林業(yè)碳匯交易法制化的困境與出路
——以廣東省為例

任 曬

(中共韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān) 512029)

國家主席習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。”[1]在新發(fā)展理念的指引下，踐行“綠水青山就是金山銀山”，將良好的生態(tài)資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)資源，是我國生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的重要議題。2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上明確表示，中國將為全球綠色低碳轉(zhuǎn)型提高貢獻(xiàn)力度，爭取二氧化碳排放力爭在2030年前達(dá)到峰值，在2060年前實現(xiàn)碳中和[2]。探索森林資源生態(tài)效益的價值化、市場化，將發(fā)展林業(yè)碳匯交易作為實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的重要載體，是踐行“兩山理論”的生動實踐，也是實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的基本途徑。林業(yè)碳匯交易具有廣闊的市場前景。但是，從目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，林業(yè)碳匯交易在我國主要是一種政策導(dǎo)向行為，具體運(yùn)作過程中，交易行為缺乏公平、自由的市場支撐以及穩(wěn)定、合理的法制保障，林業(yè)碳匯項目的開發(fā)、核證、監(jiān)測、交易各環(huán)節(jié)都存在一些現(xiàn)實困境，其法制化進(jìn)展較為緩慢。本文旨在對林業(yè)碳匯交易法制化面臨的問題進(jìn)行分析，并以此為基礎(chǔ)尋求林業(yè)碳匯交易法制化的基本路徑。

1 林業(yè)碳匯交易的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 政策背景

工業(yè)化的加劇使二氧化碳等溫室氣體的排放明顯增加，氣候變暖成為國際社會最為關(guān)切的生態(tài)環(huán)境問題。人類歷史上首次以法規(guī)形式限制溫室氣體排放的《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》旨在通過“減少溫室氣體的各種源的人為排放”以及“增強(qiáng)各種匯的人為清除”實現(xiàn)“減緩氣候變暖”的目的[3]。為實現(xiàn)全球通力合作，確保發(fā)達(dá)國家完成強(qiáng)制性減排任務(wù)，《京都議定書》設(shè)定了清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)。依據(jù)CDM，發(fā)展中國家可以通過植樹造林、加強(qiáng)森林經(jīng)營管理、保護(hù)和恢復(fù)森林植被等活動增加碳匯，增加的碳匯經(jīng)特定方法學(xué)核算成碳當(dāng)量，依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則體系可與發(fā)達(dá)國家強(qiáng)制性減排量進(jìn)行抵消，國際林業(yè)碳匯交易就此形成。2005年以后，中國的地方政府、企業(yè)以及民間組織通過林業(yè)增匯項目獲得國際認(rèn)證的自愿減排量(CER)，以賣方身份參與到國際林業(yè)碳匯交易市場之中。

借鑒國際經(jīng)驗，在國內(nèi)外積極應(yīng)對氣候變化、尋找低碳發(fā)展新模式的大背景下，廣東作為國家低碳試點(diǎn)省和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)省，于2012年印發(fā)了《廣東省碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實施方案》?！斗桨浮访鞔_指出，省內(nèi)項目經(jīng)國家備案的“中國核證自愿減排量”(CCER)或廣東省備案的“廣東省核證自愿減排量”(PHCER)可按規(guī)定納入省內(nèi)碳排放權(quán)交易體系，其中，PHCER的來源包括林業(yè)碳匯、光伏發(fā)電、自行車減排等項目。參照國家有關(guān)要求，廣東針對林業(yè)碳匯等項目制定了廣東省核證自愿減排量(PHCER)的備案規(guī)則和操作辦法，廣東的林業(yè)碳匯交易開始進(jìn)入實施階段。

1.2 林業(yè)碳匯交易的運(yùn)行情況

依據(jù)林業(yè)碳匯交易的基本原理，林地經(jīng)營者在經(jīng)營山林過程中實施的減碳增匯(植樹造林、森林撫育等)行為可以轉(zhuǎn)化成周期性的固碳能力。村集體、國有林場、私營林場等主體開發(fā)林業(yè)碳匯項目經(jīng)有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)依據(jù)林業(yè)碳匯方法學(xué)核算，再經(jīng)政府職能部門核準(zhǔn)之后，即可獲得核證自愿減排量。以廣東省為例，項目業(yè)主在廣州碳排放權(quán)交易所登記注冊之后，控排企業(yè)可以通過購買PHCER實現(xiàn)自愿核證減排量與碳配額的抵消，完成其減排任務(wù)。廣東省依托中國質(zhì)量認(rèn)證中心廣州分中心開發(fā)了《廣東省森林保護(hù)碳普惠方法學(xué)》和《廣東省森林經(jīng)營碳普惠方法學(xué)》兩個省級林業(yè)碳匯方法學(xué)，用以規(guī)范林業(yè)碳匯的計量、核算、監(jiān)測工作。同時，作為林業(yè)碳匯交易綜合服務(wù)平臺的廣州碳排放權(quán)交易所制定了《廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》《廣州碳排放權(quán)交易中心會員管理暫行辦法》等制度，初步構(gòu)建起了廣東林業(yè)碳匯交易的制度體系。

