農(nóng)村面源污染跨區(qū)域協(xié)作治理的思考

其力格爾

（內(nèi)蒙古開(kāi)放大學(xué)，內(nèi)蒙古呼和浩特 010000）

1 農(nóng)村面源污染

1.1 概念

農(nóng)村面源污染，又稱(chēng)農(nóng)村非點(diǎn)源污染，是指農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活活動(dòng)中所產(chǎn)生的，未經(jīng)合理有效處置的溶解的或固體的污染物，如化肥、農(nóng)藥及其他有機(jī)或無(wú)機(jī)污染物質(zhì)，從非特定的地域，通過(guò)地表徑流農(nóng)田排水和地下滲漏引起水體、土地、種植物等污染的過(guò)程。

我國(guó)農(nóng)村面源污染源主要有以下幾方面：一是規(guī)?；菪箴B(yǎng)殖場(chǎng)的污染。近些年我國(guó)畜禽養(yǎng)殖規(guī)模的發(fā)展迅速，但與之相應(yīng)的養(yǎng)殖場(chǎng)對(duì)禽畜糞便無(wú)害化處理率卻低，大都未經(jīng)處理堆放在地面或直接還田，以此導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題。二是農(nóng)用化學(xué)品的污染。我國(guó)化肥施用量大，施用水平高，有效利用率低，過(guò)量施用的化肥導(dǎo)致N、P等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)大量進(jìn)入環(huán)境，影響水體自?xún)裟芰?，形成大?guī)模污染。三是農(nóng)村固體廢物污染（生活垃圾）。包括農(nóng)作物秸稈、農(nóng)用薄膜等固體廢物未經(jīng)處理或者處理不當(dāng)直接扔棄所造成的污染。四是農(nóng)村生活污水的污染。流域農(nóng)村污水處理率低下，在農(nóng)村生產(chǎn)、生活過(guò)程中產(chǎn)生的大量污水直接排外，因此雨季大量污染物隨水流散，使水質(zhì)整體惡化。

1.2 農(nóng)村面源污染的特征

1.2.1 污染的分散性與隱蔽性。與城市污染相比，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源的污染物的排放受土地利用、水文特征、地形、氣候等因素的差異導(dǎo)致具有分散性。由于大氣排放物質(zhì)的可分散性，污染地理邊界和相對(duì)空間位置往往很難確定，而且更加隱蔽。

1.2.2 污染的隨機(jī)性和不確定性。農(nóng)業(yè)面源污染與大多數(shù)農(nóng)業(yè)污染物的非點(diǎn)源性過(guò)程一樣，具有一定的隨機(jī)效應(yīng)。如，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源水污染往往受到農(nóng)戶依據(jù)降雨、溫度等天氣因素的直接影響給農(nóng)作物施用化肥農(nóng)藥等，受隨機(jī)因素影響較大。降水量、土壤密度、溫度波動(dòng)、環(huán)境濕度等都會(huì)直接影響各種污染物顆粒的最終吸收濃度，影響整個(gè)水體中被污染顆粒的含量，因而也具有污染的不確定性。

1.2.3 污染的不易監(jiān)測(cè)和難以量化。由于農(nóng)村面源污染涉及多種污染源，又受氣候、地貌條件的影響，在污染物的遷移轉(zhuǎn)化下，污染具有跨地區(qū)跨省區(qū)的特點(diǎn)，很難檢測(cè)到污染數(shù)據(jù)，加之分布在各地不確定特性下污染難以量化。

1.3 農(nóng)村面源污染的危害

1.3.1 加劇我國(guó)水體富營(yíng)養(yǎng)化。盡管當(dāng)前農(nóng)業(yè)主對(duì)面源污染狀況的處理意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，以化肥為例，十三五期間我國(guó)化肥施用總量在一定程度上減少，但由于施用強(qiáng)度依舊高，農(nóng)田養(yǎng)分的持續(xù)投入和農(nóng)田土壤養(yǎng)分流失量卻仍然在持續(xù)增加。農(nóng)業(yè)面源水體污染處理負(fù)荷也不斷在增加，已逐漸發(fā)展成為我國(guó)水體環(huán)境富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)的最主要污染源。水體長(zhǎng)期富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題不僅可能直接危及生態(tài)漁業(yè)安全和寶貴水資源的循環(huán)利用，嚴(yán)重時(shí)將影響地方工農(nóng)業(yè)用水生產(chǎn)活動(dòng)的正?？沙掷m(xù)化發(fā)展。由此，最終可導(dǎo)致河流和湖泊的蓄水能力降低、洪水泛濫等問(wèn)題。

