從全球氣候治理看COP27得失

中國(guó)的眼光要盯著氣候大會(huì)，更要超越氣候大會(huì)，一心一意瞄準(zhǔn)碳中和愿景，堅(jiān)定不移地推動(dòng)能源系統(tǒng)技術(shù)革新和全社會(huì)的系統(tǒng)變革，從而贏得未來。

每一屆氣候大會(huì)都希望有自己的獨(dú)有亮點(diǎn)。從全球氣候治理的角度看，在COP26（格拉斯哥氣候大會(huì)）成為“減緩”大會(huì)之后。¹COP27（沙姆沙伊赫氣候大會(huì)）可以被稱為“損失損害”大會(huì)，減緩議題便黯然失色了。

一、COP27召開背景

COP26之后的國(guó)際局勢(shì)又發(fā)生重大變化：俄烏沖突引發(fā)的連鎖效應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)能源、糧食價(jià)格上漲，通貨膨脹嚴(yán)重，全球和主要經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)衰退跡象。同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)也受到了多重阻礙（戰(zhàn)爭(zhēng)、疫情、意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)），各國(guó)各地區(qū)自主戰(zhàn)略意識(shí)增強(qiáng)，安全、發(fā)展、民族自覺成為關(guān)注焦點(diǎn)，國(guó)際合作氛圍趨于保守。

另一個(gè)方面，全球氣候危機(jī)愈加嚴(yán)重，要求更緊密的國(guó)際合作。2022年的酷夏幾乎標(biāo)志著氣候變化進(jìn)入了以復(fù)合型極端氣候?yàn)樘攸c(diǎn)的轉(zhuǎn)折時(shí)期，特別是7—8月巴基斯坦遭遇前所未有的洪澇災(zāi)害使三分之一國(guó)土被淹，三千多萬人被迫遷移，激起了全球針對(duì)損失損害（loss and damage， L&D）、氣候賠償?shù)募ち矣懻?-3。這是COP27難以回避的背景，主席國(guó)埃及也再三發(fā)出呼吁，將大會(huì)定位為“執(zhí)行之會(huì)”“資金之會(huì)”“損失損害之會(huì)”。大會(huì)召開之前，圍繞損失損害的資金安排已經(jīng)形成了前所未有的聲勢(shì)。

在減緩方面，COP26要求各國(guó)重新審視和提交與全球長(zhǎng)期目標(biāo)相協(xié)調(diào)的2030年目標(biāo)（NDC），大會(huì)召開之前，僅有29個(gè)締約方提交了新的國(guó)家文件，包括COP26主席國(guó)英國(guó)，此外還有澳大利亞、印度、印尼、巴西等主要國(guó)家。但只有澳大利亞的減緩力度得到了實(shí)質(zhì)提升（之前的力度特別弱），其余多為政策措施的改善。按照Climate Action Tracker（CAT）工作組的說法，這些新NDC對(duì)模型運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)果基本無影響，全球排放依然走在21世紀(jì)末升溫2.2～2.4℃的軌跡上。

在公約之外，由于地緣危機(jī)的巨大沖擊，歐盟不得不臨時(shí)性轉(zhuǎn)向煤炭，尋找新的天然氣替代氣源，加大化石燃料基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，其他主要國(guó)家的能源結(jié)構(gòu)進(jìn)步也放緩。這無疑對(duì)公約內(nèi)減緩議題的進(jìn)展預(yù)期形成負(fù)面影響，況且COP26的起點(diǎn)又那么高。

二、焦點(diǎn)問題之一：損失損害資金安排

（一）問題由來淺析

損失損害問題早在2007年就進(jìn)入談判視野。4核心訴求是對(duì)氣候變化已經(jīng)對(duì)脆弱國(guó)家造成的損失和危害進(jìn)行救助、補(bǔ)償甚至賠償。2010年在坎昆氣候大會(huì)（COP16）上形成了一個(gè)工作計(jì)劃，2013年華沙氣候大會(huì)（COP18）同意建立“華沙損失損害國(guó)際機(jī)制”，但未就核心的資金訴求進(jìn)行回應(yīng)。2015年《巴黎協(xié)定》將“損失損害”作為一個(gè)單獨(dú)章節(jié)列出，但表述相對(duì)模糊，同時(shí)特別澄清《巴黎協(xié)定》關(guān)于損失損害的決定“并不涉及任何義務(wù)或賠償，或?yàn)槿魏瘟x務(wù)或賠償提供依據(jù)”。在此后的磋商中，損失損害依然是焦點(diǎn)問題，2019年馬德里氣候大會(huì)（COP25）成立了“圣地亞哥網(wǎng)絡(luò)”，為脆弱國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候負(fù)面影響提供專業(yè)知識(shí)和技術(shù)支持，也不涉及資金籌措事宜。到2021年格拉斯哥氣候大會(huì)以及2022年6月的波恩工作會(huì)議，損失損害資金籌措問題依然沒有形成正式的談判議題。

