基于案例的行政單位內(nèi)部控制建設(shè)思考

燕廷淼

(河南工程學(xué)院,河南 鄭州 451191)

2020年3月，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》曾刊發(fā)《扣好第一粒扣子：北京市三起青年干部嚴(yán)重違紀(jì)違法案警示》[1]，披露了北京市某區(qū)紀(jì)委監(jiān)委查處的三起案件。三名涉案年輕人面對(duì)欲望和誘惑，因私心貪欲占據(jù)上風(fēng)、榮辱觀發(fā)生錯(cuò)位、價(jià)值觀出現(xiàn)偏差，滑入違法犯罪的深淵，導(dǎo)致美好的青春戛然轉(zhuǎn)折。細(xì)思這三名年輕人的犯罪過(guò)程，盡管他們的“第一粒扣子”和人生“總開關(guān)”[2]出問(wèn)題有其自身內(nèi)在的決定因素，但是其所在單位內(nèi)部控制存在問(wèn)題也是原因之一。內(nèi)部控制屬于微觀管理范疇，基于研究的實(shí)踐意義，本研究借助其中一例擬對(duì)省級(jí)以下行政單位內(nèi)部控制狀況進(jìn)行思考，意在拋磚引玉。

一、案情簡(jiǎn)述[1]

肖某原系北京市某區(qū)人事考試中心科員，主要負(fù)責(zé)考務(wù)管理和資格審核相關(guān)工作。某天，某培訓(xùn)中心主管張某找到肖某，說(shuō)有一些不符合考試資格的人，請(qǐng)肖某幫忙通過(guò)一下，每名考生有200元至300元的好處費(fèi)，肖某動(dòng)心了。肖某感覺自己在一個(gè)基層單位沒有什么晉升空間，一直就有想法子掙錢的心思。同時(shí)，在與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)打交道的過(guò)程中，肖某總認(rèn)為自己的工作付出沒有得到相應(yīng)的回報(bào)，由此所產(chǎn)生的失衡心理促使其不甘于只做本職工作。于是肖某便將利用職權(quán)“替人幫忙”視為一條迅速積累財(cái)富的捷徑。

基于內(nèi)心的這種思想意識(shí)，肖某先后在建造師考試、注冊(cè)消防工程師考試等九次國(guó)家級(jí)專業(yè)技術(shù)資格考試的報(bào)名資格審核期間，違反相關(guān)規(guī)定，通過(guò)不正當(dāng)手段確認(rèn)了3800余名不符合報(bào)名條件人員的考試資格，收受賄賂款共計(jì)人民幣49萬(wàn)元。直到一名考生要求修改報(bào)名系統(tǒng)里的照片，才東窗事發(fā)。最終，經(jīng)法院審理，因涉嫌受賄罪、濫用職權(quán)罪，肖某被法院判處有期徒刑四年，并處罰金人民幣20萬(wàn)元。

肖某案結(jié)束了，但該案所暴露出的所在單位存在的內(nèi)部控制問(wèn)題值得深思。

二、案件之理論分析

21世紀(jì)初，美國(guó)的安然公司(Enron Corporation)、世通公司(WorldCom)等知名企業(yè)均因經(jīng)濟(jì)丑聞紛紛破產(chǎn)，我國(guó)的食品安全事件及腐敗案件也時(shí)有發(fā)生。從管理視角觀察，這些現(xiàn)象的發(fā)生促使人們關(guān)注一個(gè)共同的問(wèn)題，即內(nèi)部控制。美國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)對(duì)內(nèi)部控制的定義：“內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營(yíng)效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，而在單位內(nèi)部實(shí)施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計(jì)劃、程序和方法。”[3]從靜態(tài)看，內(nèi)部控制就是所建立的一系列規(guī)章制度、措施、程序等；從動(dòng)態(tài)看，內(nèi)部控制就是一系列規(guī)章制度、措施、程序等的實(shí)施或運(yùn)行。剖析這些現(xiàn)象發(fā)生的原因，無(wú)不凸顯內(nèi)部控制的重要性。為此，美國(guó)頒布了著名的《薩班斯-奧克斯利法案》，我國(guó)更是舉一反三，面向所有經(jīng)濟(jì)組織思考內(nèi)部控制問(wèn)題，先后出臺(tái)了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》(財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào))、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))等一系列有關(guān)內(nèi)部控制的專門規(guī)范。

