推進森林草原防滅火指揮機構(gòu)實體化運行若干問題探討

晉南 何川 白夜

0 引言

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，原來由國家林業(yè)局承擔(dān)的森林防火職責(zé)和農(nóng)業(yè)部承擔(dān)的草原防火職責(zé)，轉(zhuǎn)由新成立的應(yīng)急管理部、國家林草局和公安部分工負(fù)責(zé)，這也使得森林草原防火從“一家主導(dǎo)”變成“三家協(xié)作”，但一段時間以來，中央和地方一些部門由于在森林草原防滅火領(lǐng)域職責(zé)認(rèn)識有偏差、協(xié)調(diào)配合不到位，出現(xiàn)了一些問題，影響了機構(gòu)改革效果，使得森林草原防滅火相關(guān)職能部門協(xié)同配合成為一個亟需解決的新課題。2020年應(yīng)急管理部在《對十三屆全國人大三次會議第5677號建議的答復(fù)》中提出“探索考慮森防指實體化運行，應(yīng)急、林草等部門在防火期聯(lián)合值班、統(tǒng)籌聯(lián)動，逐步推動防滅火一體化?！鄙植菰罍缁鹬笓]機構(gòu)實體化運行首次被提出。今年年初，應(yīng)急部防火司司長彭小國也撰文提出：“探索高火險期、處置重特大火災(zāi)期間和重要敏感時段森防指實體化運行”[1]。在深化機構(gòu)改革的大背景下，這一思路也許是解決當(dāng)前森林草原防滅火工作面臨諸多困境的一種有效手段。本文從我國森林草原防滅火指揮機構(gòu)的發(fā)展歷史、實體化運行的內(nèi)涵和必要性以及推進實體化運行的建議三個方面進行闡述，以期為全面推行森林草原防滅火指揮機構(gòu)實體化運行，構(gòu)建科學(xué)有效的森林草原防滅火體制機制提供有益參考。

1 我國森林草原防滅火指揮機構(gòu)的發(fā)展歷史

本輪機構(gòu)改革前，森林防火指揮部和草原防火指揮部都是單獨設(shè)立的。

1.1 森林防火指揮機構(gòu)

1957年1月，當(dāng)時的林業(yè)部成立護林防火辦公室，主管全國護林防火業(yè)務(wù)工作，成為中央防火機構(gòu)設(shè)置的開端。1979年，《中華人民共和國森林法（試行）》從法律上規(guī)定了森林防火機構(gòu)和要求。1987年5月6日，黑龍江大興安嶺發(fā)生特大森林火災(zāi)，暴露了我國森林防火在組織指揮和部門協(xié)調(diào)等方面存在的諸多問題。1987年7月18日，經(jīng)國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，中央森林防火總指揮部成立，1988年更名國家森林防火總指揮部。當(dāng)年，國務(wù)院頒布實施《森林防火條例》，條例第六條規(guī)定，“國家設(shè)立中央森林防火總指揮部”，同時明確“中央森林防火總指揮部辦公室設(shè)在國務(wù)院林業(yè)主管部門?！?993年國務(wù)院機構(gòu)改革，4月19日發(fā)布的《關(guān)于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)設(shè)置的通知》稱“國務(wù)院的其他非常設(shè)機構(gòu)一律撤銷?！眹疑址阑鹂傊笓]部由此撤銷。此后，森林防火組織體系弱化的弊端逐漸凸顯，全國森林火情出現(xiàn)嚴(yán)重反彈勢頭，特別是2006年春夏之交，黑龍江、內(nèi)蒙古連續(xù)發(fā)生3起特大雷擊森林火災(zāi)，引起了黨中央、國務(wù)院的高度關(guān)注。時隔13年，2006年5月29日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于成立國家森林防火指揮部的通知》，通知稱，“為進一步加強對森林防火工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的組織指揮體系，充分發(fā)揮各部門在森林防火工作中的職能作用，經(jīng)國務(wù)院同意，成立國家森林防火指揮部，辦公室設(shè)在國家林業(yè)局。”此后，地方各級也都相應(yīng)成立了森林防火指揮部，可以看出，國家森林防火指揮部經(jīng)歷了建立—撤銷—建立的過程，從側(cè)面證明成立統(tǒng)一的指揮機構(gòu)是做好森林防火工作的歷史經(jīng)驗。