與損失損害密切相關(guān)的議題是適應(yīng)，聚焦于對(duì)未來氣候變化影響的應(yīng)對(duì)，而前者直接針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的負(fù)面影響，更容易對(duì)歷史排放大國(guó)形成輿論壓力。全球碳項(xiàng)目（GCP）的數(shù)據(jù)表明，1750—2021年，CO2累積排放占比前兩位是美國(guó)和歐盟，分別為24%和17%，因此他們對(duì)該問題長(zhǎng)期持反對(duì)立場(chǎng)，特別是美國(guó)。如前所述，2022年極端氣候的加劇、主席國(guó)的積極推進(jìn)，加上部分發(fā)達(dá)國(guó)家的積極表態(tài)（如丹麥），使各界對(duì)這個(gè)問題的關(guān)注度達(dá)到歷史高點(diǎn)。

（二）大會(huì)進(jìn)程分析

在11月7日大會(huì)正式開幕之前，各方代表激烈辯論兩天，終于將損失損害資金籌措納入正式大會(huì)議程，實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。同時(shí)，在議程腳注可以看到聲明：關(guān)于這個(gè)議程的任何產(chǎn)出都是基于合作和促進(jìn)，不涉及責(zé)任和賠償5。

在隨后兩周的磋商中，各方都不否認(rèn)氣候變化的負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)，脆弱國(guó)家需要特別資金支持，對(duì)峙焦點(diǎn)集中在是否需要建立一個(gè)新的專門針對(duì)損失損害的資金機(jī)制或機(jī)構(gòu)（facility或fund）。歐美認(rèn)為，新機(jī)構(gòu)真正進(jìn)入運(yùn)作需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，而脆弱國(guó)家需要的是緊急援助，因此充分發(fā)揮已有機(jī)制最有效，例如綠色氣候基金（GCF）、圣地亞哥網(wǎng)絡(luò)，此外還有最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金、特別氣候基金等。以巴基斯坦為代表的“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”認(rèn)為，建立新的機(jī)制機(jī)構(gòu)最為重要，嚴(yán)防以“舊瓶裝新酒”之名“拆東墻補(bǔ)西墻”，COP27甚至可以不談錢，但一定要形成專門機(jī)制。

在談判之余，焦點(diǎn)國(guó)家的動(dòng)態(tài)引起了不少關(guān)注。一是據(jù)路透社報(bào)道，6小島國(guó)代表公開發(fā)言，要求中印也加入“賠償”范圍（歷史排放占比分別為14%和3%）。二是歐盟在記者召開會(huì)上指出，歐盟不反對(duì)出資，但擴(kuò)大資金提供渠道非常重要。我們不能按照1992年的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)將世界機(jī)械地割裂為“發(fā)達(dá)國(guó)家”和“發(fā)展中國(guó)家”兩類，要看2022年的形勢(shì)。三是美國(guó)立場(chǎng)消極，拒絕公共資金投入，強(qiáng)調(diào)私人資金和商業(yè)模式，反對(duì)建立新機(jī)構(gòu)。

在談判接近尾聲階段，基本形成三種選項(xiàng)：① 做出決定成立一個(gè)專項(xiàng)基金；②啟動(dòng)了一個(gè)進(jìn)程進(jìn)行為期兩年的磋商，到2024年做出決定；③不建立新機(jī)制，談判工作停止。美國(guó)、瑞士、日本等國(guó)家支持第三個(gè)選項(xiàng)，歐盟居中，發(fā)展中國(guó)家要求第一個(gè)選項(xiàng)。

根據(jù)各方報(bào)道，經(jīng)過與“G77+中國(guó)”的協(xié)商，11月18日歐盟又做出了表態(tài)7-9，聲稱這是最后的妥協(xié)：歐盟同意建立一個(gè)專項(xiàng)基金，條件是中國(guó)和其他工業(yè)化國(guó)家為這個(gè)基金捐資，以及提高減排力度。美國(guó)默許了這個(gè)提案。

