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    農(nóng)村養(yǎng)老困境與多元化體系構(gòu)建

    2023-01-05 03:47:46□文/燕
    合作經(jīng)濟(jì)與科技 2022年16期
    關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼養(yǎng)老

    □文/燕 飛

    (三門峽社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院 河南·三門峽)

    [提要] 當(dāng)前,我國(guó)老齡化程度不斷加深,農(nóng)村相對(duì)于城鎮(zhèn)老齡化程度更高。我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變讓農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重,“重幼輕老”也影響家庭養(yǎng)老的功能。而從農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)踐中誕生的農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老,因?yàn)橹贫取①Y金等問題,發(fā)展緩慢而艱難。起步較晚的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障,盡管取得長(zhǎng)足的發(fā)展,但保障水平依然有限。立足這些現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村養(yǎng)老困境,單一的養(yǎng)老方式不足以滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求,構(gòu)建以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為補(bǔ)充、社會(huì)保障兜底的多元化養(yǎng)老體系才能提升農(nóng)村老人養(yǎng)老保障水平。

    黨的十九大以來,國(guó)家對(duì)養(yǎng)老事業(yè)多措并舉,在這個(gè)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的新時(shí)期,更應(yīng)該意識(shí)到相對(duì)于城鎮(zhèn),農(nóng)村老人將面臨著更多的養(yǎng)老問題。鑒于此,本文在思考當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老主要困境基礎(chǔ)上,試圖探索農(nóng)村多元化養(yǎng)老體系構(gòu)建路徑。

    一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的困境

    (一)家庭養(yǎng)老功能的弱化。家庭養(yǎng)老是我國(guó)最傳統(tǒng)也是最基本的養(yǎng)老方式。改革開放后,我國(guó)的城鎮(zhèn)化速度加快,農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障不斷被弱化。

    從家庭結(jié)構(gòu)的角度上看,隨著計(jì)劃生育的持續(xù)推進(jìn),我國(guó)的家庭規(guī)模不斷小型化,平均家庭戶規(guī)模持續(xù)走低,從1982 年的4.41 人下降到2020 年的2.62 人?!?-2-1”的家庭結(jié)構(gòu)讓農(nóng)村家庭養(yǎng)老陷入了前所未有的經(jīng)濟(jì)問題。盡管農(nóng)村老人可以一直務(wù)農(nóng)獲得收入,但是隨著年齡的增長(zhǎng),這一能力也逐漸減弱,需要獲得其他家庭成員的供養(yǎng)。第六次人口普查顯示,農(nóng)村60歲以上老人中女性收入有59.93%來自家庭成員供養(yǎng),男性為35.13%。而在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中,大量青壯年勞動(dòng)力涌入城市,又引發(fā)了農(nóng)村空巢老人問題,讓農(nóng)村老人喪失了精神上的支持和慰藉。與此同時(shí),我國(guó)人口的預(yù)期壽命逐年上升,又加劇了家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。

    從家庭關(guān)系上來看,改革開放以來,西方自由、平等、個(gè)人主義等思潮對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的“孝道”文化產(chǎn)生了巨大的沖擊。加上農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,將重心放在工作和對(duì)下一代的教育上,“重幼輕老”現(xiàn)象明顯。同時(shí),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變使子女不再尋求從土地上獲得主要收益,農(nóng)村老人掌握家庭資源(土地)換取子女贍養(yǎng)的傳統(tǒng)制度進(jìn)一步瓦解。由于農(nóng)村人口受教育程度不高,對(duì)于孝順的理解多體現(xiàn)在基本生活的保障上,而忽視了老年人的精神需求,加之價(jià)值觀和生活習(xí)慣的差異,導(dǎo)致代際之間矛盾加劇,影響了家庭養(yǎng)老的功能。

