“政策體制框架”研究進(jìn)展與展望

李仰涵，李 泉

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

引 言

“政策體制框架”（Policy Regime Framework，PR）可追溯至政治學(xué)中的歷史導(dǎo)向分支，最早見于國際關(guān)系的研究①Superfine B M，Thompson A R. Interest Groups，the Courts，and Educational Equality：A Policy Regimes Approach to Vergara v. California. American Educational Research Journal，2016，53（03）：573-604.。在發(fā)展演進(jìn)的過程中，“政策體制框架”不僅吸納了政治學(xué)的制度觀點(diǎn)、社會學(xué)的群體理論、歷史制度主義以及理性選擇制度主義等研究成果，而且還綜合了傳統(tǒng)公共政策過程理論（如政治進(jìn)程與決策方法、間斷—均衡框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架等）中的諸多觀點(diǎn)。當(dāng)前，“政策體制框架”逐漸發(fā)展成為一個相對成熟的具有整體性、系統(tǒng)性、集成性特征的分析框架。作為新興的理論分析工具，“政策體制框架”不僅可以從綜合的角度分析公共政策過程，而且還能將復(fù)雜問題的治理研究與對公共政策過程的關(guān)注有機(jī)結(jié)合在一起。該框架在西方學(xué)術(shù)界日益受到重視，已被廣泛應(yīng)用于多個領(lǐng)域政策議題的研究中。目前，國內(nèi)學(xué)者對該框架也開始給予越來越多的關(guān)注，甚至有學(xué)者將其稱之為第三代主流政策過程理論①王亞華，陳相凝.探尋更好的政策過程理論：基于中國水政策的比較研究［J］.公共管理與政策評論，2020，9（06）：3-14.。立足于“政策體制框架”的現(xiàn)有研究進(jìn)展，本文對相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理與整合，在此基礎(chǔ)上，提出了“政策體制框架”的未來發(fā)展方向，以期為進(jìn)一步深化我國政策研究提供思路和借鑒。

一、政策體制的概念溯源與多維解釋

（一）政策體制的概念溯源：從“體制”到“政策體制”

“政策體制”（Policy Regime）肇始于政治學(xué)國際關(guān)系領(lǐng)域中“體制”（regime）的研究②Hauptli M V，Cohen-Vogel L. The Federal Role in Adolescent Literacy from Johnson through Obama：A Policy Regimes Analysis. American Journal of Education，2013，119（03）：373-404.。在這一領(lǐng)域，“體制”通常被用于描述圍繞國際關(guān)系某項(xiàng)議題而形成的制度安排或活動模式③Kratochwil F，Ruggie J G. International organization：The State of the Art［M］//Diehl P F，F(xiàn)rederking B. The Politics of Global Governance：International Organizations in an Interdependent World. Boulder，CO：Lynne Rienner，1997：29-40.。在國際關(guān)系領(lǐng)域之外，“體制”的概念也在政治學(xué)的其他領(lǐng)域得到發(fā)展，例如，研究城市治理的學(xué)者認(rèn)為“體制”是“公共機(jī)構(gòu)和私人利益群體共同運(yùn)作的治理安排，以便于能夠更好地制定和執(zhí)行決策”④Stone C N. Regime Politics：Governing Atlanta，1946–1988.Lawrence：University Press of Kansas，1989：6.；美國政治發(fā)展領(lǐng)域的學(xué)者則更多地運(yùn)用“體制”這一術(shù)語來描述結(jié)構(gòu)性權(quán)力關(guān)系或政治權(quán)威的持久安排⑤Sheingate A. A New Politics of Food? A Policy Regime Approach［EB/OL］.［2012-11-08］. APPAM Fall Research Conference，2012.https：//appam.confex.com/appam/ 2012/ web program/ Paper 2861.html.等。鑒于政治學(xué)與公共政策的密切關(guān)系，對“體制”這一術(shù)語的應(yīng)用也擴(kuò)散到公共政策領(lǐng)域的研究中，該領(lǐng)域的學(xué)者通常將“體制”視為圍繞行政改革或政策執(zhí)行建立起來的特定安排⑥Jochim A E，May P J. Policy Regimes and Governance：Perspectives from Political Science［M］//Brandsen T，Holze M.The Future of Governance. New Jersey：Rutgers，2010：117-134.，例如，Harris和Milkis分別從提出新理念、建立新機(jī)構(gòu)和制定新政策等方面描述了政府的監(jiān)管體制⑦Harris R A，Milkis S M. The Politics of Regulatory Change：A Tale of Two Agencies. New York：Oxford University Press，1996：25.；Kujala等學(xué)者認(rèn)為“體制”是政策行動者及其關(guān)系所構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)⑧Kujala P，Virkkala S，L?hdesm?ki M. Authorities as Enablers in Rural Business Support Policy Regime—Case-Study Finland. Sociologia Ruralis，2021，61（01）：212-233.；Rayner等學(xué)者認(rèn)為“體制”由一系列的法律、規(guī)則和行政行為組成，這些因素共同規(guī)定了特定政策問題的治理輪廓⑨Rayner J，Howlett，M，Wellstead A. Policy Mixes and their Alignment over Time：Patching and Stretching in the Oil Sands Reclamation Regime in Alberta，Canada. Environmental Policy and Governance，2017，27 （05）：472-483.等。

除了借鑒政治學(xué)和公共政策領(lǐng)域文獻(xiàn)中有關(guān)“體制”的研究成果，“政策體制”的概念建構(gòu)還受到公共政策發(fā)展進(jìn)程中階段性關(guān)注焦點(diǎn)的深刻啟發(fā)。從政策研究發(fā)展進(jìn)程上看，在20世紀(jì)80年代之前，學(xué)者們主要關(guān)注政策背后的社會力量（如利益集團(tuán)、階級、階層等）對政策的影響；80年代之后，無論是深受社會學(xué)影響的歷史制度主義，還是深受經(jīng)濟(jì)學(xué)影響的理性選擇制度主義，“制度”尤其是“國家制度”成為研究的焦點(diǎn)；90年代以來，學(xué)者們將關(guān)注的焦點(diǎn)再次轉(zhuǎn)向“理念”在政策分析中的重要作用?！袄妗薄爸贫取焙汀袄砟睢钡裙舱唠A段性關(guān)注焦點(diǎn)及其研究成果就對“政策體制”的概念建構(gòu)產(chǎn)生了重要影響①Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。