1.3.2 加速土地退化。農(nóng)業(yè)施用的大量化肥、農(nóng)藥未被農(nóng)作物全部吸收，導(dǎo)致各種有害物質(zhì)引入土壤，由此使土壤質(zhì)量退化、土壤堿化或酸化，從而降低土壤中的元素效應(yīng)。

1.3.3 造成白色污染。農(nóng)田作業(yè)中大量廢棄的農(nóng)膜材料和廢塑料袋等一般不能立即被農(nóng)業(yè)微生物氧化分解。日積月累將會(huì)逐漸破壞原有土壤結(jié)構(gòu)，影響原有土壤滲透性，阻礙地表水流，降低現(xiàn)有土壤肥力效率，抑制農(nóng)作物生長(zhǎng)，降低其產(chǎn)量。

1.3.4 污染大氣。污染生活水源，影響人的健康。焚燒秸稈是當(dāng)前處理農(nóng)業(yè)秸稈的主要方式，產(chǎn)生的濃煙會(huì)污染周?chē)髿猸h(huán)境。化肥、農(nóng)藥、集約化畜禽農(nóng)場(chǎng)的畜禽糞便垃圾和農(nóng)村其他各種農(nóng)用垃圾的堆放、以及含有各種有毒污水類(lèi)垃圾任意堆積，一方面污染大氣，另一方面，其中產(chǎn)生的多種有害有機(jī)物、無(wú)機(jī)物微粒直接地通過(guò)自然雨水和淋濾的方式進(jìn)入地下水，會(huì)造成飲用水源污染，最終影響人體健康。

2 我國(guó)農(nóng)村面源污染治理中存在的問(wèn)題

2.1 重視農(nóng)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，忽視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)

生態(tài)環(huán)境具有公共物品特性，如區(qū)域環(huán)境的上游水污染直接會(huì)影響下游區(qū)域。由于地方政府長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，盡可能提高農(nóng)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，忽視注重對(duì)城鄉(xiāng)農(nóng)村環(huán)境承載力的科學(xué)有效持續(xù)保護(hù)，加之地方政府對(duì)于鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)方面的貢獻(xiàn)更是難以客觀量化，導(dǎo)致地方政府在農(nóng)村面源污染治理中存在偏差。過(guò)度農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致對(duì)于農(nóng)村自然資源的過(guò)度利用，自然資源過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)造成了對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染。

2.2 農(nóng)村居民，社會(huì)組織，市場(chǎng)主體參與的缺失

環(huán)境效益具有公共性，大型工廠排放廢水等破壞環(huán)境行為造成的危害是由大眾人民共同承擔(dān)的，環(huán)境治理所產(chǎn)生的效益也是公民所共享的。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)的邏輯，這種集體利益最大化是基于群體規(guī)模上的效用遞減的函數(shù)，即當(dāng)群體規(guī)模越大，參與集體行動(dòng)過(guò)程的那個(gè)人可以獲得分配的最大利益份額將越小，群體成員承擔(dān)的成本越高，收入往往不足以抵消成本。各經(jīng)濟(jì)主體在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具備理性，會(huì)追求個(gè)體利益最大化，其公共參與的程度最終取決于自身利益實(shí)現(xiàn)的具體得失。因此，在缺失鼓勵(lì)和保障公民參與的環(huán)保監(jiān)督機(jī)制情形下，農(nóng)戶個(gè)體、農(nóng)村種植企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)或其他組織往往追求自身利益使農(nóng)村面源污染不斷惡化，在污染防治監(jiān)督中也往往會(huì)保持沉默。

2.3 農(nóng)村面源污染防治檢測(cè)技術(shù)障礙

一方面，在實(shí)踐中的缺少針對(duì)農(nóng)村面源污染的基礎(chǔ)性檢測(cè)而未形成對(duì)制定防控標(biāo)準(zhǔn)有利的完整數(shù)據(jù)，多數(shù)實(shí)用技術(shù)依舊用點(diǎn)源污染控制的技術(shù)，而農(nóng)業(yè)面源污染需要從源頭、過(guò)程、末端的整體系統(tǒng)治理模式，以末端治理為主的工程技術(shù)難以達(dá)到綜合治理效果。另一方面，與國(guó)家其他有關(guān)職能部門(mén)執(zhí)法相比，環(huán)保部門(mén)缺少相應(yīng)的農(nóng)村環(huán)保人員，監(jiān)測(cè)對(duì)象多，污染企業(yè)監(jiān)測(cè)成本高等問(wèn)題均影響環(huán)保監(jiān)管問(wèn)題。