    (二)艱難前進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。2008 年,邯鄲市肥鄉(xiāng)縣前屯村建立了全國(guó)首家農(nóng)村互助幸福院,“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”,目的是解決子女在外務(wù)工、老人無人照顧、經(jīng)濟(jì)來源有保障、生活能夠自理的農(nóng)村空巢老年人的養(yǎng)老問題。這是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,也是對(duì)日漸弱化的家庭養(yǎng)老的一種現(xiàn)代化調(diào)試。2020 年,我國(guó)農(nóng)村建成了13.3 萬個(gè)互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,而城市卻只有1.5 萬個(gè),可見農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老是符合農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)際情況的一種養(yǎng)老實(shí)踐,但是這一實(shí)踐在發(fā)展過程中也面臨著諸多問題。首先是制度上的制約,2013 年6 月28 日,民政部令第48 號(hào)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》指出社區(qū)互助養(yǎng)老不屬于養(yǎng)老機(jī)構(gòu),不具備法人資質(zhì),是公共服務(wù)的一部分。盡管全國(guó)各地根據(jù)地方實(shí)際對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老做出了很多有益的探索,并取得了不錯(cuò)的效果,但是并沒有全國(guó)性的政策法規(guī)支撐這一養(yǎng)老方式,繼而引發(fā)第二種現(xiàn)實(shí)困境,就是資金來源的障礙。目前,全國(guó)的農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐場(chǎng)地多為村鎮(zhèn)的閑置房屋,資金來源主要為政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)貼和社會(huì)集資,少部分來自老人繳納的費(fèi)用,產(chǎn)生了“公益型”和政府扶持的“福利+公益型”兩種草根類型。政府資金的補(bǔ)貼多為基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè),后期運(yùn)營(yíng)保障資金投入少,而大多數(shù)農(nóng)村沒有集體經(jīng)濟(jì),也無法持續(xù)投入運(yùn)營(yíng)資金。加上專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)和人員匱乏,讓互助養(yǎng)老這一形式變相成為了老人們的娛樂場(chǎng)所,沒有發(fā)揮互助集中養(yǎng)老的作用。

    (三)社會(huì)養(yǎng)老保障水平低

    1、救助制度對(duì)養(yǎng)老需求的覆蓋面窄。我國(guó)的救助制度主要有最低生活保障制度和特困人員救助供養(yǎng)制度,其中后者的前身是“五保供養(yǎng)”制度。截至2020 年底,低保制度共保障了農(nóng)村1,985.0 萬戶低收入家庭,惠及3,620.8 萬人,平均保障標(biāo)準(zhǔn)5,962.3 元/人,比 2019 年增長(zhǎng) 11.7%;有 446.3 萬人得到了特困人員救助,全年支出農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)資金424 億元,平均每人9,500 元。盡管這兩項(xiàng)制度的保障水平有所上升,但是保障對(duì)象不僅僅是老年人,還包括殘疾人、未成年人和低收入人群,相對(duì)于整個(gè)農(nóng)村老年群體來說,覆蓋面窄,只能作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的補(bǔ)充,這也是由救助制度的性質(zhì)所決定的。

    2、老年人補(bǔ)貼制度保障群體占比低,保障水平差異大。老年人補(bǔ)貼制度主要包括高齡津貼、養(yǎng)老補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼。截至2020 年底,全國(guó)共有3,853.7 萬老年人享受老年人補(bǔ)貼,其中享受高齡補(bǔ)貼的老年人3,104.4 萬人,享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人81.3 萬人,享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人535.0 萬人。根據(jù)2016年《民政部辦公廳關(guān)于在全國(guó)省級(jí)層面建立老年人補(bǔ)貼制度情況的通報(bào)》的數(shù)據(jù),有26 個(gè)?。ㄊ?、區(qū))確立了高齡津貼制度,補(bǔ)貼金額每人每年25 元~1,200 元/不等。在20 個(gè)建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的?。ㄊ小^(qū))中,針對(duì)的主要人群是失能老人、低保老人和特困老人。護(hù)理補(bǔ)貼的對(duì)象也多為失能老人、空巢老人、特困老人等貧困老人群體。

    老年人補(bǔ)貼制度的資金來源基本為各級(jí)財(cái)政,以高齡津貼為例,除了云南省和貴州省是由省財(cái)政直接撥付資金,其余均由各市、縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān),其中廣東省和安徽省并未制定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),由各級(jí)財(cái)政自行決定。養(yǎng)老補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼省財(cái)政資金來源占比增加,但大多數(shù)省份還是以各級(jí)財(cái)政為主,一些省份采用市、縣(區(qū))各出50%的方式,個(gè)別地區(qū)引入了福利彩票金這一資金來源。而由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異、政策各異,也造成了補(bǔ)貼金額和發(fā)放情況的差距。2020 年享受到這一保障的老年人只占到我國(guó)老年群體的14.6%。因此,筆者認(rèn)為,老年人補(bǔ)貼制度本質(zhì)上也是對(duì)救助制度的一種補(bǔ)充,是社會(huì)養(yǎng)老保障體系的一種兜底制度。