伴隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化，以及管理實(shí)踐的不斷豐富與發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，內(nèi)部控制不僅適用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且適用于非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。上述案例中，肖某所負(fù)責(zé)的考務(wù)管理和資格審核相關(guān)工作就屬于非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。本研究從內(nèi)部控制視角對(duì)該業(yè)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)管理進(jìn)行分析。

(一)業(yè)務(wù)層面的理論分析

上述案例中，肖某所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)主要有兩方面：其一，參加考試的考生都符合既有制度的條件規(guī)定；其二，在既有制度的條件下盡可能選拔出我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的高質(zhì)量的專業(yè)技術(shù)人才，以盡可能地確保專業(yè)技術(shù)工作的高質(zhì)量。為此，國(guó)家相關(guān)職能部門專門發(fā)布了相關(guān)規(guī)章制度，如《注冊(cè)建造師管理規(guī)定》(建設(shè)部令第153號(hào))、《注冊(cè)消防工程師制度暫行規(guī)定》(人社部發(fā)〔2012〕56號(hào))等，對(duì)考試報(bào)名、入場(chǎng)考試、成績(jī)確認(rèn)等都做了具體規(guī)定。這些規(guī)章制度其實(shí)就是非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制措施。

業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，指基于單位內(nèi)部控制環(huán)境(簡(jiǎn)稱“內(nèi)部環(huán)境”)和活動(dòng)目標(biāo)，對(duì)某項(xiàng)活動(dòng)過(guò)程中可能妨礙活動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種因素進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，并通過(guò)信息交流與溝通、控制措施和內(nèi)部監(jiān)督等環(huán)節(jié)，盡可能地降低或避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。內(nèi)部控制只有在既“設(shè)計(jì)有效”又“運(yùn)行有效”時(shí)，方可發(fā)揮控制風(fēng)險(xiǎn)的作用，才可能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。

上述案例中，假設(shè)肖某所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)規(guī)章制度等(即業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制)設(shè)計(jì)有效，則運(yùn)行過(guò)程必定存有缺陷(基于該案現(xiàn)有信息，僅從兩方面進(jìn)行簡(jiǎn)析)。

其一，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估方面缺少控制測(cè)試等工作，未發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)。在業(yè)務(wù)流程中，“參加考試選拔的人員都符合報(bào)名條件”這一控制目標(biāo)，對(duì)“資格審核”環(huán)節(jié)具有高度的依賴性(系妨礙并阻止該項(xiàng)業(yè)務(wù)工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也是重要的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn))。肖某所在單位并未進(jìn)行控制測(cè)試，評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)狀況，以督促或提醒采取相應(yīng)的控制措施。肖某正是利用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)不正當(dāng)手段導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。當(dāng)然，整個(gè)流程中還有其他環(huán)節(jié)也存在干擾目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性，這些可能性也都是風(fēng)險(xiǎn)，也需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。其二，內(nèi)部監(jiān)督方面存在較大漏洞。盡管該案披露控制措施、信息溝通與交流等方面的信息較少，無(wú)法判斷其是否存在問(wèn)題，但肖某能屢次通過(guò)不正當(dāng)手段實(shí)施作弊，說(shuō)明內(nèi)部監(jiān)督存在較大漏洞。

(二)單位層面的理論分析

肖某作為某行政單位的一名基層工作人員，所負(fù)責(zé)的考務(wù)管理和資格審核相關(guān)工作也是其單位總體工作的一部分，是實(shí)現(xiàn)其單位公共服務(wù)職能的重要構(gòu)成。提高公共服務(wù)效率和效果，并有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，應(yīng)是其單位運(yùn)行與發(fā)展的事業(yè)目標(biāo)。而肖某所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)實(shí)際上就是其單位運(yùn)行與發(fā)展目標(biāo)的具體化。肖某所在單位應(yīng)當(dāng)圍繞目標(biāo)，以規(guī)范單位業(yè)務(wù)活動(dòng)有序運(yùn)行為主線，突出規(guī)范重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的業(yè)務(wù)活動(dòng)運(yùn)行流程和制約措施，逐步建立健全與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的內(nèi)部控制體系。