3 農(nóng)村面源污染相關(guān)行為異化原因分析

3.1 地方政府政績(jī)壓力與農(nóng)村環(huán)境治理

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府治理中官員的升遷很大程度上依據(jù)經(jīng)濟(jì)績(jī)效為重要指標(biāo)?？?jī)效考核機(jī)制的基本目的主要是將個(gè)人追求的效益與所承擔(dān)的職責(zé)聯(lián)系起來(lái)，起到激勵(lì)和制約作用，以此實(shí)現(xiàn)政府的公共職能。但政府壓力導(dǎo)向型績(jī)效考核評(píng)估指標(biāo)中過(guò)于注重強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考核指標(biāo)，部分地方政府官員致力于迅速提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)大量資金涌入招商引資、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等，而無(wú)法短期“見(jiàn)效”的農(nóng)村環(huán)境治理往往被忽視，存在投資不足情況。

3.2 生態(tài)治理法律，政策不完善

目前，地方政府生態(tài)治理工作主要依據(jù)是國(guó)家《環(huán)境保護(hù)法》以及地方性的環(huán)境保護(hù)條例。但由于內(nèi)容限制過(guò)于寬泛，對(duì)各級(jí)地方環(huán)境與治理綜合執(zhí)法部門(mén)在地方環(huán)境保護(hù)綜合治理方面缺少精細(xì)化管理，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向仍然存在。政策層面缺乏支持農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的優(yōu)惠措施，缺乏強(qiáng)制性和指導(dǎo)性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；缺乏鼓勵(lì)多方參與環(huán)保監(jiān)督配套機(jī)制。

3.3 農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管不足

地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)一方面接受生態(tài)環(huán)境部的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面其資源依賴(lài)于當(dāng)?shù)卣闹С帧W(xué)者曹凌燕等認(rèn)為“由于政府地位特殊和政府利益方面的高度獨(dú)立性，地方環(huán)保部門(mén)自身的環(huán)境執(zhí)法職能必須經(jīng)常受到一些地方政府意愿行為的間接影響”，這將導(dǎo)致其監(jiān)測(cè)污染能力有所減弱，地方一級(jí)環(huán)保監(jiān)督管理部門(mén)缺乏現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)。

4 改善我國(guó)農(nóng)村面源污染治理的建議

4.1 完善地方政績(jī)考核體系

首先，改變地方政府官員政績(jī)觀。在地方官員晉升的綜合評(píng)價(jià)體系中將農(nóng)村環(huán)境污染治理績(jī)效、資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等切實(shí)納入績(jī)效考核范圍，繼續(xù)推進(jìn)綠色GDP評(píng)價(jià)體系，保護(hù)我們青山綠水。其次，從地方政府責(zé)任角度，完善我國(guó)地方政府環(huán)境問(wèn)責(zé)歸責(zé)制度。建立目標(biāo)環(huán)境責(zé)任制，追究單位各職能部門(mén)以及相關(guān)單位人員之間的目標(biāo)環(huán)境責(zé)任，確保責(zé)任制的順利運(yùn)行。

4.2 激發(fā)多方參與農(nóng)村面源污染防護(hù)

黨的十九大報(bào)告中提出“構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。激發(fā)多方參與的污染防護(hù)機(jī)制，“一方面需要依靠法律制度進(jìn)行規(guī)范，對(duì)惡意污染進(jìn)行懲治，另一方面也需要對(duì)綠色環(huán)保的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)進(jìn)行激勵(lì)?！背雠_(tái)相關(guān)環(huán)境污染的處罰機(jī)制，做到獎(jiǎng)懲明確的同時(shí)，要建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的農(nóng)民個(gè)體、社會(huì)組織和企業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼、減稅等優(yōu)惠政策。同時(shí)，出臺(tái)保護(hù)農(nóng)村居民參與環(huán)保行為的法律保障、提供良好的激勵(lì)機(jī)制使農(nóng)村居民充分參與環(huán)保行為。

