陸海統(tǒng)籌背景下的流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實踐助力海洋生態(tài)文明建設(shè)

霍傳林，倪剛，尤建軍，邵曉靜，劉鵬霞

(生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，上海 200125)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略高度，親自謀劃部署、親自指導(dǎo)推動生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，發(fā)表一系列重要講話，作出一系列重要指示，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想[1]。海洋生態(tài)文明建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，2013 年7 月，習(xí)近平總書記在主持十八屆中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)“建設(shè)海洋強國研究”時首次指出“要把海洋生態(tài)文明建設(shè)納入海洋開發(fā)總布局之中”，“向海而興，背海而衰”與“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”的生態(tài)文明深邃歷史觀有著內(nèi)在邏輯和實現(xiàn)路徑的統(tǒng)一性，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)的必然要求，也是建設(shè)海洋強國的必由路徑。

1 堅持整體系統(tǒng)觀，把“海”納入山水林田湖草生命共同體，踐行海洋命運共同體理念，是推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的根本要求

山水林田湖草生命共同體的整體系統(tǒng)觀是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，要求堅持系統(tǒng)觀念、協(xié)同增效，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理[2]。長期以來，在山水林田湖草生命共同體的各類解讀中，海洋往往作為水的一部分來闡述，并沒有把“?！弊鳛橐粋€獨立的生態(tài)系統(tǒng)納入山水林田湖草生命共同體。但海洋作為地球第一生態(tài)系統(tǒng)，是山水林田湖草生命共同體各要素連結(jié)和外延的根本，充當(dāng)著將全球連結(jié)成命運共同體的紐帶，是生命共同體的重要組成部分。習(xí)近平總書記指出:“海洋孕育了生命、聯(lián)通了世界、促進(jìn)了發(fā)展”，海洋是全球物質(zhì)循環(huán)的主要場所，也是陸上污染物最終去向，我們居住的這個藍(lán)色星球，不是被海洋分割成了各個孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運共同體，各國人民安危與共，同一個地球，同一片海洋，時至今日海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)從管轄海域逐步拓展到全球共同面對和關(guān)注的問題，海洋命運共同體理念也已經(jīng)逐漸深入人心。

把“?！奔{入山水林田湖草生命共同體，既是對系統(tǒng)治理理念的重要補充，也是不斷推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，在必要性上十分迫切，在可行性上也有實踐邏輯支撐。一是在海洋生態(tài)文明建設(shè)中更好地篤行貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”共贏全球觀，充分利用海域獨特的生態(tài)多樣性和系統(tǒng)連通性特征，踐行海洋命運共同體理念，深化國際合作，促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境治理的多雙邊和區(qū)域合作，增強中國經(jīng)驗和中國智慧的全球分享，為深度參與全球環(huán)境治理、共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路的共贏全球觀提供保障；二是在海洋生態(tài)文明建設(shè)中更好地深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的整體系統(tǒng)觀，統(tǒng)籌推進(jìn)一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，持續(xù)加強陸海統(tǒng)籌的海洋污染防治，促進(jìn)各領(lǐng)域互聯(lián)互通和務(wù)實合作，念好“山海經(jīng)”，實現(xiàn)海洋資源有序開發(fā)利用，推動藍(lán)色經(jīng)濟發(fā)展，共同增進(jìn)海洋福祉，最終實現(xiàn)人海和諧共生的發(fā)展。