（二）政策體制內(nèi)涵的多維解釋

由于不同學(xué)者對“體制”的理解和應(yīng)用存在著差異性②Austgulen，M H. Understanding National Preferences in EU Consumer Policy：A Regime Approach. Journal of Consumer Policy，2020，43（04）：767-798.，學(xué)者們對“政策體制”這一術(shù)語也給出了不同的定義和解讀?？偟恼f來，學(xué)者們對政策體制的主流理解主要涉及以下方面：

1.行動者網(wǎng)絡(luò)說。該觀點(diǎn)將政策體制視為動態(tài)的行動者網(wǎng)絡(luò)，并將政策體制中的行動者及其之間的關(guān)系作為關(guān)注的焦點(diǎn)。這一觀點(diǎn)對政策體制的看法側(cè)重于微觀層面，并深受政策網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)觀點(diǎn)的影響。區(qū)別于政策網(wǎng)絡(luò)研究中一些學(xué)者將“網(wǎng)絡(luò)”視為利益導(dǎo)向的靜態(tài)結(jié)構(gòu)安排，政策體制中的“網(wǎng)絡(luò)”被認(rèn)為是動態(tài)的，即行動者及其關(guān)系隨時間而發(fā)生變化。例如，Bleiklie將政策體制定義為“特定于政策領(lǐng)域內(nèi)或整個政體（polity）的行動者網(wǎng)絡(luò)及其影響模式”，他進(jìn)一步指出，政策體制中的行動者及其網(wǎng)絡(luò)具有以下特征：第一，行動者網(wǎng)絡(luò)不僅參與利益政治，還可能參與任何影響公共政策的活動；第二，政策過程不僅受到行動者基于目標(biāo)導(dǎo)向的理性行為驅(qū)動，還受到基于規(guī)則導(dǎo)向的制度化行為和交往行為驅(qū)動③Bleiklie I. Policy Regimes and Policy Change：Comparing Higher Education Reform Policy in Three European Countries［M］// Kalleberg R，et al. Comparative Perspectives on Universities. Bingley：Emerald Publishing Limited，2000：103.。

2.決策安排說。該觀點(diǎn)認(rèn)為政策體制是圍繞特定政策問題而形成的決策安排，這一觀點(diǎn)對政策體制概念的詮釋主要是圍繞如何組織決策而展開的。例如，Menahem認(rèn)為，政策體制考慮的是如何確定制度安排和程序以便于有效地制定政策④Menahem G. The Transformation of Higher Education in Israel since the 1990s：The Role of Ideas and Policy Paradigms［J］. Governance，2008，21（04）：499-526.。Edwards等學(xué)者認(rèn)為政策體制是圍繞決策過程而形成的一組特定安排，這一概念由政策框架（Policy Frameworks）、權(quán)威形式（Forms of Authorities）和調(diào)解模式（Mediation Patterns）等三個部分構(gòu)成，其中，政策框架決定了公共問題的定義方式、提供的解決方案類型以及提出的政策類型；權(quán)威形式的目的在于通過強(qiáng)制、說服、影響等手段迫使執(zhí)政當(dāng)局中的利益相關(guān)者采用新的規(guī)則、法規(guī)和慣例來制定公共政策；調(diào)解模式關(guān)注的是如何組織集體行動（如聯(lián)盟、沖突或談判等）⑤Sergent A，Arts B，Edwards P. Governance Arrangements in the European Forest Sector：Shifts towards “New Governance” or Maintenance of State Authority? Land Use Policy，2018，79，968-976.。

3.治理安排說。該觀點(diǎn)將政策體制視為解決特定政策問題的治理安排。這一觀點(diǎn)對政策體制的詮釋超越了對決策過程的關(guān)注，將視野擴(kuò)展到政策過程決策以外的其他環(huán)節(jié)以及更具體的治理實(shí)踐層面。盡管學(xué)者們普遍將政策體制視為一種治理安排，但他們對政策體制的界定存在很大的差異性。例如，Eisner認(rèn)為政策體制是“界定社會利益、國家和經(jīng)濟(jì)行為者之間關(guān)系的政治制度安排”⑥Eisner M A. Regulatory Politics in Transition. Baltimore，MD：Johns Hopkins University Press，1993：2.；Jochim和May將政策體制視為跨多個政策子系統(tǒng)并促成整體性政策的治理安排⑦Jochim A E，May P J. Beyond Subsystems：Policy Regimes and Governance. Policy Studies Journal，2010，38（02）：303-327.；McGuinn認(rèn)為政策體制是構(gòu)成特定問題領(lǐng)域政府活動的一組理念、利益和制度①M(fèi)cGuinn P. Swing Issues and Policy Regimes：Federal Education Policy and the Politics of Policy Change. Journal of Policy History，2006，18（02）：205-240.等。盡管學(xué)者們在政策體制概念認(rèn)知上存在差異，但都較為關(guān)注政策體制各要素形成的治理結(jié)構(gòu)以及這些要素的互動所衍化出的動態(tài)治理過程。

二、政策體制的結(jié)構(gòu)

（一）政策體制的結(jié)構(gòu)維度

在政策體制結(jié)構(gòu)維度的劃分方面，學(xué)者們的看法也不盡相同。總的說來，當(dāng)前學(xué)者們對政策體制結(jié)構(gòu)維度的劃分存在著兩結(jié)構(gòu)說、三結(jié)構(gòu)說、四結(jié)構(gòu)說以及多結(jié)構(gòu)說四種觀點(diǎn)。

1.兩結(jié)構(gòu)說。兩結(jié)構(gòu)說最具代表性的學(xué)者是Bleiklie。他認(rèn)為政策體制包含兩個結(jié)構(gòu)維度：第一個維度是特定政策領(lǐng)域內(nèi)行動者之間的影響力分配；第二個維度是凝聚力，即行動者彼此間的緊密或松散程度。前一個維度關(guān)注的是行動者的構(gòu)成、不同行動者影響力的類型以及行動者影響力之間的關(guān)系；后一個維度關(guān)注的是行動者資格、一體化程度、資源和權(quán)力。在Bleiklie看來，政策體制的類型和特征由以上兩個維度所決定，通過對這兩個維度狀況的分析，可以對政策內(nèi)容和政策變遷進(jìn)行推斷和預(yù)測②Bleiklie I. Policy Regimes and Policy Making［M］// Kogan M，et al. Transforming Higher Education：A Comparative Study. Dordrecht：Springer，2006：39-68.。