與其他地區(qū)的實踐一樣，廣東省林業(yè)碳匯交易是一種政府引導(dǎo)的計劃行為，法制化機(jī)制還沒能完全建立起來。除了控排企業(yè)與林業(yè)碳匯項目業(yè)主之間的交易，第三方投資機(jī)構(gòu)參與的市場還比較小。另外，林業(yè)碳匯交易的專業(yè)人才比較匱乏，公眾知曉度、參與度還比較低，交易規(guī)則以及對買方(控排企業(yè))的檢測、監(jiān)管等制度機(jī)制還很不完善。從國際碳市場和國家碳交易實踐來看，林業(yè)碳匯交易是節(jié)能減排的重要補(bǔ)充措施，具有廣闊的市場前景。以廣東省林業(yè)碳匯交易實踐情況為例，分析林業(yè)碳匯交易的主客體及其在交易過程中的法律關(guān)系，探索林業(yè)碳匯交易的法制構(gòu)造，是林業(yè)碳匯交易規(guī)范化、制度化的必然選擇。

2 林業(yè)碳匯交易法制化面臨的困境

作為一種實踐探索，林業(yè)碳匯交易亟需制度體系的保障與支撐。法制化要求主客體明確、法律關(guān)系清晰，但當(dāng)前林業(yè)碳匯交易存在諸多風(fēng)險與問題。

2.1 交易標(biāo)的的法律屬性不明確

交易標(biāo)的法律性質(zhì)的確定可以為市場主體提供法律上的可預(yù)見性，對建立林業(yè)碳匯交易的市場信心起基礎(chǔ)性作用[4]。學(xué)術(shù)界偏多的觀點(diǎn)將林業(yè)碳匯權(quán)視為財產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為林業(yè)碳匯是森林等物質(zhì)載體生長和存續(xù)過程中產(chǎn)生的法律孳息[5]。國家《碳排放權(quán)交易暫行辦法》以及《廣東省碳普惠制試點(diǎn)工作實施方案》《廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》等規(guī)章制度回避了對林業(yè)碳匯法律性質(zhì)的定性，對其載體采用類似“商品”的表述，并未明確林業(yè)碳匯權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性。林業(yè)碳匯權(quán)的法律屬性不明確，交易雙方的權(quán)利救濟(jì)缺乏明確的法律指引，市場主體的積極性受到限制。

2.2 交易主體范圍受政策影響大

林業(yè)碳匯交易主體中，無論是作為林業(yè)碳匯項目業(yè)主的賣方還是以控排企業(yè)為主體的買方,其范圍受省、市級政策影響較大。以廣東省為例，廣東省申報開發(fā)林業(yè)碳匯項目的主體限定在國有林場、商業(yè)林場和產(chǎn)權(quán)明晰的村集體，受林業(yè)碳匯交易與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的地方政策影響，林業(yè)碳匯項目業(yè)主多為貧困村村委會，賣方主體的范圍較小。控排企業(yè)是廣東林業(yè)碳匯交易的主要需求方，廣東省對納入碳排放管理和交易的企業(yè)實施年度調(diào)整，以《廣東省2020年度碳排放配額分配實施方案》為依據(jù)，廣東省行政區(qū)域內(nèi)(深圳除外)的電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙、民航六大行業(yè)中年排放2萬噸二氧化碳(或年綜合能源消費(fèi)量1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤)以上的245家企業(yè)以及達(dá)到上述門檻的新建項目的23家企業(yè)獲得碳交易的主體資格。這意味著，買方的主體地位以年度為單位實行動態(tài)調(diào)整。盡管各地的碳排放權(quán)交易所積極吸納和引導(dǎo)公眾參與碳交易，但作為新生的交易方式，林業(yè)碳匯交易的公眾知曉度、熟悉度、參與度較低，可兼顧買賣雙重身份的投資機(jī)構(gòu)、組織和個人數(shù)量仍然很少。整體而言，林業(yè)碳匯交易主體數(shù)量有限，穩(wěn)定性不足。