最終形成的成果融合了各方意見，就損失損害資金安排做出了決定，避免了談判無果而終，也贏得了發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際社會(huì)的普遍贊譽(yù)。

（三）成果初步分析

關(guān)于這個(gè)議題，大會(huì)決定的關(guān)鍵段落有兩段。

1.為幫助最脆弱國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化負(fù)面影響，建立新的資金安排，特別包括動(dòng)員新的和額外的資源應(yīng)對(duì)損失損害；這些新的安排相互補(bǔ)充，包括公約和《巴黎協(xié)定》內(nèi)外的來源、基金、進(jìn)程和項(xiàng)目活動(dòng)。

2.在以上建立新的資金安排的背景下，建立一個(gè)基金用以對(duì)損失損害做出響應(yīng)和應(yīng)對(duì) 。

這兩段拗口的法律語言暗藏玄機(jī)，可以做出多種解讀。特別是要認(rèn)真思考的是：是否真如國(guó)際社會(huì)所歡呼的那樣——建立了一個(gè)“新的損失損害基金”（a new L/D fund）？實(shí)際上，在以上段落中，這（a new L/D fund）看上去是極力避免的用語，甚至并沒有完全消除利用已有機(jī)制（如GCF）進(jìn)行籌資和分配的可能性?？梢耘袛辔磥碛泻芏嗫梢岳^續(xù)“糾纏”的地方。

同時(shí)，文件還要求識(shí)別和擴(kuò)大資金來源 。此外，大會(huì)決定建立“過渡委員會(huì)”（Transitional Committee），利用1年的時(shí)間確定相關(guān)規(guī)章制度，COP28上呈現(xiàn)進(jìn)展。

可以確定的是，“?？顚Ｓ谩钡馁Y金來源將是非常多元化的，公共資金、私人資金、保險(xiǎn)、債務(wù)減免以及化石燃料暴利稅都可以成為選項(xiàng)，除發(fā)達(dá)國(guó)家外，新興大國(guó)（以及多金的中東國(guó)家）是否參與出資也非常敏感。這些細(xì)節(jié)都有待過渡委員會(huì)討論確定。不論具體章程如何，目前的文本內(nèi)容基本上已經(jīng)超越了公約所規(guī)定的出資原則，也把《巴黎協(xié)定》下的氣候資金安排向前推進(jìn)了一步。

三、焦點(diǎn)問題之二：減緩

積極有效減緩氣候變化是人類社會(huì)面對(duì)氣候危機(jī)所采取的“最大的適應(yīng)”，也是從源頭控制損失損害的根本途徑，一直在全球氣候治理中占據(jù)中心位置。COP26在公約內(nèi)外兩個(gè)渠道都取得了佳績(jī)。在COP27上，有兩件事情要做，一是盤點(diǎn)COP26會(huì)場(chǎng)上宣布的那些林林總總的減緩倡議有何進(jìn)展，二是推動(dòng)相關(guān)談判向前邁進(jìn)。

（一）減緩倡議進(jìn)展初步“盤點(diǎn)”

美國(guó)和歐盟組織的“全球甲烷減排承諾”是COP26的亮點(diǎn)之一，100多個(gè)國(guó)家，承諾到2030年將甲烷排放在2020年水平上削減至少30%。在COP27上，美國(guó)宣布參加這個(gè)聯(lián)盟的國(guó)家達(dá)到150個(gè)，新成員包括澳大利亞、奧地利、埃及、卡塔爾等，減排領(lǐng)域從以能源為主擴(kuò)展到廢棄物和農(nóng)業(yè)，希望各國(guó)能在COP28上提出自己的甲烷減排戰(zhàn)略。美國(guó)環(huán)保署（EPA）同時(shí)也宣布了新的控制甲烷排放的政策設(shè)想，包括提高標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管（如廢棄油井管理）、第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估等，同時(shí)將垃圾處理甲烷排放納入管理范圍。EPA認(rèn)為這些新老措施一起可以將美國(guó)2030年甲烷排放比2005年降低87%。前副總統(tǒng)戈?duì)柊l(fā)起、互聯(lián)網(wǎng)公司（如谷歌）投資“全球排放詳細(xì)清單”項(xiàng)目目前階段也以甲烷為重點(diǎn)，基于衛(wèi)星和其他遙感手段，并結(jié)合AI技術(shù)，編制獨(dú)立的、時(shí)空分辨率很高（如5～10分鐘）的全球甲烷排放清單。此外，聯(lián)合國(guó)UNEP宣布了甲烷行動(dòng)和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)（MARS），將建立新的衛(wèi)星甲烷探測(cè)體系，幫助減排主體探測(cè)主要排放源10。