2.三結(jié)構(gòu)說。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者們一般認(rèn)為，政策體制的結(jié)構(gòu)包含了理念、利益和制度安排等三個部分，這也是西方政策體制研究者最為支持的一種觀點(diǎn)。Henstra認(rèn)為，政策體制由灌輸政策目標(biāo)的理念、規(guī)范政策制定并整合多個政策子系統(tǒng)要素的制度設(shè)計(jì)以及支持或反對相關(guān)政策的利益主體所構(gòu)成③Henstra D. Climate Adaptation in Canada：Governing a Complex Policy Regime. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.。在Jochim和May看來，理念、利益和制度安排的組合構(gòu)成了政策體制，其中，理念是與政策目標(biāo)相關(guān)的政治承諾；利益，即支持或反對的利益行動者；制度安排則涵蓋了解決特定問題的執(zhí)行結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)④May P J，Jochim A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，2013，41（03）：426-452.。Sheingate認(rèn)為，政策體制由理念、利益和制度所構(gòu)成，三者共同定義了權(quán)力或權(quán)威的范圍，產(chǎn)生了不同的影響模式，塑造了行動者的身份與忠誠⑤Sheingate A. Policy Regime Decay. Policy Studies Journal，2022，50（01）：65-89.。

3.四結(jié)構(gòu)說。Wilson在借鑒多個政策變遷理論模型的基礎(chǔ)上，提出了政策體制四結(jié)構(gòu)論的觀點(diǎn)。該學(xué)者認(rèn)為，政策體制由權(quán)力或權(quán)力安排、政策范式、組織安排和政策等四個部分構(gòu)成，其中，權(quán)力或權(quán)力安排是為凝聚各種支持者（包括國家、個體、社會組織、政府組織以及私部門組織等）而進(jìn)行的各種形式的正式或非正式的安排；政策范式指的是如何將特定問題概念化以及精英和公眾如何定義問題、目標(biāo)人群和解決方案；組織安排包括政府內(nèi)部組織、決策安排和執(zhí)行結(jié)構(gòu)等，它提供了解決政策問題的制度和程序環(huán)境；政策決定著政策體制的目標(biāo)與合法化程度⑥Wilson C A. Policy Regimes and Policy Change. Journal of Public Policy，2000，20 （03）：247-274.。

4.多結(jié)構(gòu)說。Kuhmonen認(rèn)為政策體制是由實(shí)體性和制度性要素組成的中觀層面的、與問題相關(guān)的、動態(tài)穩(wěn)定的多維治理安排。依據(jù)他的觀點(diǎn)，政策體制具有多維結(jié)構(gòu)，其要素不僅涉及多個抽象層次，而且政策體制還能夠?qū)⑦@些抽象的層次整合到同一個綜合的分析框架之中。在具體結(jié)構(gòu)維度的劃分方面，Kuhmonen將與政策體制相關(guān)的各種抽象概念劃分為實(shí)質(zhì)性要素（比如范式、理念、利益等）和制度性安排（比如權(quán)力安排、組織安排等）兩種類別。該學(xué)者認(rèn)為，以政策體制為分析單位，可以利用這些維度中的抽象概念來研究某項(xiàng)政策的壽命以及解釋或預(yù)測體制的變遷和穩(wěn)定①Kuhmonen T. The Evolution of Problems Underlying the EU Agricultural Policy Regime. Sociologia Ruralis，2018，58（04）：846-866.。

從結(jié)構(gòu)的角度來理解，政策體制是一個以實(shí)用性為導(dǎo)向的較為靈活的概念，這或許是學(xué)者們在維度劃分方面存在差異性的根源。然而，無論對政策體制結(jié)構(gòu)維度進(jìn)行何種程度劃分，這些研究均可以分解出理念、利益和制度安排這三類關(guān)鍵要素。它們不僅是解釋政策形成、穩(wěn)定和變遷的重要因素，而且還是治理研究不可或缺的基本分析單元。此外，對政策體制進(jìn)行理念、利益和制度安排三結(jié)構(gòu)的劃分也是當(dāng)前“政策體制框架”研究中得到多數(shù)學(xué)者認(rèn)同且運(yùn)用最為廣泛的一種方法。

（二）政策體制的微觀結(jié)構(gòu)及內(nèi)容

“政策體制”是“政策體制框架”的核心部分，對政策體制微觀結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容的解析是理解和運(yùn)用政策體制框架的基礎(chǔ)。本部分將對已有研究中關(guān)于政策體制微觀結(jié)構(gòu)及內(nèi)容的相關(guān)研究成果展開討論。

