鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村公共服務(wù)供給：現(xiàn)實困境與路徑優(yōu)化

孫鶴汀，高 千

(山東科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 青島266590)

一、問題提出與研究述評

(一)問題的提出

公共服務(wù)的有效供給是實現(xiàn)人民群眾美好生活及社會公平正義的主要路徑之一。我國脫貧攻堅任務(wù)如期完成，小康社會全面建成，已經(jīng)擺脫了絕對貧困問題，“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興上來。鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)共同富裕的必經(jīng)之路，農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化則是鄉(xiāng)村振興的重要前提與支撐。尤其現(xiàn)階段我國正全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，公共服務(wù)的有效供給關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化國家的建設(shè)以及農(nóng)村共同富裕的實現(xiàn)程度。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，雖然農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化體育等公共服務(wù)水平有了較大提升，但仍然存在著供給主體單一、供需結(jié)構(gòu)不平衡等問題，嚴(yán)重制約著農(nóng)村社會現(xiàn)代化進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給仍然是以政府自上而下的公共服務(wù)供給為主，其他主體如社會組織、市場組織、公民個人等僅處于公共文化供給的邊緣或者外圍，屬于“旁觀者”的角色，沒有實質(zhì)性參與到農(nóng)村公共服務(wù)供給之中。這不僅導(dǎo)致農(nóng)村公共資源浪費，也在一定程度上出現(xiàn)公共服務(wù)供給主體力量分散、資源不能有效整合的問題。為改變這一現(xiàn)狀，將農(nóng)村公共服務(wù)供給問題置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的宏觀背景之下進(jìn)行系統(tǒng)思考，對于分析當(dāng)下農(nóng)村公共服務(wù)供給困境與治理路徑具有重要的現(xiàn)實意義與指導(dǎo)價值。

(二)研究述評

伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家對農(nóng)村公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平也提出了要求。學(xué)術(shù)界基于農(nóng)村公共服務(wù)供給對鄉(xiāng)村振興實施的重要作用，從不同的研究維度、研究立場出發(fā)，結(jié)合各自的研究內(nèi)容進(jìn)行了廣泛而又深入的探討。概括來講，研究成果主要集中在以下幾個方面。

一是關(guān)于公共服務(wù)供給理論的研究。農(nóng)村公共服務(wù)供給的理論來源可追溯至西方公共服務(wù)理論，在19世紀(jì)末期德國社會學(xué)家Wagner最早提出“公共服務(wù)”概念。西方學(xué)者嘗試從公共服務(wù)供給主體和供給模式等方面豐富公共服務(wù)理論，如法國學(xué)者Leon Duguit認(rèn)為公共服務(wù)的實施主體是“那些事實上掌握著權(quán)力的人”[1]。Robert Denhardt在反思和批判新公共管理理論的基礎(chǔ)上提出了“新公共服務(wù)”理論，認(rèn)為要實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化，必須建立和完善民眾的需求表達(dá)機制，應(yīng)該由民眾的需求決定供給。[2]

二是關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的研究。隨著學(xué)術(shù)界對農(nóng)村公共服務(wù)供給探索的深入，主要供給模式可以總結(jié)為三類：行政主導(dǎo)供給模式、市場主導(dǎo)供給模式、多中心供給模式。其中，多中心供給模式是學(xué)術(shù)界研究的焦點，普遍認(rèn)為這一模式能夠充分發(fā)揮政府、市場、社會組織的作用。如張菊梅認(rèn)為“農(nóng)村公共服務(wù)改革實踐的基本方向是政府主導(dǎo)下的多元合作供給”；[3]有學(xué)者認(rèn)為，主體多元化使得政府、企事業(yè)單位、民間組織和公民個人之間各司其職、協(xié)同運轉(zhuǎn)，在發(fā)揮各自作用的同時，又能夠做到優(yōu)勢互補[4]。