1.2 草原防火指揮機構(gòu)

與森林火災(zāi)相比，我國草原火災(zāi)防范工作較為滯后。20世紀(jì)50至80年代期間，草原火災(zāi)時有發(fā)生，且往往釀成大災(zāi)，使我國草原損失嚴(yán)重。當(dāng)發(fā)生草原火災(zāi)時，基本上由當(dāng)?shù)厝罕娮园l(fā)進行撲救，缺乏組織機構(gòu)、救火方案和預(yù)防撲救措施，草原防火工作一直處于被動局面。這種局面的改變也是以1987年大興安嶺特大森林火災(zāi)為轉(zhuǎn)機的，1989年國務(wù)院142號文件提出，草原防火要同森林防火一樣認(rèn)真對待，由農(nóng)業(yè)部成立草原防火指揮部。此后，我國草原防火體制日益健全，1993年，國務(wù)院發(fā)布《草原防火條例》，2008年11月對該條例進行了修訂[2]。但與國家森林防火指揮部有所區(qū)別的是，草原防火指揮部只是作為原農(nóng)業(yè)部的一個專項工作機構(gòu)來設(shè)立的，成員也僅僅由農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)機構(gòu)相關(guān)人員組成，而國家森林防火指揮部的成員單位則來自國務(wù)院有關(guān)部委以及解放軍和武警部隊。

1.3 現(xiàn)狀

2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)、農(nóng)業(yè)部的草原防火職責(zé)、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合進新組建的應(yīng)急管理部。當(dāng)年9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于調(diào)整成立國家森林草原防滅火指揮部的通知》，國家森林防火指揮部調(diào)整為國家森林草原防滅火指揮部，辦公室設(shè)在應(yīng)急部，正式將全國森林防火和草原防火納入一體管理，形成森林和草原并舉、預(yù)防和撲救結(jié)合的全新國家森林草原防滅火指揮機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國森林草原防滅火工作。之后，地方也陸續(xù)按照中央改革要求，對森林和草原防滅火指揮機構(gòu)進行了整合調(diào)整，形成“上下基本對應(yīng)”的森林草原防滅火指揮機構(gòu)體系。

2 如何實現(xiàn)森林草原防滅火指揮機構(gòu)實體化運行

國家森林草原防滅火指揮部屬于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不單獨確定編制，所需編制由承擔(dān)具體工作的國務(wù)院行政機構(gòu)解決[3]。在實踐過程中，指揮部的虛化運行，造成森林草原防滅火工作往往是“國家部署、部門參與、應(yīng)急落實”，各成員單位責(zé)任沒有壓到實處，加之森防辦人員偏少，指導(dǎo)森林草原防滅火工作缺乏有力抓手。為此，國家森防辦提出：探索高火險期、處置重特大火災(zāi)期間和重要敏感時段森防指實體化運行，加強聯(lián)合值守，協(xié)同開展工作。筆者以為，在此基礎(chǔ)之上，實體化運行還應(yīng)該包括以下兩層含義，才能真正變“虛”為“實”，構(gòu)建起協(xié)作有力的森林草原防滅火組織體系。

2.1 森林草原防滅火指揮部的實體化運行

指揮部的所有成員單位，特別是主要成員單位，如應(yīng)急、林草和公安，在指揮部制定運行規(guī)則時，除了劃分各自在森林草原防滅火方面的職責(zé)邊界外，還應(yīng)該成立諸如工作組之類的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，牽頭承擔(dān)某一方面的工作職責(zé)，例如今年四川省印發(fā)的《四川省森林草原防滅火指揮部內(nèi)部工作運行機制（試行）的通知》明確，指揮部除了設(shè)辦公室外，還設(shè)置了火災(zāi)風(fēng)險隱患排查整治、違規(guī)野外用火和火案查處、林牧區(qū)輸配電設(shè)施火災(zāi)隱患排查整治、小火打早打了、火災(zāi)科學(xué)撲救和信息綜合共6個小組，組長由成員單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，實現(xiàn)指揮部工作運行具體化，發(fā)揮牽頭作用的不僅僅是森防辦，還有承擔(dān)具體任務(wù)的工作小組，小組要向指揮部匯報工作，推動落實交辦的任務(wù)，發(fā)揮實際作用。