1.理念。理念（Idea）被視為政策體制的核心要素。當(dāng)前，“政策體制框架”的研究者對理念的解讀存在著一定的分歧。在Sheingate看來，理念由認(rèn)知信念（Cognitive Beliefs）和規(guī)范信念（Normative Beliefs）構(gòu)成，它代表著個體對世界是什么以及世界應(yīng)當(dāng)怎樣的認(rèn)識②Sheingate A. A New Politics of Food? A Policy Regime Approach［EB/OL］.（2012-11-08）［2021-12-11］. APPAM Fall Research Conference，2012.https：//appam.confex.com/appam/ 2012/ web program/ Paper 2861.html.；Hoberg認(rèn)為理念既是因果信念（Casual Beliefs），也是規(guī)范信念 （Normative Beliefs），其中，前者與目的有關(guān)，后者與方法有關(guān)③Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.；也有學(xué)者將理念等同于“政策范式”，認(rèn)為它關(guān)乎價值觀、看待問題的方式以及相應(yīng)的行為選擇④Hauptli M V，Cohen-Vogel L. The Federal Role in Adolescent Literacy from Johnson through Obama：A Policy Regimes Analysis. American Journal of Education，2013，119（03）：373-404.；May等學(xué)者則認(rèn)為，理念是一種與政策目標(biāo)相關(guān)的政治承諾⑤May P J，Sapotichne J，Workman S. Widespread Policy Disruption and Interest Mobilization. Policy Studies Journal，2009，37（04）：793-815.等。不同于倡導(dǎo)聯(lián)盟框架將理念嵌入行動者信仰體系之中，“政策體制框架”的研究者將理念建構(gòu)為一個區(qū)別于行動者與制度安排的獨(dú)立領(lǐng)域。May和Jochim系統(tǒng)性地解釋了理念在政策體制中的作用：一是聚焦事件或需要突出顯示的問題，使政策子系統(tǒng)獲得注意力的刺激；二是定義公共問題的本質(zhì)和公共政策的目的或目標(biāo)，為政策體制的治理活動提供方向，并推動相關(guān)行動者的行動；三是證明利益行動者做出的行為選擇是合理的或正確的，在政策過程中充當(dāng)“建立聯(lián)盟的工具”以及克服體制各要素摩擦和分歧的“粘合劑”；四是在認(rèn)識或思想方面提供指導(dǎo)性和約束性準(zhǔn)則，對關(guān)鍵行動者的行為進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)，確保政策體制的行動能夠堅(jiān)守政治承諾①M(fèi)ay P J，Jochim A E，Sapotichne J. Constructing Homeland Security：An Anemic Policy Regime. Policy Studies Journal，2011，39（02）：285-307.。

2.利益。利益（Interest）構(gòu)成了政策體制穩(wěn)定的基礎(chǔ)或反對的根源，被視為影響政策體制治理能力的關(guān)鍵因素②Superfine B M，Thompson A R. Interest Groups，the Courts，and Educational Equality：A Policy Regimes Approach to Vergara v. California. American Educational Research Journal，2016，53（03）：573-604.。對于政策體制中的利益，學(xué)者們的解讀存在著些許差異：一部分學(xué)者將其狹隘的等同于利益集團(tuán)，例如，Henstra將其視為能夠進(jìn)入決策場域并試圖利用其掌握的信息、專業(yè)知識和資源來影響政策的個人和組織③Henstra D. Climate adaptation in Canada：Governing a complex policy regime［J］. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.；也有一些學(xué)者將政策體制中的利益寬泛的解讀為聚集在政策周圍或?qū)φ咦鞒龇磻?yīng)的群體，例如，在Cater和May看來，政策推動者、政策制定者和執(zhí)行者以及受特定政策影響的利益相關(guān)者都屬于政策體制中的利益范疇④Carter D P，May P J. Making Sense of the US COVID-19 Pandemic Response：A Policy Regime Perspective.Administrative Theory & Praxis，2020，42（02）：265-277.。盡管兩種觀點(diǎn)存在著一定的差異，但學(xué)者們都強(qiáng)調(diào)了那些擁有超強(qiáng)政治權(quán)威、接近權(quán)力中心以及在政策制定領(lǐng)域有用巨大影響力的關(guān)鍵利益行動者在政策體制中的重要作用。在一個特定政策體制中，利益群體的支持能夠最大限度地提供維系政策體制穩(wěn)定所需的能量，并能夠有效克服反對者的阻礙。在學(xué)者LaPira看來，政策體制中的利益主要發(fā)揮如下作用：一是建構(gòu)符合公眾價值偏好的政策敘事，制造或影響公共輿論；二是強(qiáng)化社會動員，塑造政治精英；三是以更符合自身利益的方式去定義問題并推動政策議程；四是制定符合自身利益的政策方案或通過裁量權(quán)影響政策執(zhí)行成效等⑤LaPira T M. Lobbying After 9/11：Policy Regime Emergence and Interest Group Mobilization. Policy Studies Journal，2014，42（02）：226-251.。

3.制度安排。制度安排（Institution Arrangement）是政策體制凝聚力和行動力的重要保證。關(guān)于制度安排，學(xué)者們的觀點(diǎn)同樣沒有達(dá)成共識。一種觀點(diǎn)認(rèn)為制度安排應(yīng)當(dāng)包含組織架構(gòu)以及銜接體制諸要素的程序和規(guī)則，其目的是整合各要素，為政策體制提供結(jié)構(gòu)方面的凝聚力。例如，May和Jochim認(rèn)為制度安排闡述了解決特定問題的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出了權(quán)威、注意力、信息流和關(guān)系，其作用在于借助具有協(xié)同性特征的結(jié)構(gòu)、程序和規(guī)則等要素，整合碎片化力量，解決政策體制中的制度性集體性行動問題，使體制在不同層次、不同水平和不同組合方面產(chǎn)生凝聚力⑥May P J，Jochim A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，2013，41（03）：426-452.。另一種觀點(diǎn)將制度安排視為構(gòu)建不同行動者關(guān)系，分配政治或政策權(quán)力的程序、規(guī)則和規(guī)范，其目的在于框定行動者之間的關(guān)系，構(gòu)建行動者資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及行動的規(guī)則和框架，影響行動者的利益分配和政策選擇⑦Kujala P，Virkkala S，L?hdesm?ki M. Authorities as Enablers in Rural Business Support Policy Regime—Case-Study Finland. Sociologia Ruralis，2021，61（01）：212-233.。例如，Henstra認(rèn)為制度安排決定了資源分配和權(quán)力使用，塑造了行動者的利益、互動和策略⑧Henstra D. Climate adaptation in Canada：Governing a complex policy regime［J］. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.。在學(xué)者們看來，制度安排對政策體制的影響是雙重的，它既能為政策體制的穩(wěn)定和行動提供支持，也能夠阻礙政策體制的行動或?qū)φ唧w制造成破壞，導(dǎo)致政策體制或公共政策發(fā)生變遷。

三、“政策體制框架”的前提條件與理論假設(shè)

（一）“政策體制框架”的前提條件

“政策體制框架”建立在四個前提條件之上，這些條件主要圍繞時間條件、外部壓力、內(nèi)部運(yùn)作和分析單位等方面展開的，它們構(gòu)成了“政策體制框架”理論觀點(diǎn)的基礎(chǔ)和分析應(yīng)用的前提。