4.3 提升環(huán)境監(jiān)察效果，完善生態(tài)治理法律

加強(qiáng)各部門(mén)的信息共享與聯(lián)動(dòng)，充實(shí)農(nóng)村環(huán)境檢察隊(duì)伍。在環(huán)境監(jiān)察工作中通過(guò)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法；強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境檢察隊(duì)伍的建設(shè)和相關(guān)研究，配備相應(yīng)設(shè)備，提升檢測(cè)技術(shù)，提高專(zhuān)業(yè)技能；對(duì)重點(diǎn)企業(yè)加大全程監(jiān)管力度，必要時(shí)利用媒體對(duì)污染企業(yè)采取曝光，發(fā)揮媒體監(jiān)督作用，形成輿論壓力，防止面源污染的持續(xù)性。明確環(huán)境責(zé)任，健全環(huán)保法責(zé)任，完善《環(huán)境保護(hù)法》，地方政府根據(jù)中央政策去承擔(dān)農(nóng)村面源污染防治責(zé)任，因地制宜、協(xié)同合力完善規(guī)則體系保障，用制度規(guī)章約束污染行為。

5 地方政府對(duì)農(nóng)村面源污染跨區(qū)域協(xié)作治理的思考

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加之農(nóng)村面源污染具有“脫域”的特點(diǎn)，如果單純依靠某個(gè)政府或某個(gè)行政區(qū)域，不僅會(huì)造成治理成本過(guò)高，而且還無(wú)法達(dá)到治理要求。農(nóng)村面源污染治理也不僅是一個(gè)地方政府的事，它更是區(qū)域政府的共同事務(wù)，它需要區(qū)域各地方政府超越某一地方政府的單一治理，各地方政府具有跨區(qū)域集體行動(dòng)責(zé)任。因此，應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府管理各部門(mén)協(xié)調(diào)監(jiān)督，同時(shí)將各農(nóng)村面源污染區(qū)域內(nèi)的行政區(qū)有機(jī)結(jié)合在一起，實(shí)施跨區(qū)協(xié)作治理，從而克服農(nóng)村面源污染治理的政府失靈，提高治理效果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)的善治。

首先，地方政府間達(dá)成區(qū)域農(nóng)村面源污染治理的共同理念和目標(biāo)。一方面，通過(guò)道德原則和規(guī)范，引導(dǎo)地方政府樹(shù)立一致性協(xié)作治理理念。另一方面，在利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，建立地方政府區(qū)域農(nóng)村面源污染協(xié)作治理制度，準(zhǔn)確確定地方政府協(xié)作治理農(nóng)村面源污染的范圍、責(zé)任，協(xié)商提供普遍約束力的政策，達(dá)成協(xié)作治理的集體目標(biāo)，并建立利益維持機(jī)制，提升治理效果與效率。其次，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展遏制地方過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。地方政府以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展追求共同利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村面源污染共同治理，通過(guò)共同分擔(dān)區(qū)域內(nèi)面源污染治理的費(fèi)用，降低農(nóng)村面源污染治理具有的外部性和高交易成本性，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的生態(tài)效益。同時(shí)，地方政府可通過(guò)引入市場(chǎng)，向社會(huì)主體讓渡治理權(quán)力，主動(dòng)與其他利益相關(guān)者合作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村面源污染多元共治格局。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，污染源分散、污染過(guò)程復(fù)雜、危害后果廣泛的特點(diǎn)導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村面源污染治理難度大。目前國(guó)內(nèi)外的學(xué)者多集中研究地方政府如何治理本地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，對(duì)于各級(jí)地方政府聯(lián)合治理污染的研究均集中在流域污染的治理。未來(lái)的研究還需更多關(guān)注，在地方政府控制農(nóng)村面源污染行為特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從地方政府整體效率的角度，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的互動(dòng)合作，也需更多關(guān)注農(nóng)村面源污染有效治理中的各級(jí)地方政府的協(xié)同合作行為。在2021年《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實(shí)施方案（試行）》中提到“建立多元共治模式”，即形成“政府－市場(chǎng)－農(nóng)戶”多元共管共治體系。這表明在未來(lái)的農(nóng)村面源污染治理中將兼顧農(nóng)民的生態(tài)權(quán)益，并在農(nóng)村面源污染協(xié)作治理中運(yùn)用市場(chǎng)來(lái)提供公共服務(wù)與產(chǎn)品，做到利益與制度的雙贏。