2.3 政府在林業(yè)碳匯開發(fā)、交易中職權(quán)過大

當(dāng)前，林業(yè)碳匯交易還處于初步發(fā)展階段，許多林業(yè)碳匯項目業(yè)主直接委托政府部門在碳排放權(quán)交易所掛牌登記和交易，政府職權(quán)過大，項目業(yè)主的市場主體地位還沒有形成。在市場發(fā)展的過程中，政府的功能定位要隨著林業(yè)碳匯交易的階段性發(fā)展作出調(diào)整和變化。在起步階段，政府的引導(dǎo)是必要的，但如果政府全流程、全發(fā)展階段地維持其主導(dǎo)地位，控排企業(yè)、林業(yè)碳匯項目業(yè)主以及具有投資能力的組織和個人就不可能成為“理性經(jīng)濟(jì)人”。從長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，政府應(yīng)當(dāng)明確其監(jiān)管的法律邊界，在合理的交易規(guī)則下，降低買賣雙方的制度性交易成本，做好交易的監(jiān)管者、市場的服務(wù)者，保護(hù)交易參與者的合法權(quán)利，促進(jìn)市場的良性發(fā)展。

2.4 規(guī)范交易的制度位階較低

在林業(yè)碳匯交易中，交易標(biāo)的是由法律擬制的?！白栽负俗C減排量”是經(jīng)政府授權(quán)的可用以交易的新產(chǎn)品，是新創(chuàng)設(shè)的行政許可種類。按照我國《行政許可法》規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)才有權(quán)設(shè)定行政許可的新類型。以廣東省為例，在廣東林業(yè)碳匯交易的制度體系中，《廣東省碳排放權(quán)管理實施辦法》和《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》共同創(chuàng)設(shè)了PHCER的許可，但兩者分別屬于政府規(guī)章和省級單位的規(guī)范性文件?，F(xiàn)行國家法律制度體系中，政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性行政許可，但臨時性行政許可受一年的時效約束，屆滿就應(yīng)當(dāng)提請省級人大及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。截至目前，廣東省相關(guān)的地方性法規(guī)并未出臺，PHCER的創(chuàng)設(shè)存在立法位階較低的問題。除了交易標(biāo)的的創(chuàng)設(shè)，廣東林業(yè)碳匯交易制度中，林業(yè)碳匯項目的開發(fā)、核算以及交易監(jiān)管等環(huán)節(jié)的措施主要是通過政府的“方案”或“指導(dǎo)意見”來規(guī)范的，制度位階明顯偏低。

3 林業(yè)碳匯交易法制化的完善路徑

3.1 類型化碳匯權(quán)載體，確保林地產(chǎn)權(quán)無爭議

林業(yè)碳匯是一種稀缺資源，它的生產(chǎn)耗費(fèi)了林業(yè)碳匯業(yè)主的時間、精力，凝結(jié)著人類勞動，具有實用性、經(jīng)濟(jì)性、可轉(zhuǎn)移性[6]，國內(nèi)學(xué)者傾向于將林業(yè)碳匯權(quán)當(dāng)作用益物權(quán)加以處理。但是，《民法典》“物權(quán)編”規(guī)定了“物權(quán)法定”原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中新生權(quán)利類型的法律性質(zhì)必須由國家法律予以確定，地方立法不具備此種立法權(quán)限。林業(yè)碳匯附著在森林資源之上，借由技術(shù)方法以及核算體系，被劃分為獨(dú)立的單位，以“核證自愿減排量”作為其制度化載體。因此，將核證減排量“類型化”為權(quán)利客體，圈定所有權(quán)歸屬主體范圍，并厘清占有、使用、受益、處分等權(quán)能的歸屬[7]，是對交易客體進(jìn)行規(guī)范的解決路徑。

森林資源屬于國家或集體所有，林農(nóng)擁有房前屋后的林地產(chǎn)權(quán)。同時，“林業(yè)經(jīng)營者依法取得使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價、出資等”。因此，進(jìn)行林權(quán)產(chǎn)權(quán)制度安排時，總體上應(yīng)堅持“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、確保收益權(quán)、落實處置權(quán)”的原則[8]，在林地發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)當(dāng)明確同一項目核證減排量單一主體獨(dú)有或者多個參與主體共有，遵循自愿公平原則合理分配轉(zhuǎn)讓收益，并要求合同雙方做好林地權(quán)屬爭議解決的法律準(zhǔn)備。針對林地“碎片化”情況，地方政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)村集體將小而散的林地根據(jù)林木類別進(jìn)行分類，對類別相似的林地進(jìn)行整合打包、統(tǒng)一開發(fā)。為此，還必須深化林權(quán)登記工作，盡可能減少基層林地邊界不清、權(quán)屬模糊等問題。