三是關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的研究。雖然我國農(nóng)村公共服務(wù)供給取得了諸多成就，但是伴隨著新的社會發(fā)展形勢，農(nóng)村公共服務(wù)供給也面對許多新問題、新考驗。許丹認(rèn)為影響農(nóng)村公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的首要因素是主體間缺乏高效聯(lián)動與融通；[5]梁向東、梁朋從供需結(jié)構(gòu)偏差入手探尋農(nóng)村公共服務(wù)供給落后的原因，認(rèn)為過去我國的公共服務(wù)投入偏向于硬件設(shè)施，而對價值實現(xiàn)、精神追求方面的公共服務(wù)需求有所忽略，導(dǎo)致公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)不平衡[6]。謝曉紅從供給側(cè)改革的視角出發(fā)，指出農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)與城市差距較大，雖然資金投入有所上升，但是投入總量與規(guī)模仍然無法滿足需要，并受到資金配置效率偏低、財權(quán)與事權(quán)不匹配等因素的影響，導(dǎo)致公共服務(wù)供給仍存在較多短板。[7]

四是關(guān)于完善農(nóng)村公共服務(wù)供給的對策研究。針對這一問題，國內(nèi)學(xué)者嘗試從多種角度給出答案，楊林、楊廣勇基于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的視角，運用數(shù)據(jù)模型分析評價公共服務(wù)的供給質(zhì)量，針對性地提出了改進(jìn)措施。[8]劉偉忠著重強調(diào)基層政府力量在農(nóng)村公共服務(wù)中的效力體現(xiàn)，認(rèn)為政府要發(fā)揮其在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定和技術(shù)支持作用。[9]梁健認(rèn)為非政府組織應(yīng)該在農(nóng)村公共服務(wù)供給中發(fā)揮重要作用，希望通過發(fā)揮社會組織的作用推動基本公共服務(wù)均等化，改善供給主體單一的困境。[10]

總體而言，上述多視角、多維度的研究成果無疑為探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村公共服務(wù)供給困境與路徑優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)，但也存在著不夠深入和全面的地方。主要表現(xiàn)：①研究視角上，當(dāng)前的多數(shù)研究成果都是對農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀、對策的單一探討。而本文基于黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，把農(nóng)村公共服務(wù)供給置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景之下，具有一定的視角創(chuàng)新。②研究內(nèi)容上，當(dāng)前研究成果多是理論層面上的邏輯推理，進(jìn)行實證調(diào)研分析的較少。而本文則以實證調(diào)研為基礎(chǔ)，通過全面審視農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在的問題，分析和挖掘現(xiàn)象背后的內(nèi)在張力與深層困境。③研究目標(biāo)上，當(dāng)前成果多是從各自的研究角度提出一些原則或方向性的策略，可操作性不強。本文則明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村公共服務(wù)供給優(yōu)化的思路措施和具體路徑，并由此構(gòu)建了本文研究的立足點和著力點。

二、農(nóng)村公共服務(wù)供給基本范疇與理論依據(jù)

(一)農(nóng)村公共服務(wù)供給的基本范疇

一般來講，農(nóng)村公共服務(wù)供給是指在農(nóng)村社會地域范圍內(nèi)，為維持農(nóng)村公共事務(wù)正常運轉(zhuǎn)，政府、自治組織、社會組織、第三部門、農(nóng)民個體等多元主體提供人、財、物、關(guān)系、資源的活動。這些活動不具有排他性和競爭性，并與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相連；就供給內(nèi)容來看，不僅包括提供人、財、物等各種有形的服務(wù)，還包括提供的關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、權(quán)力等各種無形的資源。現(xiàn)就農(nóng)村公共服務(wù)供給主體、供給結(jié)構(gòu)、供給方式等基本范疇展開具體說明。

1.農(nóng)村公共服務(wù)供給主體。顧名思義，農(nóng)村公共服務(wù)供給主體是指能夠為農(nóng)村公共事務(wù)，如文化、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等直接或間接提供產(chǎn)品或服務(wù)的組織或個人。具體到農(nóng)村地域范圍內(nèi)，農(nóng)村公共服務(wù)供給主體主要有基層政府、農(nóng)村自治組織、社會組織、第三部門與農(nóng)民個人等。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村社會在經(jīng)濟發(fā)展、民主政治、社會進(jìn)步、生態(tài)文明、文化振興等方面均取得了巨大進(jìn)步，同時也需要提供更為多元化的公共服務(wù)。這就需要發(fā)揮政府、農(nóng)村自治組織、社會組織、市場組織和農(nóng)民個人等多元主體的優(yōu)勢和長處，加強主體之間的協(xié)同聯(lián)動，形成農(nóng)村公共服務(wù)供給的強大合力。