許多公共政策研究者認(rèn)為，聚焦于短期政策過程難以獲得客觀、全面的政策信息，對政策發(fā)展的任何分析都必須是歷史性的，通常需要涵蓋數(shù)十年或更長時間①Cashore B，Howlett，M. Punctuating Which Equilibrium? Understanding Thermostatic Policy Dynamics in Pacific Northwest Forestry. American Journal of Political Science，2007，51（03）：532-551.。Wilson指出，在公共政策過程研究中，“政策體制框架”需要十年以上的時間跨度②Wilson C A. Policy Regimes and Policy Change. Journal of Public Policy，2000，20 （03）：247-274.。政策體制存在于特定的環(huán)境中，宏觀層面的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化、選舉以及意識形態(tài)等因素都有可能給體制運(yùn)行帶來影響③Wilson C A. Public Policy：Continuity and Change. Long Grove，IL：Waveland Press，2013：54.。這些環(huán)境因素構(gòu)成政策體制變遷的外部條件，也為公共政策變遷提供了可能性。Hoberg提出：如果外部條件沒有發(fā)生變化，就不太可能發(fā)生重大政策變遷④Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。McDonell認(rèn)為，理念、利益和制度構(gòu)成了政策的主要決定因素，在政策分析中，“當(dāng)其中的任何一個因素被強(qiáng)調(diào)時，這一因素的解釋力通常來源于它和其他因素的相互作用”⑤McDonnell L M. A Political Science Perspective on Education Policy Analysis［M］//Sykes G，et al. Handbook of Education Policy Research. New York：Routledge，2006：57-70.。作為一個強(qiáng)調(diào)多因果關(guān)系的綜合性分析框架，“政策體制框架”認(rèn)為，政策體制中的單一因素?zé)o法單獨(dú)發(fā)揮作用，St-Laurent等學(xué)者提出：理念、利益行動者和制度安排的多因果關(guān)系塑造了政策結(jié)果⑥St-Laurent G P，Hagerman S，Hoberg G. Emergence and Influence of a New Policy Regime：The Case of Forest Carbon Offsets in British Columbia. Land Use Policy，2007，60：169-180.。Jochim和May認(rèn)為，政策子系統(tǒng)構(gòu)成了解決特定政策問題的分析基礎(chǔ)，但政策子系統(tǒng)固有的慣性會塑造不同的問題定義和政策響應(yīng)，難以應(yīng)對跨政策子系統(tǒng)問題（如，禁毒、恐怖主義、環(huán)境以及貧困等），也無法制定出綜合性的解決方案，而政策體制具有很強(qiáng)的跨界和整合屬性，它不僅能夠在單一框架內(nèi)容納不同維度和要素，而且還能整合政策子系統(tǒng)要素以便于在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中推進(jìn)協(xié)作，構(gòu)建跨政策子系統(tǒng)的治理安排。因此，兩位學(xué)者提出：政策子系統(tǒng)在政策分析中具有重要作用，但政策體制所具備的跨界與整合屬性更適合跨多個政策子系統(tǒng)的復(fù)雜問題的分析⑦Jochim A E，May P J. Beyond Subsystems：Policy Regimes and Governance. Policy Studies Journal，2010，38（02）：303-327.。

（二）“政策體制框架”的理論假設(shè)

當(dāng)前關(guān)于“政策體制框架”的理論假設(shè)主要圍繞政策體制和公共政策兩個方面而展開，學(xué)者們圍繞這兩個方面提出了十一條研究假設(shè)，這些研究假設(shè)代表了“政策體制框架”的基本觀點(diǎn)。

1.政策體制的研究假設(shè)。Hoberg指出，利益行動者既是理念的承載者，也是制度安排的規(guī)劃者、施行者與約束對象，因而是政策體制關(guān)注的核心。在行動者中，政策體制特別關(guān)注那些擁有權(quán)力或影響力的關(guān)鍵行動者，其中特別強(qiáng)調(diào)了商業(yè)團(tuán)體的重要作用?；诖耍琀oberg提出兩項(xiàng)假設(shè)：第一（H1），如果行動者戰(zhàn)略發(fā)生重大變化，則政策體制內(nèi)部可能會產(chǎn)生變遷壓力；第二（H2），企業(yè)的盈利能力與某一特定行業(yè)集團(tuán)的權(quán)力資源往往呈反比關(guān)系。當(dāng)企業(yè)受到損失時，民選政客可能會更加嚴(yán)肅的對待他們競爭力威脅的抱怨①Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。Weaver認(rèn)為，政策體制變遷取決于政策正負(fù)反饋效應(yīng)之間的均衡，取決于是否存在可承受負(fù)政策反饋效應(yīng)的漸進(jìn)改革選項(xiàng)以及在政策和政治方面都可行的典型改革方案（或體制過渡方案）。該學(xué)者認(rèn)為政策體制變遷的前景取決于兩項(xiàng)假設(shè)所概述的三種主要因素：第一（H3），如果政策反饋效應(yīng)被多重且實(shí)質(zhì)性的負(fù)面效應(yīng)所主導(dǎo)，應(yīng)對政策挑戰(zhàn)的漸進(jìn)改革機(jī)會不存在或有限且減少，以及決策者認(rèn)為至少有一種替代政策體制是可行的，那么體制轉(zhuǎn)型（Regime Transition）的可能性更大；第二（H4），如果政策反饋效應(yīng)主要是正向的，漸進(jìn)改革機(jī)會是可獲得的、可負(fù)擔(dān)的、政治上可行的，體制轉(zhuǎn)型機(jī)會非常有限或不存在，以及對有權(quán)力的行動者造成高成本，那么體制轉(zhuǎn)型的可能性較?、赪eaver R K. Paths and Forks or Chutes and Ladders? Negative Feedbacks and Policy Regime Change. Journal of Public Policy，2010，30（02）：137-162.。Lapira針對新政策體制產(chǎn)生之后不同類型利益集團(tuán)的行動和注意力變化情況構(gòu)建了相應(yīng)的研究假設(shè)：第一（H5），老牌利益集團(tuán)在新政策體制出現(xiàn)時會將注意力轉(zhuǎn)移到新政策體制上，而新利益集團(tuán)在政策體制制度化后才會發(fā)起游說活動；第二（H6），老牌利益集團(tuán)會在原有政策議程的基礎(chǔ)上添加新政策體制的政策議程，而新動員的利益集團(tuán)將專注于新政策體制③LaPira T M. Lobbying After 9/11：Policy Regime Emergence and Interest Group Mobilization. Policy Studies Journal，2014，42（02）：226-251.。