英國(guó)和加拿大共同發(fā)起的“助力淘汰煤炭聯(lián)盟”（PPCA）在COP27上慶祝5周年生日。進(jìn)展報(bào)告認(rèn)為11：2015年以來全球新建煤電廠規(guī)模持續(xù)下降；OECD國(guó)家和歐盟境內(nèi)的3/4煤電有望在2030年前關(guān)閉；技術(shù)持續(xù)發(fā)展讓現(xiàn)階段以淘汰煤電為主的能源轉(zhuǎn)型不僅可行，而且更安全和成本有效。此外，愛爾蘭、法國(guó)、丹麥和哥斯達(dá)黎加等11個(gè)國(guó)家在COP26宣布成立“超越石油和天然氣聯(lián)盟”（Beyond Oil and Gas Alliance），也趁機(jī)在COP27宣布了包括發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的新成員。

美國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）在COP26低調(diào)發(fā)起了“第一驅(qū)動(dòng)力聯(lián)盟”（first movers coalition），希望通過消費(fèi)端綠色采購(gòu)提高低碳產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率。在COP27上不僅有新公司加入，更宣布了到2030年綠色采購(gòu)額達(dá)到120億美元的目標(biāo)，同時(shí)成立了新的工作組，聚焦綠色水泥和混凝土產(chǎn)業(yè)12。

（二）減緩議題進(jìn)展

COP26授權(quán)成立了相關(guān)工作組，討論如何緊急提升2030年前力度，包括減緩力度和支持力度，減緩工作組（MWP）的磋商一直是焦點(diǎn)。從附屬工作組（SBI）提交的括號(hào)累累的初版案文，到最后通過的決定，中間歷經(jīng)了4～5個(gè)階段性版本，在閉幕會(huì)上瑞士還要求休會(huì)半個(gè)小時(shí)再審閱案文，可見其糾結(jié)。通過觀察和比較，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)重點(diǎn)問題。

一是是否和如何表述1.5℃長(zhǎng)期目標(biāo)。在COP26決議中，1.5℃目標(biāo)得到前所未有的重視。但在全球排放依然處在上升通道、排放空間不斷壓縮的情況下，認(rèn)為1.5℃目標(biāo)不保、至少要過沖（overshooting）才能再回來的聲音很高，甚至不乏理性。反映到談判中，一版中間案文根本沒有出現(xiàn)1.5℃，只是簡(jiǎn)單復(fù)述《巴黎協(xié)定》相關(guān)內(nèi)容。之后1.5℃回歸，重申格拉斯哥氣候大會(huì)共識(shí)，包括目標(biāo)和2030年相比2019年減排43%的科學(xué)要求。這一方面是部分締約方的強(qiáng)烈要求，也是同期在印尼召開的G20會(huì)議決定“間接施壓”的結(jié)果。但與1.5℃相關(guān)的要求2025年前排放達(dá)峰的表述短暫地出現(xiàn)過一次就消失了。

二是“削減煤電”共識(shí)是否應(yīng)延伸至“削減所有化石燃料”。COP26要求削減無減排措施的煤電、取消低效的化石燃料補(bǔ)貼，在COP27上很多締約方（如印度和歐盟）要求將削減范圍擴(kuò)大至所有化石燃料。最終，這個(gè)要求遭到了中東國(guó)家和俄羅斯的“阻擊”，相關(guān)共識(shí)沒能拓展。這也在預(yù)料之中。作為主席國(guó)的埃及本身是一個(gè)新興油氣大國(guó)，更別說COP28主席國(guó)阿聯(lián)酋。歐盟正在積極拓展和北非國(guó)家的天然氣合作，口頭上支持“削減所有化石燃料”，實(shí)際上更傾向于先減煤而非氣煤共減，用歐盟代表的話說，就是不要分散注意力，因此也無意戀戰(zhàn)。在這樣的情況下，他們要求他們口中的排放大國(guó)提出煤電削減計(jì)劃或目標(biāo)，顯然是底氣不足的。