在行政單位內(nèi)部控制體系中，還有更具基礎(chǔ)性的單位層面的內(nèi)部控制。所謂單位層面的內(nèi)部控制，指為實(shí)現(xiàn)單位職能與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，而在單位內(nèi)部建立的組織架構(gòu)、工作機(jī)制(相關(guān)制度)，以及業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與措施。通常情況下，單位層面的內(nèi)部控制包括有關(guān)內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、工作機(jī)制、關(guān)鍵崗位要求、財(cái)務(wù)信息編報(bào)要求，以及相關(guān)管理業(yè)務(wù)的信息化建設(shè)等。從理論角度看，單位層面內(nèi)部控制包含內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息交流與溝通及內(nèi)部監(jiān)督五方面要素。其中，內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制存在和發(fā)展的空間與基礎(chǔ)，是單位層面內(nèi)部控制的主體內(nèi)容。內(nèi)部環(huán)境的優(yōu)劣直接決定著其他控制要素能否發(fā)揮作用，是制約運(yùn)行有效的最基礎(chǔ)性要素。內(nèi)部環(huán)境涵蓋十分廣泛，主要包括組織結(jié)構(gòu)及權(quán)責(zé)分配、員工素質(zhì)和人力資源政策、社會(huì)責(zé)任、單位文化等細(xì)分要素。從內(nèi)部環(huán)境角度看，該案所暴露出的這些現(xiàn)象都可以從內(nèi)部環(huán)境的細(xì)分要素中找出原因，例如，干部隊(duì)伍紀(jì)律渙散問(wèn)題，必定與單位文化、人力資源政策和人員素質(zhì)等方面的不足有關(guān)。

三、案件所反映出的普遍問(wèn)題

依據(jù)該案所披露的信息，結(jié)合對(duì)大量類似案件的分析，以及對(duì)類似基層行政單位的初步調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)存在普遍性的問(wèn)題。

(一)非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制不健全

與其他經(jīng)濟(jì)組織一樣，行政單位在履行其職能過(guò)程中同樣存在著兩類活動(dòng)，即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政單位在實(shí)現(xiàn)本身事業(yè)目標(biāo)的過(guò)程中，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還是非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其活動(dòng)過(guò)程都存在著妨礙事業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。因此，任何活動(dòng)都需要實(shí)施必要的風(fēng)險(xiǎn)控制。

目前，行政單位的非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)絕大多數(shù)情況下仍然處于借助部門職責(zé)、崗位職責(zé)發(fā)揮作用的自我約束狀態(tài)。盡管行政單位也都制定了相關(guān)業(yè)務(wù)操作規(guī)定等規(guī)章制度，但是這些規(guī)章制度的制定質(zhì)量如何，尤其是實(shí)踐運(yùn)行的效果怎樣，則缺少內(nèi)部監(jiān)督，運(yùn)行過(guò)程中所存在的妨礙事業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)也很難控制。盡管也有來(lái)自外部相關(guān)部門對(duì)行政單位活動(dòng)的監(jiān)督，但是這類監(jiān)督存在著很大的不確定性。

總之，行政單位有關(guān)非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行仍然處于自我約束狀態(tài)，缺乏制度化的內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部控制比較薄弱。

(二)行政單位內(nèi)部缺少承擔(dān)內(nèi)部審計(jì)職能的機(jī)構(gòu)

省級(jí)以下行政單位內(nèi)部，或設(shè)立審計(jì)局負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，或設(shè)立審計(jì)處室負(fù)責(zé)全省本行業(yè)的相關(guān)審計(jì)事務(wù)，行政單位內(nèi)部缺少承擔(dān)內(nèi)部審計(jì)職能的機(jī)構(gòu)。

從內(nèi)部控制角度講，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在本單位的內(nèi)部控制體系中具有十分重要的地位，內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督作用也很難被其他部門所替代，因?yàn)槠渌块T及其人員無(wú)法保持獨(dú)立性和客觀性?！兜?101號(hào)——內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》第六條規(guī)定：“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立性和客觀性，不得負(fù)責(zé)被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的決策與執(zhí)行?！必?cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))及其實(shí)施細(xì)則，以及《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào))表明，各單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施的牽頭部門通常都是財(cái)會(huì)部門，而只有內(nèi)部審計(jì)部門才能做到“內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立”“對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)”。唐大鵬等[4]指出，政府部門中2017年僅有10%的單位將內(nèi)部審計(jì)部門明確為內(nèi)部控制的監(jiān)督部門，內(nèi)部審計(jì)缺位現(xiàn)象有待改善。