2.關(guān)于公共政策的研究假設(shè)。Hoberg認(rèn)為，在“政策體制框架”中，民選官員和理念在政策變遷中分別發(fā)揮著舉足輕重的作用。對于民選官員而言，他們在決策方面擁有更大的權(quán)力或權(quán)威；對于理念而言，它不僅能夠決定行動者的利益和戰(zhàn)略，而且還可以影響和塑造行動者的價值取向和行為選擇。因而，Hoberg提出，“政策體制框架”遵從以下兩項(xiàng)研究假設(shè)：第一（H7），如果沒有民選官員的干預(yù)，就不可能出現(xiàn)政策上的重大變遷；第二（H8），如果沒有新理念的出現(xiàn)，發(fā)生重大政策變遷是不可能的④Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。 像其他政策過程理論一樣，政策體制框能夠?yàn)檎叩拈L期穩(wěn)定和短期急劇變化提供解釋。然而，“政策體制框架”認(rèn)為，公共政策發(fā)生重大政策變遷極其困難，政策體制內(nèi)部維持政策穩(wěn)定的“支柱”很難在短期內(nèi)被“一次性”的破壞。McGuinn批判了間斷-均衡框架關(guān)于政策變遷的觀點(diǎn)，并提出以下假設(shè)：受政策體制不斷變化的影響，公共政策并非那么穩(wěn)定，但當(dāng)公共政策變遷發(fā)生時，變遷也不會那么迅速①M(fèi)cGuinn P. Swing Issues and Policy Regimes：Federal Education Policy and the Politics of Policy Change. Journal of Policy History，2006，18（02）：205-240.。May和Jochim認(rèn)為，政策體制強(qiáng)度由于決定著政策中解決一系列問題的方法是否合法、連貫以及維持了最初的政策制定承諾，因此能夠深刻影響公共政策的前景和效力，并由此提出三項(xiàng)假設(shè)：第一（H9），政策體制越強(qiáng)有力，越能提高政策合法性水平；第二（H10），政策體制越強(qiáng)有力，越能提高政策一致性水平；第三（H11），政策體制越強(qiáng)有力，越能提高政策持久性水平②May P J，Jochim A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，41（03）：426-452.。

四、政策體制的外部影響因素

體制在特定的背景條件下運(yùn)作，不可避免地受到外部環(huán)境因素的影響，對于政策體制而言，變遷的壓力通常來源于這些環(huán)境因素③Lin Y W. Policy Assemblage in Taiwan's Child Protection Reforms：Policy Mixture，Policy Regime Change and Shifting Policy Challenges. Child Abuse Review，2017，26（04）：263-274.。當(dāng)前，學(xué)者們識別出的政策體制影響因素可以劃分為經(jīng)濟(jì)與社會因素、政治與行政因素以及焦點(diǎn)事件與公共輿論因素三種類別。

（一）經(jīng)濟(jì)與社會因素

經(jīng)濟(jì)與社會因素的變化通常會對特定政策體制產(chǎn)生不同程度的影響。根據(jù)學(xué)者們的研究，市場、收入、新技術(shù)以及社會問題等經(jīng)濟(jì)社會因素的變化會給特定政策體制帶來一定的壓力，甚至在某些情況下觸發(fā)政策體制變遷。例如，Saarikoski等學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)，世界木材市場的變化所是觸發(fā)英國大熊雨林（the Great Bear Rainforest）政策體制發(fā)生變遷的關(guān)鍵因素之一④Saarikoski H，Raitio K，Barry J. Understanding ‘Successful’ Conflict Resolution：Policy Regime Changes and New Interactive Arenas in the Great Bear Rainforest. Land Use Policy，2013，32：271-280.；St-Laurent等學(xué)者認(rèn)為，林業(yè)在加拿大不列顛哥倫比亞省居民收入中的主導(dǎo)地位以及世界范圍內(nèi)碳交易機(jī)制的興起是本地建立森林碳補(bǔ)償政策體制的重要推動因素⑤St-Laurent G P，Hagerman S，Hoberg G. Emergence and Influence of a New Policy Regime：The Case of Forest Carbon Offsets in British Columbia［J］. Land Use Policy，2017，60：169-180.；Percy 和Batainah基于過程追蹤的方法發(fā)現(xiàn)，通信技術(shù)的歷次革新都帶來澳大利亞和加拿大電信政策體制的變遷⑥Percy M D，Batainah H. Identifying Historical Policy Regimes in the Canadian and Australian Communications Industries Using a Model of Path Dependent，Punctuated Equilibrium. Policy Studies，2021，42（01）：42-59.；Sheingate認(rèn)為，肥胖癥發(fā)病率的上升和公共衛(wèi)生問題的頻發(fā)構(gòu)成了美國食物供給政策體制變遷的重要背景條件⑦Sheingate A. Policy Regime Decay. Policy Studies Journal，2022，50（01）：65-89.。究其原因，這些因素的改變有可能創(chuàng)造一個新政策問題，當(dāng)與這一新政策問題擁有密切關(guān)聯(lián)的舊政策體制無法將其納入管轄范圍之內(nèi)，或者新政策問題與舊政策體制完全無關(guān)時，改革舊政策體制將成為可能的選項(xiàng)。從根源上看，這些因素的變化可能會對利益行動者的既有利益或潛在利益帶來挑戰(zhàn)，從而推動利益行動者采取行動，即通過重塑舊政策體制以維護(hù)或增進(jìn)自身利益。