2.農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)是指在供給主體提供的一系列公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中，根據(jù)農(nóng)民實際需求意愿，對各主體提供的產(chǎn)品與服務(wù)形成先后需求排序，每一種產(chǎn)品或服務(wù)占據(jù)所有主體提供所有產(chǎn)品、服務(wù)中的比例。由于農(nóng)村社會醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、文化場館等公共服務(wù)供給狀況不同，形成了不同的供給結(jié)構(gòu)。一方面，與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的醫(yī)療、教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等服務(wù)供給相對不足；另一方面，與農(nóng)民生產(chǎn)生活聯(lián)系不夠緊密、需求程度處于次要地位的農(nóng)村書屋、文化館、體育設(shè)施等公共服務(wù)，由于利用率較低出現(xiàn)閑置或浪費的現(xiàn)象。

3.農(nóng)村公共服務(wù)供給方式。農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的類型和特征，直接決定著農(nóng)村公共服務(wù)供給方式。大致來看，農(nóng)村公共服務(wù)供給方式可以分為政府供給、合作供給和社會供給三類。政府供給是指農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是由政府直接或間接提供的。一部分公共服務(wù)由政府直接提供，如為維護國防安全和社會治安需要的裝備設(shè)施等；一部分公共服務(wù)是政府利用市場機制，引導(dǎo)其他主體參與提供，如自來水、煤氣、電力等。合作供給是指通過公共物品和私人物品的有效聯(lián)合，向社會提供公共產(chǎn)品，如政府在批復(fù)地產(chǎn)商樓盤時，要求地產(chǎn)商同時承建中小學(xué)校舍。社會供給是指由社會組織或公民個人向社會提供公共物品的方式，具有非政府性、自愿性的特征，如提供緊急救援服務(wù)的民間組織“藍(lán)天救援隊”、提供農(nóng)業(yè)播種與收割服務(wù)的專業(yè)合作社等。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)供給的理論依據(jù)

1.協(xié)同治理理論與農(nóng)村公共服務(wù)供給

一般而言，協(xié)同治理是指多元主體通過運用各自的關(guān)系資源，采取不同的方式與手段，彼此之間協(xié)商合作，共同參與到公共事務(wù)治理中來，以最大效力增進(jìn)公共利益。具有治理主體多元性、權(quán)威來源多樣性、自組織協(xié)調(diào)性和治理方式多樣化等特點。

農(nóng)村公共服務(wù)供給與協(xié)同治理理論在一定程度上存在著契合之處。伴隨著農(nóng)村社會城鎮(zhèn)化、市場化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會組織、農(nóng)民個體等多元主體越來越多地參與到公共事務(wù)中來，形成了多元化的主體格局。事實上，鑒于政府財政限制、治理失靈等方面的局限，農(nóng)村公共服務(wù)供給需要政府、社會組織、公民個體等協(xié)同合作，通過多元主體合作共治，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。

2.結(jié)構(gòu)功能主義與農(nóng)村公共服務(wù)供給

結(jié)構(gòu)功能主義是當(dāng)代西方政治學(xué)領(lǐng)域中重要的分析工具之一。把社會看作是具有一定結(jié)構(gòu)的整體系統(tǒng)，每個結(jié)構(gòu)均對應(yīng)著一定的功能，正是由于這些功能的存在，使得政治體系得以有效運轉(zhuǎn)。第一個運用政治體系對政治生活進(jìn)行分析的是美國政治學(xué)家David Easton，他認(rèn)為政治體系由政治共同體、制度規(guī)則和權(quán)威力量三部分組成。[11]筆者分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會政治生活也包含這三部分內(nèi)容，二者存在一定的契合性。農(nóng)村社會是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、社會組織、市場組織以及村民個體組成的共同體，制度規(guī)則既包括農(nóng)村社會中正式的制度規(guī)范，也包括農(nóng)村社會文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣等非正式規(guī)范。由于農(nóng)村社會共同體構(gòu)成的多元化，決定了權(quán)威力量來源的多樣性，如政府、村委會、社會組織、村民個體等，這為實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元化提供了可能。