2.2 森林草原防滅火指揮部辦公室的實體化運行

現(xiàn)有森防辦基本設(shè)在應(yīng)急管理部門防火處（科），辦公人員較少，推動森防辦實體化運行就是要充實辦公室工作人員，實現(xiàn)成員單位聯(lián)合辦公。在人員充盈的前提下，辦公室可以成立若干專項小組，分類推動工作落實，這方面四川也走在了前列。據(jù)筆者了解，今年年初，四川森防辦從省林草局調(diào)整到應(yīng)急廳后，就以應(yīng)急廳為主體，抽調(diào)了省網(wǎng)信辦、林草局、公安廳和森林消防總隊等成員單位人員到森防辦實體辦公，并劃分了綜合協(xié)調(diào)、信息宣傳、火災(zāi)防控、指揮協(xié)調(diào)、督導(dǎo)檢查和技術(shù)保障共6個小組，每個小組由5至10人組成，共同組成工作專班，實行24小時輪流值班，保證抓森林草原防滅火工作源頭力量充足和各個成員單位深度參與。實體化運行的森防辦各單位聯(lián)合辦公，一方面減少了公文來往，另一方面也大大匯聚起各方合力，及時有效溝通解決跨部門問題。

3 森林草原防滅火指揮機構(gòu)實體化運行的必要性

盡管國務(wù)院對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)有嚴(yán)格的約束，但是國家森防辦依然將“探索森防指實體化運行”作為2021年工作要點之一進行推進，證明有其提出的合理性和必要性。筆者認(rèn)為，主要基于兩方面考慮。

3.1 機構(gòu)改革后森林草原防滅火領(lǐng)域協(xié)同配合問題突出

根據(jù)中央改革精神，組建應(yīng)急管理部是為了統(tǒng)一應(yīng)對包括森林草原火災(zāi)在內(nèi)的各類自然災(zāi)害以及事故災(zāi)難，形成“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動”的應(yīng)急管理體系[4]，國家森防辦由國家林草局轉(zhuǎn)隸到應(yīng)急管理部后，地方各級林業(yè)系統(tǒng)也陸續(xù)將森防辦移交給應(yīng)急管理部門，同時，原承擔(dān)辦公室職責(zé)的森林公安脫離林業(yè)系統(tǒng)轉(zhuǎn)隸公安，有的地方片面理解林業(yè)部門和森林公安不再承擔(dān)森林防火職責(zé)，造成森林防火工作有一段時間比較混亂。應(yīng)急管理部、林草局以及森林公安“三定”方案出臺后，才逐漸將森林草原防火和滅火的職責(zé)給予明確，即應(yīng)急部門主“救”，主要負(fù)責(zé)森林草原火災(zāi)監(jiān)測預(yù)警及應(yīng)急撲救工作；林草部門主“防”，繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)部門管理責(zé)任，負(fù)責(zé)防火巡護、宣傳、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及火情早期處置等；公安部門（森林公安）主“查”，主要負(fù)責(zé)偵破火災(zāi)案件及火場秩序維護，協(xié)助林草部門搞好火災(zāi)預(yù)防。由此，形成了應(yīng)急管理、林草、公安為主體的森林草原防救體系，經(jīng)過近3年磨合，森林草原防滅火職責(zé)劃分基本清晰，但各地各部門之間在工作銜接、協(xié)同配合上還存在一些問題。筆者在參與一些防火督查和檢查過程中發(fā)現(xiàn)，基層特別是區(qū)縣一級，部門之間的協(xié)同配合依然不是很順暢，各成員單位之間工作銜接不緊密，“防”與“救”的職責(zé)劃分沒有落細(xì)落實。推動森防指實體化運行，有助于壓實壓細(xì)各成員單位森林草原防滅火責(zé)任，從體制機制上實現(xiàn)協(xié)同配合一體化。