(三)行政單位內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

行政單位是典型的體制內(nèi)單位，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分及運(yùn)行等，均有上下銜接的制度規(guī)定，且具有嚴(yán)格的系統(tǒng)性、鮮明的政治性，而且行政單位又是典型的非營(yíng)利組織。因此，即使在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)確立并不斷深化的今天，人們也習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)的行政權(quán)力、相對(duì)獨(dú)立的規(guī)章制度與黨紀(jì)政紀(jì)，抑或是法律法規(guī)等，規(guī)范與指引經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(下稱“具體活動(dòng)”)的操作與運(yùn)行。就監(jiān)督而言，傳統(tǒng)方式呈現(xiàn)分散的、外在的、被動(dòng)的、事后的特點(diǎn)，而內(nèi)部控制則呈現(xiàn)系統(tǒng)的、內(nèi)在的、主動(dòng)的、預(yù)防性的特點(diǎn)。我國(guó)既有的反腐倡廉實(shí)踐表明，很多貪腐行為都發(fā)生在具體活動(dòng)之中，即便是在國(guó)家強(qiáng)力反腐形勢(shì)下，腐敗現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。懶政怠政庸政等現(xiàn)象較之前雖然銳減，但在各級(jí)行政單位中仍然存在。引入內(nèi)部控制，治理這些背離行政單位管理目標(biāo)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)象勢(shì)在必行。

(四)行政單位內(nèi)部環(huán)境建設(shè)存在不足

要營(yíng)造良好的內(nèi)部環(huán)境，就需要各項(xiàng)管理業(yè)務(wù)相互協(xié)調(diào)與配合。盡管我國(guó)行政單位的內(nèi)部控制建設(shè)已有長(zhǎng)足進(jìn)步，但內(nèi)部環(huán)境建設(shè)還存在一些較突出的問(wèn)題。

1.在政治理論學(xué)習(xí)方面“學(xué)與用”脫節(jié)

政治理論學(xué)習(xí)是行政單位年度工作的重要組成部分，尤其是專題教育類政治理論學(xué)習(xí)，是行政單位凝聚意志、提高業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平的基本要求，更是我們黨純潔黨員隊(duì)伍的重要法寶，其宏觀意義不言自明。但是，在現(xiàn)實(shí)中，把政治理論學(xué)習(xí)與提升政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)及管理水平割裂開來(lái)的現(xiàn)象十分普遍。學(xué)與用相分離，知行不能合一，理論與實(shí)際相脫離，極大地消減了政治理論學(xué)習(xí)功能。

2.在黨員干部管理方面黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督前移與具體活動(dòng)脫節(jié)

環(huán)顧世界，唯有我們黨是全世界敢于刀刃向內(nèi)自我革新的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨。當(dāng)前嚴(yán)格執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定、反腐敗、反四風(fēng)的政治風(fēng)氣，既是黨和國(guó)家對(duì)全體黨員干部的基本政治要求，又是各行政單位管理文化的重要構(gòu)成。目前，盡管各行政單位及其內(nèi)部組成部門都列有風(fēng)險(xiǎn)清單，但這些風(fēng)險(xiǎn)清單大多脫離具體活動(dòng)，最多起到政治上的提醒與警示作用，很難隨著具體活動(dòng)的實(shí)施與開展而有機(jī)地貫徹落實(shí)。

3.在人力資源與人才管理方面思想品德教育被實(shí)質(zhì)性地弱化

人們普遍重視專業(yè)技術(shù)人員“才”的素質(zhì)提升，而對(duì)有關(guān)“德”的素質(zhì)提升事項(xiàng)不關(guān)注或流于形式。以該案為例，肖某工作期間考上了在職研究生、經(jīng)濟(jì)師和高級(jí)工程師，說(shuō)明肖某十分重視自身“才”的素質(zhì)提升，周圍人也對(duì)此持贊賞態(tài)度，但是肖某“德”的素質(zhì)如何呢?肖某不正的“三觀”，就是其思想道德水平極度滑坡的體現(xiàn)。其實(shí)，人的思想品德素質(zhì)才是其素質(zhì)的內(nèi)核部分，是行為動(dòng)機(jī)的根源。古人云：“才者，德之資也；德者，才之帥也?！盵5]

四、案件之啟示

(一)從提升政府治理能力的政治高度重視行政單位內(nèi)部控制

事實(shí)上，在“加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”[6]的時(shí)代要求下，基層行政單位“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”職能的履行，政府治理體系的完善，以及政府治理能力的提升，主要通過(guò)具體活動(dòng)的實(shí)施及其結(jié)果來(lái)體現(xiàn)?；鶎有姓挝蛔鳛橐欢▍^(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，在保持“與國(guó)家一致的同一性”的同時(shí)必須“有自己相對(duì)的獨(dú)立性”[7]，從單位治理的角度來(lái)制約和調(diào)節(jié)具體活動(dòng)的實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，以及有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，而這正是單位內(nèi)部控制所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。為此，行政單位就需要建立一套本單位的內(nèi)部控制體系。