三、農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)實困境：基于實證的調(diào)研分析

(一)農(nóng)村公共服務(wù)供給的實證調(diào)查

為分析總結(jié)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)實困境，本文進(jìn)行了實地調(diào)研。文中所使用的分析數(shù)據(jù)來源于筆者2020—2021年度，在山東、河南、黑龍江、浙江、貴州、青海等省區(qū)開展的農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀專項調(diào)研。依據(jù)各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，傳統(tǒng)文化習(xí)俗，政府與各類公共服務(wù)組織的財政、服務(wù)能力等方面的差異，在各省隨機抽取濟南市萊蕪區(qū)、青島市黃島區(qū)、安陽市滑縣、寧波市象山縣、銅仁市碧江區(qū)、西寧市大通縣、哈爾濱市方正縣等縣市區(qū)進(jìn)行調(diào)研，通過問卷、訪談與相關(guān)部門、人員座談交流，梳理歸納當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給存在的問題。

調(diào)研內(nèi)容主要包括兩個方面，一是著重了解農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化、體育設(shè)施等領(lǐng)域公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀；二是在鄉(xiāng)村振興背景下，了解基層政府、鄉(xiāng)村干部、社會組織等不同主體在農(nóng)村公共服務(wù)供給中面臨的挑戰(zhàn)與機遇。

調(diào)研采用“縣市區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊—受訪者”逐級抽樣和隨機選擇相結(jié)合的方式。依次在濟南市萊蕪區(qū)選擇牛泉鎮(zhèn)、和莊鎮(zhèn)、苗山鎮(zhèn)，青島市黃島區(qū)選擇張家樓街道、海青鎮(zhèn)、大場鎮(zhèn)，安陽市滑縣選擇王莊鎮(zhèn)、棗村鄉(xiāng)、桑村鄉(xiāng)，寧波市象山縣選擇茅洋鄉(xiāng)、泗洲頭鎮(zhèn)、石浦鎮(zhèn)，銅仁市碧江區(qū)選擇壩黃鎮(zhèn)、和平鄉(xiāng)、漾頭鎮(zhèn)，西寧市大通縣選擇樺林鄉(xiāng)、橋頭鎮(zhèn)、青山鄉(xiāng)，哈爾濱市方正縣選擇高楞鎮(zhèn)、天門鄉(xiāng)、松南鄉(xiāng)等21個具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；然后在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中依次選擇3—5個具有代表性的村莊，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村民、村干部、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢等群體進(jìn)行了訪談，根據(jù)訪談結(jié)果，設(shè)計了調(diào)查問卷；最后在每個村隨機選擇30位村民進(jìn)行問卷調(diào)查；共發(fā)放調(diào)查問卷2 250份，剔除有效信息缺失或前后信息矛盾的問卷后，回收有效問卷2 195份，有效問卷回收率97.6%。同時借助互聯(lián)網(wǎng)和圖書館進(jìn)行了相關(guān)資料和數(shù)據(jù)的查詢驗證，為本次調(diào)研的全面性和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度提供了重要保證。

(二)基于三大維度的農(nóng)村公共服務(wù)供給困境分析

在掌握調(diào)研“一手”數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，分析發(fā)現(xiàn)在社會轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)實困境表現(xiàn)在多個方面，如供給主體有限、城鄉(xiāng)農(nóng)村公共服務(wù)投入差距較大、忽視公共服務(wù)的運營維護等。筆者認(rèn)為，這些都是直接原因的外在表現(xiàn)，要透過現(xiàn)象分析農(nóng)村公共服務(wù)內(nèi)在的運行邏輯，從而挖掘現(xiàn)實困境產(chǎn)生的內(nèi)在根源。結(jié)合上述調(diào)研中農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)實困境的外在表現(xiàn)，本文主要從認(rèn)知、結(jié)構(gòu)和參與三個方面加以探究。

1.認(rèn)知困境：公共服務(wù)重視程度亟待提升

對于農(nóng)村公共服務(wù)而言，促進(jìn)供給資源的有效整合與利用需要充分認(rèn)識到其重要價值，然而當(dāng)前由于對農(nóng)村公共服務(wù)的認(rèn)知不清，嚴(yán)重制約著基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。首先表現(xiàn)為忽視農(nóng)民實際意愿的硬性思維。部分地方政府輕視農(nóng)村居民的現(xiàn)實需求，為了完成公共服務(wù)供給任務(wù)，盲目借鑒模式成熟地區(qū)的供給建設(shè)方案，在本地區(qū)實行“一刀切”建設(shè)規(guī)劃，設(shè)立不切實際的硬指標(biāo)，“大水漫灌”式的建設(shè)造成了許多無效供給，浪費大量的人力、物力、財力，從而導(dǎo)致供給效率低下。