    3、農(nóng)民繳費(fèi)水平較低,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平有限。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐,2014 年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度意見》,逐步將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行合并,統(tǒng)稱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。截至2020年,共有54,244 萬人參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),16,068 萬人領(lǐng)取待遇。實(shí)際上,我國(guó)城鄉(xiāng)“二元”屬性的養(yǎng)老保障體系仍無實(shí)質(zhì)性改變。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)起步晚、發(fā)展晚,在資金籌集上也與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有巨大差異。而相比城鎮(zhèn)職工有企業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn),農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的層次就顯得過于單一和薄弱。

    城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是“個(gè)人交,集體助,政府補(bǔ)”的基本原則,個(gè)人賬戶有100 元~2,000 元 15 個(gè)繳費(fèi)檔次,各地可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。繳費(fèi)越多,補(bǔ)貼越多,領(lǐng)取的待遇也越多。但是受限于各地不同的經(jīng)濟(jì)情況,補(bǔ)貼水準(zhǔn)各不相同,因此最后的保障水平也各有高低。盡管在2020 年國(guó)家再一次調(diào)整最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金為93 元,但是2020 年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金人均水平僅為170 元/月,而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金人均水平為2,906 元/月。這一差距仍舊不足以為農(nóng)村老人提供堅(jiān)實(shí)的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)。

    我國(guó)農(nóng)村實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間較短,廣大農(nóng)民并未深刻體會(huì)到這一養(yǎng)老保障制度的好處。而農(nóng)民群體固有的小農(nóng)思想和短視行為,在估計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用收益方面也容易產(chǎn)生偏差,并傾向于把錢拿在自己手里,即使選擇參加,也會(huì)選擇最低的繳費(fèi)檔次,也造成了繳得少、補(bǔ)得少,最后領(lǐng)得少的情況。而多繳多得也造成了富裕階層最終的保障程度更高,而貧困階層保障偏低的結(jié)果。盡管該項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在提升農(nóng)村老人養(yǎng)老水平方面起到了積極的作用,但是較低的保障水平仍然讓改善作用非常有限。

    二、構(gòu)建農(nóng)村多元化養(yǎng)老體系

    基于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的困境,單一的家庭養(yǎng)老和完全依賴社會(huì)保障養(yǎng)老都不適用于我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況,在這一階段,構(gòu)建多元化的養(yǎng)老體系才是最優(yōu)的應(yīng)對(duì)方式。在多元養(yǎng)老體系下,各種養(yǎng)老方式的融合并不是簡(jiǎn)單地并存,而應(yīng)該是互相融合、互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)。本研究認(rèn)為,在新的歷史時(shí)期,應(yīng)該立足我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況,厘清政府、社會(huì)、家庭和市場(chǎng)的角色,明晰各主體的職能,從國(guó)家頂層制度的設(shè)計(jì)出發(fā),夯實(shí)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ),完善社區(qū)養(yǎng)老的功能,提升社會(huì)養(yǎng)老保障,促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展,多策并舉,有序推進(jìn)農(nóng)村多元養(yǎng)老體系的構(gòu)建,才能不斷提高我國(guó)農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障水平。

    (一)完善制度頂層設(shè)計(jì)

    1、注重養(yǎng)老制度服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)。為了更好地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老體系的建設(shè),應(yīng)該將養(yǎng)老服務(wù)體系作為社會(huì)化的系統(tǒng)工程,納入我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中,完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策性文件,做到制度和政策實(shí)施的一致性、連貫性和可持續(xù)性。

    2、在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下,把農(nóng)村養(yǎng)老體系發(fā)展納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中,并作為地方的政績(jī)考核項(xiàng)目,加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

    3、積極培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng),規(guī)范相關(guān)服務(wù)規(guī)則,引導(dǎo)并鼓勵(lì)市場(chǎng)力量進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老體系中,并給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù),鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)提供主體創(chuàng)新多元化的服務(wù)方式和內(nèi)容。