（二）政治與行政因素

政策體制嵌入于廣泛的政治和行政環(huán)境中，政治與行政因素的變化也會在一定程度上對政策體制產(chǎn)生影響。盡管學(xué)者們普遍承認(rèn)政治因素相對于多數(shù)經(jīng)濟(jì)社會因素更加穩(wěn)定，但它仍然不可避免地發(fā)生重大變化。一方面，選舉規(guī)則、憲法設(shè)計(jì)、法律法規(guī)以及政治體制架構(gòu)等宏觀政治系統(tǒng)中的制度性和結(jié)構(gòu)性因素的改變通常會對政策體制產(chǎn)生重大影響；另一方面，政治系統(tǒng)中的動態(tài)性變化，如新政治理念的出現(xiàn)、政治合法性危機(jī)、政治選舉、政治斗爭以及權(quán)力轉(zhuǎn)移等因素也會促使政策體制進(jìn)行相應(yīng)的變革①Hauptli M V，Cohen-Vogel L. The Federal Role in Adolescent Literacy from Johnson through Obama：A Policy Regimes Analysis. American Journal of Education，2013，119（03）：373-404.。Superfine和Thompson認(rèn)為，關(guān)鍵教育政策利益集團(tuán)權(quán)力基礎(chǔ)的變化是推動美國教育政策體制變遷的重要因素②Superfine B M. Thompson A R. Interest Groups，the Courts，and Educational Equality：A Policy Regimes Approach to Vergara v. California. American Educational Research Journal，2016，53（03）：573-604.；Foran等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，民主化轉(zhuǎn)型以及中央與地方持續(xù)性的政治對立是導(dǎo)致緬甸水電政策體制不斷弱化的根源③Foran T，Oran T，Kiik L，et al. Large hydropower and legitimacy：A policy regime analysis，applied to Myanmar.Energy Policy，2017，110：619-630.。就行政層面因素對政策體制的影響而言，Wilson認(rèn)為，縱向國家層面行政體制變革的溢出效應(yīng)有可能對特定的政策體制帶來沖擊，迫使其不得不做出相應(yīng)的調(diào)整④Wilson C A. Policy Regimes and Policy Change. Journal of Public Policy，2000，20 （03）：247-274.。也有其他學(xué)者指出，高一層級政策體制的變化、政策體制內(nèi)部占主導(dǎo)地位的政策子系統(tǒng)變化的溢出效應(yīng)以及相鄰政策子系統(tǒng)變化的溢出效應(yīng)都有可能觸發(fā)政策體制變遷⑤Jochim A E，May P J. Policy Regimes and Governance：Perspectives from Political Science［M］//Brandsen T，Holze M.The Future of Governance. New Jersey：Rutgers，2010：117-134.。

（三）焦點(diǎn)事件與公共輿論因素

政策體制也會受到焦點(diǎn)事件與公共輿論的影響。已有研究發(fā)現(xiàn)，重要國際事件、自然或人為災(zāi)害、丑聞以及其他引起公眾廣泛關(guān)注且與公眾利益或訴求息息相關(guān)的事件會對政策體制產(chǎn)生重要影響⑥Wilson C A. Public Policy：Continuity and Change［M］. Long Grove，IL：Waveland Press，2013.。對政策體制而言，這些事件通常會提升某些社會問題的可見度，破壞主導(dǎo)的理念或政策范式，給利益行動者帶來壓力，從來帶來理念或政策范式的轉(zhuǎn)變、利益行動者的聯(lián)盟和參與行為的變化以及制度安排的調(diào)整，最終導(dǎo)致政策體制變遷，例如，LaPira認(rèn)為，9·11事件推動了美國國土安全政策體制的建立⑦LaPira T M. Lobbying After 9/11：Policy Regime Emergence and Interest Group Mobilization. Policy Studies Journal，2014，42（02）：226-251.。公共輿論也是學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的影響政策體制的一個方面。Hoberg指出，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架與“政策體制框架”最主要的一個區(qū)別是后者更加強(qiáng)調(diào)公共輿論的重要作用⑧Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。在學(xué)者們看來，公共輿論對政策體制的影響主要表現(xiàn)在兩個方面：一是塑造某些問題重要性的認(rèn)識，打破利益行動者特別是關(guān)鍵利益行動者的注意力瓶頸。例如，Christoff認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、倫理、科學(xué)以及技術(shù)等領(lǐng)域盛行的話語敘事塑造了澳大利亞的氣候政策體制⑨Christoff P. Climate Discourse Complexes，National Climate Regimes and Australian Climate Policy. Australian Journal of Politics & History，2013，59（03）：349-367.。二是特定利益主體，如政策企業(yè)家，將公共輿論視為影響其他利益行動者和社會公眾的工具，以尋求重新定義問題，推進(jìn)政策議程，制定符合自身利益的解決方案。Cohen-Vogel和McLendon在研究中指出，政策企業(yè)家通過公共輿論進(jìn)行社會動員在美國歷次聯(lián)邦教育政策體制改革中都發(fā)揮了關(guān)鍵作用①Cohen-Vogel L，Mclendon M K. New Approaches to Understanding Federal Involvement in Education［M］ //Sykes G，et al. Handbook of Education Policy Research. New York：Routledge，2009：735-748.。

五、政策體制的評估標(biāo)準(zhǔn)

對于如何評判一個政策體制的好壞與優(yōu)劣，“政策體制框架”也提供了相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)。梳理既有的研究成果，學(xué)者們一般從政策合法性（Policy Legitimacy）、政策一致性（Policy Coherence）和政策持久性（Policy Durability）等三個方面對政策體制狀況進(jìn)行評估。