以“農(nóng)村書屋”為例，雖然政府投入資金為農(nóng)村配備了農(nóng)村書屋，但村民普遍反映的問題是“僅是一個擺設(shè)，利用率不高”。為探究原因，筆者以“為什么不愿去農(nóng)村書屋”一題進(jìn)行調(diào)研(表1)，結(jié)果顯示，5.6%的村民認(rèn)為自身文化水平較低，并且務(wù)農(nóng)多年不認(rèn)識幾個字；16.3%的村民因為農(nóng)活太多忙不過來，沒有時間去農(nóng)家書屋看書；有35.2%的村民表示缺少養(yǎng)生、育兒、養(yǎng)殖類的書籍，書籍種類單一；42.9%的村民認(rèn)為書籍中的農(nóng)業(yè)技術(shù)太過陳舊，不能及時更新，跟不上時代的發(fā)展。由此可見，在鄉(xiāng)村振興背景下，沒有從農(nóng)民自身需要出發(fā)，忽視農(nóng)民的內(nèi)在需求，是造成農(nóng)村公共服務(wù)供給與需求脫節(jié)的重要原因。

表1 “為什么不愿去農(nóng)村書屋”統(tǒng)計表 (N=2195)

其次，依賴政府投入而忽視社會組織等多元主體參與的慣性思維。改善農(nóng)村公共服務(wù)供給水平需要大量的資金投入，政府財政作為農(nóng)村公共服務(wù)供給資金的首要來源，無疑承擔(dān)著主要責(zé)任。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，雖然政府財政逐年加大支農(nóng)投入力度，但受制于農(nóng)村人口、村莊基數(shù)大等因素的影響，具體到每個村莊的平均投入仍很有限，并且各個村莊通過項目爭取財政資源的狀況也千差萬別。因此，僅僅依靠政府補貼無法滿足農(nóng)村公共服務(wù)的龐大資金缺口，必須在適當(dāng)領(lǐng)域發(fā)揮市場與社會組織的作用。由于目前我國農(nóng)村公共服務(wù)項目呈現(xiàn)出“盈利少、投入大、周期長”的特點，私營部門投資動力不足，而社會組織普遍具有“專業(yè)化程度低，服務(wù)能力不足、服務(wù)水平不高”[12]的問題，在現(xiàn)階段經(jīng)濟活動中往往較少參與公共服務(wù)建設(shè)。如何調(diào)動多元主體積極性，吸引民間資本與社會組織參與其中以緩解政府壓力，成為當(dāng)前亟待解決的問題。

最后，服務(wù)方式陳舊單一而缺乏多樣化服務(wù)的惰性思維。在提供農(nóng)村公共服務(wù)的方式上，地方政府往往按照上級部門的要求完成對基本健身器材等硬件設(shè)施的安裝，但在使用、維護等方面卻無人問津，對群眾提出的如剪紙、種植技術(shù)培訓(xùn)、養(yǎng)生、保健等多元化需求也供給不足。如針對濟南市、青島市部分農(nóng)村公共服務(wù)供給實際利用情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)廣場是大多數(shù)農(nóng)村居民重要的休閑放松場所，時常能見到村民在此聊天、打牌、運動。(1)筆者分別對濟南市萊蕪區(qū)一村民、青島市黃島區(qū)一村干部的訪談(訪談記錄分別是20211002LHD、20211227ZHW)。與之形成鮮明對比的是，政府大力建設(shè)推廣的閱覽室、村史館等場所利用率較低，多數(shù)處于閑置狀態(tài)。(2)筆者對青海省民和縣一村干部的訪談(訪談記錄20200810SDH)。究其原因還是在于政府實際工作中仍舊受到傳統(tǒng)思維方式的制約，僅僅滿足于發(fā)展經(jīng)濟卻忽視開放社會情景中農(nóng)民多元化的公共服務(wù)需求，沒有認(rèn)識到提升農(nóng)村公共服務(wù)水平對推動鄉(xiāng)村振興的重要意義。

2.結(jié)構(gòu)困境：社會民生領(lǐng)域供給短板突出

我國在城鄉(xiāng)發(fā)展上采取差異化政策，由此加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，影響制約著“三農(nóng)”問題的解決。雖然近些年農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)有了長足的進(jìn)步，但是與城市相比，農(nóng)村公共服務(wù)均等化仍明顯落后，在供給總量不足的同時供給質(zhì)量也難以保證，農(nóng)村公共服務(wù)供給還存在一定的短板。

雖然農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金投入不斷加大，硬件設(shè)施建設(shè)逐步落實到位，但是與本地區(qū)城鎮(zhèn)教育相比，鄉(xiāng)村中小學(xué)在資金投入、校舍環(huán)境、師資力量配置等方面仍差距較大。針對這一問題，正如銅仁市碧江區(qū)一鄉(xiāng)村小學(xué)校長所說，“城鎮(zhèn)學(xué)校資金投入占比明顯高于鄉(xiāng)村學(xué)校，我們經(jīng)費非常緊張，僅能應(yīng)付學(xué)校日常開支，開展綜合素質(zhì)教育活動仍比較少?！?3)筆者對貴州省銅仁市碧江區(qū)一鄉(xiāng)村小學(xué)校長的訪談(訪談記錄20210508LGB)。這一現(xiàn)狀嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村學(xué)校的高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)教育差距，不利于鄉(xiāng)村專業(yè)技術(shù)人才、致富帶頭人與農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等的培養(yǎng)，也因此從根本上阻礙鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程與建設(shè)步伐。

目前農(nóng)村交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了重大改善但仍有提升空間，從“能用”到“好用”還需不斷升級，特別是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足農(nóng)民現(xiàn)實需求。受制于經(jīng)濟發(fā)展的影響，農(nóng)村社會環(huán)境治理力度長期落后于城市，面臨“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、農(nóng)戶生活污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染等生態(tài)問題不斷惡化以及農(nóng)村環(huán)境治理體系不完善、治理能力不足”[13]等困境，不利于美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)，也極大地影響了農(nóng)村居民生活的幸福感與滿足感。正如哈爾濱市方正縣一村民所說，“現(xiàn)在政府給村里投入很大，裝了健身器材，修建了公共廁所，老百姓高興得很，但仍存在環(huán)境衛(wèi)生、管理維護方面的問題?！?4)筆者對黑龍江省哈爾濱市方正縣一村干部的訪談(訪談記錄20200621WCH)?？梢姡谵r(nóng)村公共服務(wù)供給總量較低的情況下，政府對后續(xù)的服務(wù)管理投入不足，長此以往不僅會形成農(nóng)村公共服務(wù)的短板，而且會使城鄉(xiāng)發(fā)展差距越拉越大。

3.參與困境：公共服務(wù)參與路徑缺乏

在農(nóng)村公共服務(wù)供給中政府的角色主要是服務(wù)提供者，農(nóng)村居民則是農(nóng)村公共服務(wù)的首位供給對象，是最核心的受益群體，但是在實際公共服務(wù)建設(shè)過程中，農(nóng)民卻并沒有真正參與進(jìn)來，往往被排斥在決策之外，相關(guān)機制的缺失使得農(nóng)民的主體地位未能得到充分彰顯。

一方面，村委會的“行政化”不能有效反映村民利益和訴求，導(dǎo)致村民參與積極性降低。受限于農(nóng)村居民的整體素質(zhì)與文化水平，村委會作為村民自治組織，發(fā)揮著傳遞農(nóng)民聲音、表達(dá)農(nóng)民意愿的功能，但現(xiàn)實中，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系并非制度規(guī)定中的“指導(dǎo)、支持和幫助”關(guān)系，而是“在運行過程中出現(xiàn)了偏離”[14]。在部分集體經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于受自然、交通、資源等條件所限，在鄉(xiāng)村建設(shè)中，村干部有需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持和幫助的強烈要求。正如調(diào)研中貴州省銅仁市碧江區(qū)一村干部所說，“村里資金很少，遇到事情都得向鄉(xiāng)上請示，不然我們工作就沒法開展。”(5)筆者對貴州省銅仁市碧江區(qū)一村干部的訪談(訪談記錄20210502LDG)。可見，村委會表現(xiàn)出一定的“行政化”和“依附性”特征，難以充分尊重村民的“話語權(quán)”，村民參與議事決策的制度不可避免的流于形式、走過場，以致不能有效激發(fā)村民參與的積極性、主動性。

