍。