基于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角解讀《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》

魏新渝

（生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082）

2021 年12 月24 日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《噪聲法》），并自2022 年6 月5 日起施行?！对肼暦ā反_立了新時(shí)期噪聲污染防治工作的總體要求，在立法目的上體現(xiàn)了“維護(hù)社會(huì)和諧，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”的理念，提出噪聲污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、源頭防控、分類管理、社會(huì)共治、損害擔(dān)責(zé)”的原則。本文基于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角，以問(wèn)題為導(dǎo)向，從建立健全生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、監(jiān)管體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、法律標(biāo)準(zhǔn)體系、市場(chǎng)體系等方面，分析和解讀《噪聲法》。

1 完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系

噪聲屬于地方事權(quán)，《環(huán)境噪聲污染防治法》中未明確地方人民政府的聲環(huán)境保護(hù)責(zé)任，導(dǎo)致地方政府對(duì)噪聲污染防治工作重視程度不夠，在降低現(xiàn)有污染、控制新增污染方面缺少實(shí)際舉措[1]。針對(duì)這些問(wèn)題，《噪聲法》從以下幾方面完善了地方政府的責(zé)任：（1）完善各級(jí)人民政府責(zé)任，明確財(cái)政支出責(zé)任。根據(jù)《噪聲法》第五條和第六條的規(guī)定，地方人民政府對(duì)其行政區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并應(yīng)將噪聲污染防治工作經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算。（2）增加目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。《噪聲法》第六條規(guī)定，將噪聲污染防治目標(biāo)完成情況納入考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。（3）新增編制聲環(huán)境質(zhì)量改善規(guī)劃及其實(shí)施方案要求。與大氣、水污染防治等領(lǐng)域限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的要求不同，噪聲限期達(dá)標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，因此提出制定限期改善規(guī)劃，分階段逐步達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。（4）新增環(huán)保行政約談機(jī)制。根據(jù)噪聲污染防治特點(diǎn)，將未完成改善規(guī)劃、噪聲污染問(wèn)題突出和群眾反映強(qiáng)烈的地區(qū)作為約談地區(qū)。（5）增加規(guī)劃防控要求。新增規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求；完善防噪聲距離的要求；新增工業(yè)噪聲、交通運(yùn)輸噪聲規(guī)劃控制要求等。

2 完善監(jiān)管體系

噪聲監(jiān)管涉及的部門(mén)較多，實(shí)際工作中存在監(jiān)管職責(zé)不清、噪聲監(jiān)管能力不足、聲環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)結(jié)果不能反映污染情況等問(wèn)題[3]?！对肼暦ā丰槍?duì)這些問(wèn)題從以下幾方面完善了監(jiān)管體系：（1）完善監(jiān)管機(jī)制?！对肼暦ā返谄邨l進(jìn)一步明確噪聲是地方事權(quán)，地方人民政府應(yīng)當(dāng)明確噪聲污染防治監(jiān)督管理部門(mén)?？紤]到噪聲監(jiān)管涉及部門(mén)較多，各地可根據(jù)需要建立噪聲污染防治工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同配合、信息共享。（2）為明確部門(mén)職責(zé)提供整體指導(dǎo)。由《噪聲法》第八條以及法律責(zé)任部分可知，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)噪聲污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理并負(fù)責(zé)工業(yè)噪聲污染防治。法律授權(quán)地方人民政府指定部門(mén)監(jiān)管建筑施工噪聲和社會(huì)生活噪聲；交通運(yùn)輸噪聲以行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理為主，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)新建交通運(yùn)輸項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批，牽頭劃定機(jī)動(dòng)車(chē)禁鳴禁行區(qū)域，參與機(jī)場(chǎng)周?chē)刂茀^(qū)域劃定工作等；公安部門(mén)根據(jù)職責(zé)對(duì)非法改裝機(jī)動(dòng)車(chē)不文明駕駛行為、機(jī)動(dòng)車(chē)違反規(guī)定使用聲響裝置及違反禁鳴禁行要求進(jìn)行監(jiān)督管理。與“社會(huì)共治”的原則及相關(guān)條款呼應(yīng)，增加了基層群眾自治組織職責(zé)。（3）強(qiáng)化政府監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。在標(biāo)準(zhǔn)上，要求制定噪聲監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)規(guī)范；在聲環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)設(shè)置上，要求規(guī)劃國(guó)家監(jiān)測(cè)站點(diǎn)并要求地方設(shè)置監(jiān)測(cè)站點(diǎn)；要求推進(jìn)聲環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)自動(dòng)化；要求對(duì)噪聲敏感建筑物周邊等重點(diǎn)區(qū)域噪聲排放情況加強(qiáng)調(diào)查監(jiān)測(cè)。

3 完善企業(yè)責(zé)任體系

《噪聲法》從以下幾方面完善了企業(yè)責(zé)任體系：（1）強(qiáng)化達(dá)標(biāo)管理?！对肼暦ā返诙l規(guī)定，排放噪聲、產(chǎn)生振動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)的環(huán)境振動(dòng)控制標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的要求。新增規(guī)定建設(shè)的噪聲敏感建筑物，以及居民住宅區(qū)安裝電梯、水泵、變壓器等共用設(shè)施設(shè)備，應(yīng)當(dāng)符合民用建筑隔聲設(shè)計(jì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。（2）依法實(shí)行排污許可制度。當(dāng)前排污申報(bào)登記辦法已經(jīng)被廢止，新增工業(yè)噪聲排污許可制度，排污許可制度可以覆蓋申報(bào)登記的內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)固定噪聲源全過(guò)程監(jiān)管。（3）推進(jìn)生產(chǎn)服務(wù)綠色化。禁止生產(chǎn)、進(jìn)口和銷(xiāo)售不符合噪聲限值的產(chǎn)品，從源頭防治污染。踐行綠色生產(chǎn)方式，對(duì)噪聲污染嚴(yán)重的落后工藝和設(shè)備實(shí)行淘汰制度，在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域施工作業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用低噪聲施工工藝和設(shè)備。落實(shí)生產(chǎn)責(zé)任延伸制度，增加交通項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)職責(zé)，對(duì)城市軌道交通和鐵路噪聲進(jìn)行監(jiān)測(cè)；新增機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)場(chǎng)起降航空器噪聲的管理和監(jiān)測(cè)規(guī)定；對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的大聲喧嘩、喝酒劃拳等行為噪聲，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止噪聲污染產(chǎn)生。（4）提高治污能力和水平。加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任制度建設(shè)，《噪聲法》第二十二條規(guī)定，排放噪聲的單位和公共場(chǎng)所管理者，應(yīng)當(dāng)建立噪聲污染防治責(zé)任制度，明確負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任。在工業(yè)噪聲污染防治中，提出自行監(jiān)測(cè)和自動(dòng)監(jiān)測(cè)要求。在建筑施工噪聲污染防治中，明確了建設(shè)單位和施工單位的職責(zé)，提出了自動(dòng)監(jiān)測(cè)要求。規(guī)定公共場(chǎng)所管理者可以設(shè)置噪聲自動(dòng)監(jiān)測(cè)和顯示設(shè)施等。（5）完善法律責(zé)任。針對(duì)所有違法的行為設(shè)定法律責(zé)任并明確罰款幅度，豐富處罰手段。針對(duì)工業(yè)企業(yè)噪聲違法行為采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；針對(duì)建筑施工噪聲違法行為采取責(zé)令暫停施工等措施；針對(duì)社會(huì)生活噪聲違法行為，對(duì)單位和個(gè)人分別設(shè)置罰款幅度。對(duì)排放噪聲造成嚴(yán)重污染，被責(zé)令改正拒不改正的單位和個(gè)人，可采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。

4 構(gòu)建全民行動(dòng)體系

黨的十九大明確提出要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。這規(guī)定了公眾參與的基本原則[4]?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》提出了“信息公開(kāi)和公眾參與”。《噪聲法》針對(duì)當(dāng)前噪聲污染涉及面廣且投訴量大的問(wèn)題，強(qiáng)化了公眾參與和社會(huì)共治：（1）提高公民環(huán)保素養(yǎng)。《噪聲法》第十條規(guī)定，各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)噪聲污染防治法律法規(guī)和知識(shí)的宣傳教育普及工作，新聞媒體應(yīng)發(fā)揮其作用，并鼓勵(lì)公眾參與噪聲污染防治法律法規(guī)和知識(shí)的宣傳。（2）強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。完善信息公開(kāi)要求，要求公布或公開(kāi)聲環(huán)境質(zhì)量狀況信息、聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)適用區(qū)域范圍、噪聲敏感建筑物集中區(qū)域范圍、約談和整改情況、噪聲重點(diǎn)排污單位名錄、自行監(jiān)測(cè)結(jié)果、低噪聲施工設(shè)備指導(dǎo)名錄等；要求編制聲環(huán)境質(zhì)量改善規(guī)劃及其實(shí)施方案，制定、修訂噪聲污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定的噪聲綜合治理方案應(yīng)當(dāng)征求公眾意見(jiàn)等。（3）完善違法舉報(bào)機(jī)制。規(guī)定主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)公布舉報(bào)電話、電子郵箱等方便公眾舉報(bào)，接到舉報(bào)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。（4）新增居民自治。由于社會(huì)生活噪聲屬性以及治理措施的可達(dá)性，在充分吸收社會(huì)治理的有效實(shí)踐基礎(chǔ)上，《噪聲法》增加了居民自治的內(nèi)容，即家庭及其成員應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)形成減少噪聲產(chǎn)生的良好習(xí)慣，日?；顒?dòng)盡量避免產(chǎn)生噪聲對(duì)周?chē)藛T造成干擾，互諒互讓解決噪聲糾紛；基層群眾性自治組織指導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)人、業(yè)主通過(guò)制定管理規(guī)約或者其他形式，約定本物業(yè)管理區(qū)域噪聲污染防治要求，由業(yè)主共同遵守。（5）新增社會(huì)共治內(nèi)容。要求全社會(huì)自覺(jué)減少社會(huì)生活噪聲排放，積極開(kāi)展噪聲污染防治活動(dòng)，形成人人有責(zé)、人人參與、人人受益的良好噪聲污染防治氛圍。（6）新增“綠色護(hù)考”和寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建制度。要求在中考、高考等特殊期間，發(fā)揮社會(huì)力量，共同抵制噪聲污染。鼓勵(lì)各地開(kāi)展寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建活動(dòng)，共同維護(hù)生活環(huán)境和諧安寧。