另一方面，缺少能代表村民利益、訴求的組織或機構(gòu)，導(dǎo)致村民參與不足。在公共服務(wù)供給中，因不了解農(nóng)民真實、急切的需求，各服務(wù)主體在提供公共服務(wù)時往往與農(nóng)民的實際需要出現(xiàn)偏差，提供服務(wù)不精準(zhǔn)，導(dǎo)致資源浪費嚴(yán)重。針對“村里決定大事時，有無召開村民參加的會議”(6)此處的“大事”指諸如村委會選舉、村集體經(jīng)濟所得收益的使用、村公益事業(yè)的興辦等，需要村民會議討論決定的事情。一題，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示(表2)，僅有21.3%的村民認(rèn)為每次決定都開會或經(jīng)常開會傾聽群眾意見，39.2%的村民認(rèn)為很少開會研究重大事項，32.2%的村民認(rèn)為不開，還有7.3%的村民表示不清楚是否開會。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，三分之二的村民認(rèn)為村里有重大事項時，不開或者很少召開村民參與的會議。這說明大多數(shù)村民沒有參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)決策中來，村民參與不足成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理過程中的一個重要問題。

表2 “村里決定大事時，有無召開村民參加的會議”統(tǒng)計表 (N=2195)

另外，村民缺少溝通平臺也是影響其參與的一個重要因素。農(nóng)村基層政府對公共服務(wù)有關(guān)信息的宣傳不到位，更新信息不及時，決策公布不透明，農(nóng)民難以即時掌握準(zhǔn)確的公共服務(wù)信息。而在了解到相關(guān)信息后，由于溝通平臺的缺失也導(dǎo)致村民難以反饋對公共服務(wù)的評價，不利于政府及時調(diào)整政策、完善服務(wù)。

四、農(nóng)村公共服務(wù)供給困境化解：實踐策略建構(gòu)

習(xí)近平總書記2020年在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)：“必須看到，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村?！盵15]黨的十八大以來，我國大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，雖然工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，但從人民群眾的需求來看，我國農(nóng)村發(fā)展依然緩慢。尤其是在社會公共服務(wù)方面，仍然存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的主要矛盾。因此，如何破解農(nóng)村公共服務(wù)供給困境問題，推動農(nóng)村公共服務(wù)均等化就成為迫切需要解決的問題。

(一)黨建引領(lǐng)，重塑對農(nóng)村公共服務(wù)供給的固有認(rèn)知

一是進(jìn)一步增強基層黨組織在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的領(lǐng)導(dǎo)功能?；鶎狱h組織是我國農(nóng)村社會建設(shè)與發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，在農(nóng)村公共服務(wù)供給中理應(yīng)發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，通過總攬全局、協(xié)調(diào)各方匯聚各供給主體的合力。這就要求充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和廣大黨員干部的先鋒模范作用，在實際行動中產(chǎn)生輻射帶動作用，通過發(fā)揮自身組織優(yōu)勢凝聚農(nóng)村社會中各供給主體的力量，增強農(nóng)村公共服務(wù)的凝聚力、向心力。

二是針對當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給方面存在的局限、有偏認(rèn)識，首先，要更新觀念，樹立現(xiàn)代思維方式。摒棄傳統(tǒng)意義上的“被動式”接受觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃邮健惫┙o觀念。堅持問計于民、問需于民，根據(jù)農(nóng)村發(fā)展實際制定農(nóng)村公共服務(wù)供給的方案政策，提前謀劃、精準(zhǔn)研判。其次，政府要發(fā)揮好在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用，積極扮演好“引路人”“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色，提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給質(zhì)量。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，一切從農(nóng)民實際需要出發(fā)，做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，增強農(nóng)村公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性和針對性。再次，考慮到城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的差異性，政府要努力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建設(shè)，根據(jù)各地區(qū)城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)的差異化需求，增加公共服務(wù)供給的多樣性，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的統(tǒng)籌銜接。要建立健全社會基層公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，充分調(diào)動農(nóng)村居民參與的積極性，促進(jìn)服務(wù)項目實施落地。