2 堅持陸海統(tǒng)籌、河海共治是推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的根本抓手

海洋是陸地生態(tài)系統(tǒng)維持平衡和穩(wěn)定的生態(tài)屏障，陸地是海洋開發(fā)和保護(hù)的重要依托，而入海河流水系、海岸帶是陸海生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)絡(luò)支撐的重要骨架。海洋在支撐沿海及海洋經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，近岸海域特別是眾多河口海灣已成為生態(tài)環(huán)境問題和環(huán)境歷史欠賬集中的區(qū)域。以長江口—杭州灣區(qū)域為例，該區(qū)域地處長江流域下游入?？冢情L三角一體化戰(zhàn)略的核心區(qū)域，長江經(jīng)濟帶、長江大保護(hù)等多項國家重大戰(zhàn)略在此交匯，承載著長三角地區(qū)高強度開發(fā)活動所帶來的環(huán)境壓力，同時作為流域末端承接了整個長江流域的人為活動壓力，而且還受到沿岸流、黑潮暖流等外來污染源的影響，海洋生態(tài)環(huán)境問題十分突出。根據(jù)《2020 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》以及相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)，2020 年全國劣四類水質(zhì)海域面積為30070km2，其中長江口—杭州灣劣四類水質(zhì)海域面積占全國劣四類水質(zhì)海域面積的60%以上。水體生態(tài)功能受損嚴(yán)重，生物多樣性下降。灘涂圍墾、圍填海等人類活動造成濱海濕地生境大面積喪失，外來物種大量入侵，加之過度捕撈、工程開發(fā)等影響，漁業(yè)資源急劇下降，河口海灣區(qū)域“三場一通道”(產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和洄游通道)受到不同程度的破壞。海上溢油、?；沸孤兜妊匕逗秃Ｉ贤话l(fā)環(huán)境事故風(fēng)險隱患依然突出。

河口海灣區(qū)域和近海海域是陸海生態(tài)系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互影響的重點區(qū)域，堅持陸海統(tǒng)籌、河海共治符合保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律特征，是推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的根本抓手。生態(tài)環(huán)境問題體現(xiàn)在海里，但其根源卻在陸上，海洋生態(tài)環(huán)境的改善，需要依托陸域生態(tài)環(huán)境的改善，必須堅持陸海統(tǒng)籌、河海兼顧，準(zhǔn)確把握陸域、流域、海域生態(tài)環(huán)境治理的整體性、系統(tǒng)性、聯(lián)動性和協(xié)同性特征，系統(tǒng)謀劃陸海污染防治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的制度機制與目標(biāo)任務(wù)，加強陸域海域污染協(xié)同治理[3]。統(tǒng)籌兼顧流域污染防治和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，按照一手抓環(huán)境治理、一手抓生態(tài)修復(fù)的思路，深入開展入?？偟偭孜廴究刂?、河湖緩沖帶以及濱海濕地保護(hù)修復(fù)、陸海風(fēng)險防范應(yīng)急聯(lián)動等措施，在河口和海灣之間實現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)的有效銜接，在海岸帶實現(xiàn)空間管控及生態(tài)修復(fù)的協(xié)同治理，推動實現(xiàn)河清海晏。

3 堅持聯(lián)防聯(lián)控的“大環(huán)?！敝卫眢w系是推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要機制

長江口—杭州灣區(qū)域是實施陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的污染防治機制需求最為迫切的區(qū)域之一，但當(dāng)前中央與地方、區(qū)域與區(qū)域、部門與部門之間的保護(hù)與修復(fù)權(quán)責(zé)劃分不夠清晰，“流域—海域”生態(tài)環(huán)境綜合協(xié)調(diào)機制尚未理順，沿海地方在推進(jìn)海洋污染防治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管等方面還存在機制不暢等問題，長江口陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機制有待進(jìn)一步創(chuàng)新加強。

隨著污染防治攻堅戰(zhàn)的持續(xù)推進(jìn)，污染治理的邊際成本不斷提高，留下來的是越來越難啃的硬骨頭。為提高污染治理成效，亟需強化污染聯(lián)防聯(lián)控，推動建立健全“大環(huán)?！敝卫眢w系，充分貫徹落實中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實和各部門分工協(xié)作的責(zé)任機制，組織建立涉海相關(guān)部門職責(zé)清晰、高效有序的工作機制，充分調(diào)動各有關(guān)部門參與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性和主動性，形成部門協(xié)同、合力攻堅的“大環(huán)?！备窬?，共同推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)。譬如，考慮到流域面源污染已經(jīng)上升為主要矛盾，且近岸海域水體中無機氮、活性磷酸鹽等始終是主要污染指標(biāo)的現(xiàn)狀，首先要強化重點海域入海河流的氮磷源解析，科學(xué)識別海洋污染治理的關(guān)鍵區(qū)域和重點領(lǐng)域，其次要建立健全陸海統(tǒng)籌、河海共治的氮磷污染物聯(lián)防聯(lián)控機制，進(jìn)一步明確入海河流上下游污染防治的主體責(zé)任，深化分區(qū)分類治理和監(jiān)管，逐步將總氮總磷減排要求分解落實到跨地市斷面，實施從山頂?shù)胶Ｑ蟆脑搭^至末端的全鏈條治理，全面推動流域—沿海—海域協(xié)同一體綜合治理[4]，從根本上緩解陸源氮磷污染物排放和入海的壓力。

4 堅持河海共治的流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的堅強助力

2018 年國務(wù)院機構(gòu)改革從國家層面初步建立了陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系，成立了流域海域派出機構(gòu)，“打通陸地和海洋”“貫通陸海污染防治和生態(tài)保護(hù)”的體制優(yōu)勢也基本形成。生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局在實踐過程中，開展了一系列陸海統(tǒng)籌的流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，形成陸海聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃的治理格局，不斷發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部派出機構(gòu)的支撐保障作用。

一是深入打好長江口—杭州灣綜合治理攻堅戰(zhàn)，深化陸海協(xié)同治理，建立跨部門、跨地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)機制，多方統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)聯(lián)動，助力攻堅戰(zhàn)各項任務(wù)落實落地。二是抓住入海排污口和入海河流整治這個“牛鼻子”。把陸源污染治理作為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的重中之重，指導(dǎo)地方深入推進(jìn)“一河一策”污染治理，深入開展入海排污口“查、測、溯、治”專項行動。三是抓好海洋垃圾核查整治。在福建寧德海洋垃圾核查整治問題上取得階段性成效，并舉一反三，繼續(xù)做好問題核查“回頭看”，指導(dǎo)督促沿海地方做好沿海農(nóng)村生活垃圾、河岸河道垃圾源頭管控與入海防控，開展入海河流和近岸海域垃圾常態(tài)化防治。四是積極探索一體推進(jìn)美麗河湖、美麗海灣保護(hù)與建設(shè)，以美麗河湖保障美麗海灣，以美麗海灣促進(jìn)美麗河湖。指導(dǎo)沿海地市按照“一湖一策”“一灣一策”精準(zhǔn)治理要求編制美麗河湖、美麗海灣保護(hù)與建設(shè)方案，助力生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局所轄范圍內(nèi)成功評選出4 個美麗河湖優(yōu)秀(含提名)案例，3 個美麗海灣優(yōu)秀(含提名)案例，建立美麗河湖、美麗海灣案例庫，推進(jìn)河湖、海灣協(xié)同治理。

當(dāng)前，堅持河海共治的流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實踐已經(jīng)取得了一定的經(jīng)驗，為推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)提供了堅強助力。今后，要繼續(xù)構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控工作機制，加強流域海域的生態(tài)環(huán)境體系建設(shè)，深入打好長江口—杭州灣綜合治理攻堅戰(zhàn)，推動美麗河湖、美麗海灣建設(shè)，有效承接長江大保護(hù)戰(zhàn)略，助力區(qū)域經(jīng)濟綠色高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)增強區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境改善藍(lán)色動力，共同推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，為美麗中國建設(shè)保駕護(hù)航。

2019 年10 月15 日，習(xí)近平總書記在致2019 中國海洋經(jīng)濟博覽會的賀信中指出:“要高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，加強海洋環(huán)境污染防治，保護(hù)海洋生物多樣性，實現(xiàn)海洋資源有序開發(fā)利用，為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天?！盵5]對標(biāo)2035 年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國基本實現(xiàn)的目標(biāo)要求，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要以滿足人民群眾對優(yōu)美海洋生態(tài)環(huán)境的期盼為目標(biāo)，踐行海洋命運共同體理念，實施“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣保護(hù)與建設(shè)，推動海洋生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)促進(jìn)沿海區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展[6]，推動美麗中國基本實現(xiàn)，增強中國經(jīng)驗和智慧的全球分享，助力全球生態(tài)文明之路行穩(wěn)致遠(yuǎn)。