3.2 機構(gòu)改革后調(diào)整組建的森防辦力量薄弱

本輪機構(gòu)改革后，森防辦從林業(yè)部門轉(zhuǎn)隸到應(yīng)急管理部門，在實踐操作過程中，有的地區(qū)將原從事森林防火人員及相應(yīng)編制整體移交應(yīng)急系統(tǒng)，保留了防火業(yè)務(wù)骨干，但有的地方只是將辦公室職能進行移交，人員卻沒有轉(zhuǎn)隸，有的回歸森林公安、有的轉(zhuǎn)崗進入其他領(lǐng)域，造成防火人才流失，新成立的森防辦人員由于缺乏防火工作經(jīng)驗，影響森林草原防滅火工作的開展。另一方面，森防辦職能往往由應(yīng)急廳（局）一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔(dān)，以北京為例，森防辦設(shè)在應(yīng)急局防火處，而防火處不僅要承擔(dān)辦公室日常事務(wù)，還要負(fù)責(zé)隊伍管理、預(yù)案制定以及協(xié)調(diào)火災(zāi)撲救等其他職責(zé)，人少事多的矛盾比較突出。通過抽調(diào)、掛職鍛煉等方式從林草等部門充實森防辦人員，強化組織機構(gòu)，使得有更充足的人力、更富經(jīng)驗的人員來統(tǒng)籌本地區(qū)森林草原防滅火工作，持續(xù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促各成員單位履行防滅火責(zé)任，加強森林草原防滅火組織領(lǐng)導(dǎo)。

4 推進森林草原防滅火指揮機構(gòu)實體化運行的幾點建議

當(dāng)前正處于深化森林草原防滅火體制機制改革期，從中央到地方應(yīng)該允許鼓勵各級各部門創(chuàng)新改革舉措，在探索中尋求科學(xué)有效的森林草原防滅火管理體系，森防指及其辦公室實體化運行還處于探索試驗階段，其作用效果還有待進一步檢驗。為充分發(fā)揮實體化運行效果，在推行過程中還應(yīng)該注意以下五個方面的問題。

4.1 積極尋求法律及行政法規(guī)依據(jù)

森林草原防滅火指揮機構(gòu)實體化運行的首要問題是缺少法律保障，指揮部屬于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有人員編制及實體辦事機構(gòu)，各級政府需要積極探索，在試驗取得成功的前提下，適時提出修改有關(guān)法律、行政法規(guī)的意見，確保改革于法有據(jù)。

4.2 注意避免實體化運行機構(gòu)臃腫

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置是從嚴(yán)控制的，歷次機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想就是精簡機構(gòu)，要避免在解決森林草原防滅火指揮管理問題中，由于加強組織機構(gòu)而造成人浮于事、效率低下等問題，嚴(yán)格控制實體化運行后森防辦人員數(shù)量。

4.3 充分調(diào)研不搞上下“一刀切”

各地森林草原防滅火形勢不同，任務(wù)也不同，對沒有森林草原或森林草原面積小、防火壓力小的地方，不硬性要求指揮部實體化運行，同時應(yīng)明確指揮部實體化運行針對的是縣級以上人民政府，避免造成基層干部力量薄弱和沖擊本職工作。

4.4 加快實現(xiàn)實體化運行作用效果

各成員單位應(yīng)精心挑選業(yè)務(wù)能力好、協(xié)調(diào)能力強的人員參與聯(lián)合辦公，既各司其職、各盡其責(zé)，又密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動，避免聯(lián)合值班成聯(lián)合坐班，影響工作實效[5]。

4.5 強化實體化運行效果跟蹤評估

各級政府及編制部門要加強對指揮部實體化運行實效的考察，及時發(fā)現(xiàn)運行過程中出現(xiàn)的矛盾問題，不斷調(diào)整完善機構(gòu)設(shè)置及人員組成，實現(xiàn)改革既定目標(biāo)。