(二)破解結(jié)構(gòu)困境，補齊農(nóng)村公共服務(wù)供給短板

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)民的物質(zhì)生活、精神文化生活都有很大程度的改善和提高，基本上能夠滿足村民不同程度上的需要，但是距離人民群眾的美好生活需要還有一定的差距，仍需在教育、醫(yī)療等方面彌補農(nóng)村公共服務(wù)短板，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

第一，實現(xiàn)供給主體的多元化。農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)克服主體單一、渠道有限的弊端，探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、多元聯(lián)動、社會參與”的供給模式。對于基本的公共服務(wù)供給，各級政府必須而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，提供基本公共服務(wù)，確保滿足村民的基本需求。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，政府有義務(wù)保障人民的健康權(quán)，尤其對貧困地區(qū)農(nóng)民健康權(quán)的保護體現(xiàn)了平等和正義，這也正是我國推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的目的和意義所在。[16]對于非基本公共服務(wù)，應(yīng)鼓勵支持企業(yè)、社會組織、公民個人等社會力量以不同形式方式參與其中，提升服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟社會的水平，實現(xiàn)合作共贏與共同發(fā)展。第二，建立資金多元籌集渠道。首先，在市場經(jīng)濟條件下，“政府的主要職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”[17]。 因此，政府財政作為農(nóng)村公共服務(wù)支出的重要來源，應(yīng)該不斷加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。其次，積極爭取本地區(qū)企業(yè)、社會組織、鄉(xiāng)賢等社會力量對農(nóng)村公共服務(wù)的資金支持，多渠道增加教育、衛(wèi)生等資源的有效供給，增加財政支持，彌補農(nóng)村公共服務(wù)短板。另外，借鑒西方國家的做法，在一定范圍內(nèi)慈善募捐也是農(nóng)村公共服務(wù)多渠道籌措資金的方式之一，既可以面向個人，也可以面向企業(yè)、社會組織等，探索農(nóng)村公共服務(wù)多元合作供給機制，使農(nóng)村公共服務(wù)得到快速、可持續(xù)發(fā)展。

(三)多元共治，拓寬農(nóng)民公共服務(wù)參與渠道

第一，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)理念。進(jìn)一步牢固樹立以人為本的發(fā)展理念，農(nóng)村公共服務(wù)供給的首要要求就是滿足人民群眾的多元需要，應(yīng)以人民群眾最急需、最關(guān)心的服務(wù)需求為著力點，提前謀劃、未雨綢繆，在提供公共服務(wù)的過程中踐行“一切為了群眾、為了一切群眾”的宗旨。通過提供多樣化的產(chǎn)品和多類型的公共服務(wù)，讓人民群眾的多元需求得到滿足，增強人民群眾的獲得感、幸福感。第二，健全農(nóng)民需求表達(dá)渠道。要精準(zhǔn)識別當(dāng)前農(nóng)民對公共服務(wù)的不同需求，完善農(nóng)民需求的表達(dá)渠道就成為必然選擇。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，村民的服務(wù)需求更加復(fù)雜多樣，在表達(dá)渠道的建立上，應(yīng)同步完善自上而下的“需求—收集”渠道和自下而上的“問題—反饋”渠道，在實施過程中應(yīng)通過座談、交流、問卷、微信等進(jìn)行民意調(diào)查，拓寬村民參與渠道，以便快速、精準(zhǔn)地掌握村民多樣化需求。第三，公共服務(wù)供給要精準(zhǔn)施策，以符合農(nóng)民需求為原則。在公共服務(wù)供給中，增強供給的精準(zhǔn)性和實用性，針對不同農(nóng)村群體提供個性化服務(wù)，避免大水漫灌、貪大求全造成的資源浪費。如為農(nóng)村老人、留守婦女提供養(yǎng)生、保健服務(wù)和積極向上的娛樂文化活動；為農(nóng)村兒童開展送教上門、安全教育、心理疏導(dǎo)等關(guān)愛服務(wù)活動。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，固然受到多個方面的影響和制約，其中農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給是不可忽視的重要方面。農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給狀況，在某種程度上影響乃至決定著鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)程度。在正確認(rèn)識當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給困境的基礎(chǔ)上，有針對性地采取差別化的方法策略，因地制宜，才能實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)有效供給，進(jìn)而助力鄉(xiāng)村全面振興。