(二)明確內(nèi)部審計(jì)職能定位

一般來(lái)說(shuō)，內(nèi)部審計(jì)不僅有監(jiān)督職能，而且有評(píng)價(jià)和咨詢職能。行政單位作為政府部門，設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不僅在職能方面可與政府審計(jì)機(jī)構(gòu)(審計(jì)廳、審計(jì)局)、紀(jì)委監(jiān)委形成互補(bǔ)，而且在業(yè)務(wù)方面能夠相互促進(jìn)。2019年3月審計(jì)署公布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法(修訂草案征求意見稿)》已明確規(guī)定“依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)對(duì)象的單位，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度”[8]。

(三)切實(shí)關(guān)注并控制非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

基層行政單位作為進(jìn)行區(qū)域行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共秩序的單位，其活動(dòng)更多的還是非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只是非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的伴生活動(dòng)，非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)才是妨害行政單位事業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最直接的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)往往比經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)更具破壞性，更能妨礙事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如海南省某市“修路遇紅樹被迫改道”導(dǎo)致該市多花上千萬(wàn)元資金，究其因，“最初規(guī)劃時(shí)欠考慮”，“如果當(dāng)初在進(jìn)行規(guī)劃決策時(shí)就能夠發(fā)動(dòng)民眾廣泛參與、邀請(qǐng)專家科學(xué)論證，那么也許就會(huì)做出科學(xué)的決策”[9]。

(四)重視內(nèi)部環(huán)境建設(shè)

在行政單位，人們的內(nèi)部控制意識(shí)較為淡薄，與內(nèi)部環(huán)境細(xì)分要素密切相關(guān)的各項(xiàng)管理業(yè)務(wù)各自為政，系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)部環(huán)境意識(shí)缺乏。為此，在增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮各項(xiàng)管理業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，以優(yōu)良的內(nèi)部環(huán)境為主線，將與組織結(jié)構(gòu)及權(quán)責(zé)分配、員工素質(zhì)和人力資源政策、社會(huì)責(zé)任、單位文化等細(xì)分要素相關(guān)的管理業(yè)務(wù)統(tǒng)合起來(lái)，合力建設(shè)優(yōu)良的內(nèi)部環(huán)境。當(dāng)前尤其要關(guān)注以下幾方面：一是強(qiáng)化思想政治教育效果導(dǎo)向。宣傳教育應(yīng)與具體活動(dòng)、思想品德素質(zhì)提升等考核相結(jié)合，以效果為導(dǎo)向指引政治理論學(xué)習(xí)；對(duì)于年輕人，要從扣好人生“第一?？圩印钡母叨龋己苏卫碚搶W(xué)習(xí)效果。二是大力倡導(dǎo)知行合一。把理論學(xué)習(xí)成果、踐行黨紀(jì)政紀(jì)的行為自覺與單位的工作實(shí)踐相結(jié)合，落實(shí)到具體活動(dòng)中。三是不斷完善人力資源與人才管理。堅(jiān)持以德為先、績(jī)效驅(qū)動(dòng)原則，形成一種自我激勵(lì)、自我約束和促進(jìn)優(yōu)秀人才脫穎而出的機(jī)制，為履行單位職能、實(shí)現(xiàn)單位事業(yè)發(fā)展目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)保障。

(五)加強(qiáng)行政單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作

行政單位要發(fā)揮其職能就必須開展或?qū)嵤┚唧w活動(dòng)。為了實(shí)現(xiàn)具體活動(dòng)的目標(biāo)，充分發(fā)揮其職能、防控其中的風(fēng)險(xiǎn)，掌握或了解與具體活動(dòng)相關(guān)的規(guī)章制度是否科學(xué)合理、其操作或運(yùn)行是否可靠有效，就顯得十分必要。因此，必須加強(qiáng)行政單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作。通過(guò)定期或不定期的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)章制度本身所存在的缺陷，有利于督促責(zé)任部門及時(shí)修訂規(guī)章制度，以確保規(guī)章制度的科學(xué)性與先進(jìn)性。與此同時(shí)，還可以將內(nèi)部控制評(píng)價(jià)所發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷作為行政單位政治理論學(xué)習(xí)“以學(xué)促改”的切入點(diǎn)，督促行政單位改善執(zhí)行環(huán)境，進(jìn)一步提升規(guī)章制度的執(zhí)行效果。如若條件成熟，內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)共同關(guān)注內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，不僅能夠更加有效地降低或避免行政單位履行職責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，而且“有利于行政單位形成良好的預(yù)防腐敗機(jī)制”[10]。