三是清潔能源的范圍。COP27頭號(hào)決定（所謂的cover decision）第一次出現(xiàn)了能源篇章，三小段文本強(qiáng)調(diào)了能源轉(zhuǎn)型的急迫性、能源危機(jī)下能源轉(zhuǎn)型的特殊意義和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要性。在論及轉(zhuǎn)型路徑時(shí)，在中間版本中，特別強(qiáng)調(diào)可再生能源的作用；在最后版本中，變成了“低排放和可再生能源”（low-emission and renewable energy），擴(kuò)展了清潔能源的范圍——理論上包括天然氣、核能以及CCS技術(shù)。天然氣作為過渡能源不可避免，但也要記得戈?duì)栐陂_幕式上的警告：現(xiàn)在還熱烈擁抱天然氣是一條不歸路（dash for gas is dash for nowhere）。

四是關(guān)于更新2030年目標(biāo)。真正響應(yīng)COP26號(hào)召的締約方寥寥無幾，COP27決定重復(fù)了相關(guān)要求。案文用語從邀請(qǐng)（invite）到敦促（urge），再到強(qiáng)烈敦促（strongly urge），不斷變化，最后回歸COP26文本，要求（request）沒有更新目標(biāo)的締約方在COP28之前有所行動(dòng)。歐盟已經(jīng)宣布了新目標(biāo)，通過加強(qiáng)林業(yè)碳匯，將2030年的減排目標(biāo)從“至少55%”提高到57%，并自豪地宣稱這個(gè)目標(biāo)符合1.5℃要求。

四、其他亮點(diǎn)

COP27決定第一次表示對(duì)世界貨幣基金組織（IMF）和世界銀行等“大金主”的改革表示支持，目標(biāo)是為氣候融資提供便利。分析說IMF擁有1萬億美元的借貸能力，但只有一小部分用于氣候融資13，顯然與形勢(shì)很不相稱。

大會(huì)還就加強(qiáng)糧食安全和終止饑餓形成共識(shí)，認(rèn)為它們具有優(yōu)先性，水資源保護(hù)對(duì)此具有重大意義，這對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化是利好消息。但是目前還欠缺具體行動(dòng)。

公正轉(zhuǎn)型（just transition）多次出現(xiàn)，也強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展、脫貧在氣候治理中的重要性，呼應(yīng)了發(fā)展中國(guó)家的關(guān)切。

五、小結(jié)

從全球氣候治理的角度看，COP27有得有失：在徘徊多年的損失損害資金安排方面取得歷史性突破，雖然所有細(xì)節(jié)尚待敲定；在減緩方面大體重申了前一次會(huì)議共識(shí)，沒能往前走一步，顯然與應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的嚴(yán)峻形勢(shì)不符，其他方面的進(jìn)展并不能彌補(bǔ)這個(gè)缺憾。從另一方面看，以發(fā)展中國(guó)家為主席國(guó)的氣候大會(huì)，在眾望所歸的議題上獲得符合發(fā)展中國(guó)家利益的成果，已經(jīng)可以說是一屆成功的大會(huì)了。

一年一度氣候大會(huì)的成果是全球氣候治理中近200家締約方的“最大公約數(shù)”，也是共同底線?？陀^看，它經(jīng)過艱難歷程所釋放出的信號(hào)已經(jīng)完全不足以反映低碳零碳轉(zhuǎn)型的必然性和可行性14，如果僅僅圍著氣候大會(huì)的共識(shí)亦步亦趨，恐怕會(huì)因無法把握大勢(shì)而錯(cuò)失良機(jī)?；乜疵绹?guó)，盡管在談判場(chǎng)內(nèi)立場(chǎng)消極，但不妨礙其在場(chǎng)外動(dòng)作頻頻，其國(guó)內(nèi)也逐漸形成超越黨派之爭(zhēng)的氣候共識(shí)；再看一貫在場(chǎng)內(nèi)立場(chǎng)僵化的中東國(guó)家，也正在利用其太陽能優(yōu)勢(shì)醞釀能源革命。而中國(guó)的眼光要盯著氣候大會(huì)，更要超越氣候大會(huì)，一心一意瞄準(zhǔn)碳中和愿景，堅(jiān)定不移地推動(dòng)能源系統(tǒng)技術(shù)革新和全社會(huì)的系統(tǒng)變革，從而贏得未來。

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