5 完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

《噪聲法》從以下幾方面完善了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系：（1）在法規(guī)政策構(gòu)建方面，要求地方根據(jù)實(shí)際情況，制定地方噪聲污染防治具體辦法。強(qiáng)化了政府責(zé)任、公眾參與、規(guī)劃防控、聲環(huán)境功能區(qū)管理、排放標(biāo)準(zhǔn)管理、夜間施工許可管理和監(jiān)測(cè)等制度；增加了目標(biāo)考核、違法舉報(bào)、產(chǎn)品噪聲限值、工業(yè)噪聲排污許可、噪聲敏感建筑物集中區(qū)域保護(hù)、噪聲污染治理方案、寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建及“綠色護(hù)考”等制度，需要配套制定、修訂一系列的法規(guī)政策，從而使制度體系得以落地落實(shí)。（2）在噪聲污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面，要求制定和完善噪聲污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接協(xié)調(diào)。完善聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)要求，授權(quán)地方制定噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)可能產(chǎn)生噪聲污染的產(chǎn)品設(shè)定噪聲限值；制定噪聲監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)規(guī)范；制定交通基礎(chǔ)設(shè)施工程技術(shù)規(guī)范時(shí)應(yīng)當(dāng)明確噪聲污染防治要求；對(duì)噪聲標(biāo)準(zhǔn)定期進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果適時(shí)修訂。

6 完善市場(chǎng)體系

《噪聲法》從以下幾方面完善了市場(chǎng)體系：（1）強(qiáng)化環(huán)保產(chǎn)業(yè)和科技支撐。在科技和人才培養(yǎng)方面，增加了關(guān)于成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用、加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容，并鼓勵(lì)、支持低噪聲工藝和設(shè)備的研究開(kāi)發(fā)和推廣。（2）創(chuàng)新環(huán)境治理模式。對(duì)于排放噪聲造成嚴(yán)重污染的單位和個(gè)人，要求制定交通運(yùn)輸噪聲綜合治理方案，構(gòu)建養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)單位、地方政府及有關(guān)單位共同參與交通運(yùn)輸噪聲治理的模式。對(duì)于社會(huì)生活噪聲，通過(guò)制定規(guī)約等，引入社會(huì)共治模式。（3）引入經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)募m紛解決機(jī)制。噪聲污染屬于感覺(jué)公害，存在即時(shí)性、無(wú)累積效應(yīng)及個(gè)體影響等特點(diǎn)，這些影響內(nèi)化為環(huán)境成本相對(duì)較低，應(yīng)引入經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)募m紛解決方式，鼓勵(lì)友好協(xié)商，通過(guò)支付補(bǔ)償金、異地安置等方式妥善解決噪聲糾紛。

總之，《噪聲法》增加了防治對(duì)象、調(diào)整了適用范圍，建立健全了噪聲污染防治保障機(jī)制、源頭預(yù)防、傳輸管控和受體保護(hù)四個(gè)方面的一整套制度體系，全鏈條構(gòu)建了噪聲污染防治的“四梁八柱”。建議國(guó)家和地方加快配套、完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定和實(shí)施噪聲污染防治行動(dòng)計(jì)劃，全面落實(shí)法律規(guī)定的重要制度，確保《噪聲法》的落地落實(shí)。