3.2 吸收公眾型交易主體，活躍碳匯交易市場

林業(yè)碳匯交易市場的活躍度取決于市場主體的積極性，越多的人參與到林業(yè)碳匯交易之中，市場也就越發(fā)活躍。除了傳統(tǒng)的控排企業(yè)以及林業(yè)碳匯的開發(fā)業(yè)主，很多地區(qū)已經(jīng)引入了具有碳投資性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和個人。以廣東省為例，借鑒美國芝加哥氣候交易所的會員制模式，廣州碳排放權(quán)交易所制定了《廣州碳排放權(quán)交易中心會員管理暫行辦法》，吸收投資型法人、其他組織或個人作為會員參與到碳匯交易中。目前，廣州碳排放權(quán)交易所投資機(jī)構(gòu)會員占比較大，個人會員占比較少。廣東可以通過政策宣傳推介、免交年費(fèi)等手段吸引個人會員加入，擴(kuò)大林業(yè)碳匯交易的主體范圍，活躍林業(yè)碳匯交易市場。

3.3 政府完善MRV監(jiān)管流程，打通協(xié)同制度體系

在林業(yè)碳匯市場逐步建立起來之后，政府的主要職責(zé)應(yīng)該是加強(qiáng)市場監(jiān)管，提供市場服務(wù)。對控排企業(yè)的監(jiān)管要著重完善碳信息的監(jiān)測、報告與核查(Monitoring Report and Verification，簡寫為MRV)制度。以廣東省為例，目前廣東省通過《廣東省企業(yè)碳排放信息報告與核查實施細(xì)則(試行)》《廣東省企業(yè)(單位)二氧化碳信息報告指南》《廣東省企業(yè)碳排放核查規(guī)范》等文件構(gòu)建起MRV的制度體系，但各制度聚焦在碳信息處理的單環(huán)節(jié)，制度之間的銜接性還有待提高。林業(yè)碳匯交易應(yīng)建立一套完善的MRV制度，確保各類上報數(shù)據(jù)的一致性、完整性、透明性和準(zhǔn)確性[9]。憑借MRV體系，政府可以公開各類碳信息，助力各類主體對碳資產(chǎn)進(jìn)行有效的評估和管理。除了監(jiān)管體系的完善，政府還應(yīng)當(dāng)打通林業(yè)碳匯交易的協(xié)同制度體系，針對林業(yè)碳匯項目的開發(fā)配套相應(yīng)的扶持政策，引導(dǎo)銀行提供低息貸款，對林農(nóng)從事林業(yè)碳匯項目開發(fā)給予稅收優(yōu)惠。另外，政府要積極建立和引導(dǎo)碳交易所的正常運(yùn)行，引導(dǎo)平臺提供配套的交易設(shè)施及交易服務(wù)，授權(quán)交易機(jī)構(gòu)制定交易規(guī)則，公布和保存掛牌信息，保障交易支付結(jié)算安全[10]，為交易平臺的自主運(yùn)行提供制度保障。

3.4 提高立法層級，制定省級地方性法規(guī)

從涉及林業(yè)碳匯交易的制度層級來看，政府指導(dǎo)性文件較多，地方性法規(guī)和政府規(guī)章較少，作為標(biāo)的物的核證自愿減排量的合法性存在法理上的障礙。因此，林業(yè)碳匯交易的法律構(gòu)造中，應(yīng)著重提高立法層級，完善立法內(nèi)容，保障制度體系的系統(tǒng)性、協(xié)同性、有效性。以廣東省為例，為實現(xiàn)林業(yè)碳匯交易的法制化，廣東省應(yīng)當(dāng)盡早出臺《廣東省林業(yè)碳匯交易實施條例》，條例應(yīng)包含“總則”“林業(yè)碳匯交易基本原則”“林業(yè)碳匯項目的開發(fā)”“林業(yè)碳匯交易合同”“林業(yè)碳匯交易平臺”“政府監(jiān)管職責(zé)”以及“附則”等章節(jié)，理順林業(yè)碳匯交易流程，為林業(yè)碳匯交易進(jìn)行專門立法提供經(jīng)驗。

4 結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩難選擇的大背景下，林業(yè)碳匯交易的推行受國際承諾和經(jīng)濟(jì)狀況的影響仍舊比較突出。有學(xué)者指出，林業(yè)碳匯交易的規(guī)范化、制度化進(jìn)程，要在2051年之后才能正式走向成熟[11]。受地區(qū)發(fā)展階段、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源安全等因素的影響和制約，無論是國家法律還是地方規(guī)范文件，制度完善受制于許多現(xiàn)實因素。因此，實現(xiàn)林業(yè)碳匯交易的項目開發(fā)、交易、監(jiān)管、報告、核查等全環(huán)節(jié)法制化，還有較長的路要走。