    4、加快養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)。鼓勵(lì)高校設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè),轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)等同于“伺候”老年人這一思想認(rèn)知,探索“校企合作”“政府-學(xué)校”合作等多種模式,形成人才培養(yǎng)-實(shí)習(xí)-就業(yè)的良性發(fā)展軌道,改變我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏的現(xiàn)實(shí)狀況。

    (二)夯實(shí)家庭養(yǎng)老思想制度基礎(chǔ)。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村老年群體而言,家庭養(yǎng)老可以保留原有的生活習(xí)慣,在滿足一定精神需求的基礎(chǔ)上,成本較為低廉,在我國(guó)養(yǎng)老保障體系中的基礎(chǔ)地位無可撼動(dòng)。新時(shí)期家庭養(yǎng)老首先要在思想上展開建設(shè),宣揚(yáng)傳統(tǒng)文化中的敬老、孝老、愛老的“孝文化”道德規(guī)范,樹立、表彰孝敬老人、和諧家庭等典型人物和事跡,構(gòu)建與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相適應(yīng)的鄉(xiāng)村道德價(jià)值體系,從思想文化上夯實(shí)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的思想基礎(chǔ)。在制度上,進(jìn)一步明確保障家庭養(yǎng)老的相應(yīng)福利政策,例如外地工作子女探視和照護(hù)老人的休假權(quán)利,進(jìn)城與子女共同生活老人的住房保障和醫(yī)療需求等。在法律上,加強(qiáng)對(duì)于老年人權(quán)益保護(hù)的法律建設(shè),從法律層面保障老年人的權(quán)益,對(duì)于不贍養(yǎng)、虐待老人的個(gè)人和家庭,要依法進(jìn)行處罰。

    (三)加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)充功能。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展是對(duì)家庭養(yǎng)老的一個(gè)重要補(bǔ)充,應(yīng)從政策和資金上給予支持,改善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的硬件設(shè)施,完善相關(guān)醫(yī)療照護(hù)設(shè)備,以城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為參照,建設(shè)符合農(nóng)村實(shí)際情況的老年人之家,滿足農(nóng)村老人日常的生活、娛樂和基本健康保障需求。

    加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的文化服務(wù)培育工作,形成農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的良性內(nèi)循環(huán)。建設(shè)以村委委員和黨員帶頭,村民和老人共同參與的養(yǎng)老氛圍。培育農(nóng)村自己的養(yǎng)老服務(wù)志愿者,鼓勵(lì)身體健康的老人積極參與社區(qū)養(yǎng)老管理工作,組建老年人協(xié)會(huì)等文娛組織,開展自我管理。

    (四)提升社會(huì)養(yǎng)老保障水平。以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老制度為目標(biāo),不斷提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平的公平程度。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上不斷完善相關(guān)法律,推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)二元制轉(zhuǎn)向一元制。不斷提升農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平,在目前的個(gè)人繳費(fèi)、地方政府和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的籌資模式下,優(yōu)化繳費(fèi)機(jī)制,合理統(tǒng)籌地方和中央財(cái)政補(bǔ)貼。加強(qiáng)參保宣傳力度,激發(fā)農(nóng)民的參保熱情,破除經(jīng)濟(jì)困難農(nóng)民低繳費(fèi)、低補(bǔ)貼、低保障的現(xiàn)實(shí)困境。

    完善農(nóng)村低保老人、特困老人救助制度的中央指導(dǎo)政策,改變目前救助制度以地方政策和資金為主情況下,救助手段和救助水平相對(duì)較低的情況,切實(shí)改善低保老人和特困老人的養(yǎng)老環(huán)境和精神慰藉需求。

    綜上,在人口老齡化背景下,相比城鎮(zhèn)而言,農(nóng)村養(yǎng)老問題更為迫切和關(guān)鍵。立足我國(guó)的實(shí)際國(guó)情,多措并舉,鼓勵(lì)老人、村民、村委、地方政府、市場(chǎng)力量等多元主體參與到農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展當(dāng)中,構(gòu)建以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老為補(bǔ)充、社會(huì)保障養(yǎng)老為兜底的多元化養(yǎng)老體系。同時(shí),不斷推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村的宣傳力度,創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老的新方式和新方法,構(gòu)建農(nóng)村老人多層次的養(yǎng)老保障,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老人老有所依、老有所養(yǎng)和老有所樂的物質(zhì)精神雙重保障。

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