（一）政策合法性

學(xué)術(shù)界對合法性（Legitimacy）這一概念存在著爭議。在公共政策領(lǐng)域，對合法性的看法往往與作為政策基礎(chǔ)的理念的顯著程度，有關(guān)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)、權(quán)威、能力，利益群體的凝聚力以及取得成果的確定性程度等因素存在著密切的聯(lián)系。在“政策體制框架”研究中，學(xué)者們通常認(rèn)為政策合法性在某種程度上反映了政策體制的目標(biāo)、所關(guān)注的問題、解決問題的方法、理念接受程度、機(jī)構(gòu)運(yùn)作情況以及利益支持程度等相關(guān)狀況。Henstra認(rèn)為，政策合法性是體制的目標(biāo)和解決問題的方法在多大程度上被適當(dāng)?shù)?、公正地接受②Henstra D. Climate Adaptation in Canada：Governing a Complex Policy Regime. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.；Kuhmonen認(rèn)為政策合法性與政策體制的目標(biāo)及其所關(guān)注的問題密切相關(guān)，其中，體制目標(biāo)的清晰性和明確性程度影響政策合法性水平，而政策體制所關(guān)注的問題是塑造政策合法性的基礎(chǔ)③Kuhmonen T. The Evolution of Problems Underlying the EU Agricultural Policy Regime. Sociologia Ruralis，2018，58（04）：846-866.；May認(rèn)為，政策合法性反映了體制的利益支持情況，利益群體的大力支持會提升政策的合法性，對政策和改革的強(qiáng)烈反對或抵制以及缺乏強(qiáng)有力的支持者會削弱政策合法性④May P J. Implementation Failures Revisited：Policy Regime Perspectives. Public Policy and Administration，2015，30（03）：277-299.；Kujala等學(xué)者認(rèn)為，體制中官僚機(jī)構(gòu)的功能失調(diào)會損害政策合法性⑤Kujala P，Virkkala S，L?hdesm?ki M. Authorities as Enablers in Rural Business Support Policy Regime—Case-Study Finland. Sociologia Ruralis，2021，61（01）：212-233.；May 和Jochim認(rèn)為，政策合法性反映了體制背后理念的接受程度、相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)威以及對一個體制的利益支持程度，如果一個體制擁有被廣泛接受的理念、體現(xiàn)這些理念的制度安排以及壓倒性的利益支持將有助于增強(qiáng)政策合法性⑥May P J，Jochim，A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，2013，41（03）：426-452.。正是由于對政策合法性的看法不同，才導(dǎo)致學(xué)者們對政策體制的評價存在一定的爭議性。

（二）政策一致性

政策一致性是衡量解決問題或影響目標(biāo)群體行為的行動的一致性以及相關(guān)行動者之間的協(xié)調(diào)程度⑦Herrick C N. A Review of the US Invasive Species Policy Mix：Questioning the Prospect of an Integrated Regime.Environmental Policy and Governance，2019，29（04）：262-278.。在“政策體制框架”的研究者看來，政策一致性與政策體制的理念及其認(rèn)同程度、機(jī)構(gòu)間的協(xié)同程度以及利益行動者所采取的行動等方面密切相關(guān)。May認(rèn)為，政策一致性與政策體制的理念有關(guān)，理念是將政策行動與行動計(jì)劃結(jié)合在一起的整合性的“粘合劑”，能夠確保負(fù)責(zé)任的各方在共同目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需的手段上保持一致。此外，理念還決定著政策體制的目的或目標(biāo)，而共同目的或目標(biāo)則是推動關(guān)鍵政策執(zhí)行者采取一致行動的重要因素①M(fèi)ay，P J. Implementation Failures Revisited：Policy Regime Perspectives. Public Policy and Administration，2015，30（03）：277-299.。McGuinn認(rèn)為，政策一致性與各政策部門間協(xié)同程度有關(guān)，美國聯(lián)邦政府部門“支離破碎”的局面，使得政策制定和執(zhí)行過程中“各自為政”已成為常態(tài)②McGuinn，P. Swing Issues and Policy Regimes：Federal Education Policy and the Politics of Policy Change. Journal of Policy History，2006，18（02）：205-240.。Carter和May對美國應(yīng)對新冠疫情的政策體制進(jìn)行了分析，認(rèn)為缺乏明確的指導(dǎo)遠(yuǎn)景和政治承諾、體制內(nèi)外存在強(qiáng)大的利益反對者、政府機(jī)構(gòu)及其行動的碎片化等因素?fù)p害了政策一致性，導(dǎo)致了美國抗疫政策失敗③Carter D P，May P J. Making Sense of the US COVID-19 Pandemic Response：A Policy Regime Perspective.Administrative Theory & Praxis，2020，42（02）：265-277.。在May和Jochim看來，政策一致性反映了政策體制是否建立起了共同的使命感、是否建立起實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)的制度安排以及是否取得了選民的支持④May，P J，Jochim A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，2013，41（03）：426-452.。

（三）政策持久性

政策持久性指政治承諾隨著時間推移的可持續(xù)性或基本政策目標(biāo)在一段時間內(nèi)的可持續(xù)性⑤Henstra D. Climate Adaptation in Canada：Governing a Complex Policy Regime. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.。學(xué)者們通常從政策體制的強(qiáng)弱、利益群體支持、目標(biāo)以及持久性等方面分析政策體制與政策持久性的關(guān)系。May從政策體制強(qiáng)弱的角度分析了政策體制與政策一致性的關(guān)系，該學(xué)者認(rèn)為，政策體制越強(qiáng)，政策往往越持久，但弱政策體制下也有可能維持一個持久的政策。該學(xué)者在舉例中指出，美國的國土安全政策體制是一個弱政策體制，但得益于公眾對恐怖主義威脅的關(guān)注、受益利益集團(tuán)的支持以及機(jī)構(gòu)職能的慣性，國土安全政策能夠持久存在⑥May P J，Jochim A E，Sapotichne J. Constructing Homeland Security：An Anemic Policy Regime. Policy Studies Journal，2011，39（02）：285-307.。Orren 和Skowronek兩位學(xué)者認(rèn)為，政策體制中利益群體的變化會損害政策持久性⑦Orren K，Skowronek S. Regimes and Regime Building in American Government：A Review of Literature on the 1940s.Political Science Quarterly，1998，113（04）：689-702.。Herrick認(rèn)為，政策體制目標(biāo)的持續(xù)性與可行性以及利益群體的支持與否影響政策的持久性⑧Herrick C N. A Review of the US Invasive Species Policy Mix：Questioning the Prospect of an Integrated Regime.Environmental Policy and Governance，2019，29（04）：262-278.；Sheingate認(rèn)為，體制是政策依附的載體，政策體制的持久性決定政策持久性，該學(xué)者從利益行動者的視角對如何維持政策持久性進(jìn)行了探討。他認(rèn)為，政策持久性的維持是一個創(chuàng)造性的過程，在這一過程中，行動者必須對政治的要求做出反應(yīng)，特別是改革的潛在挑戰(zhàn)者和倡導(dǎo)者在尋求重新定義政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)移權(quán)力中心，建立新的聯(lián)盟，試圖顛覆、破壞甚至推翻現(xiàn)有體制的時候⑨Sheingate A. A New Politics of Food? A Policy Regime Approach［EB/OL］.［2012-11-08］. APPAM Fall Research Conference，2012.https：//appam.confex.com/appam/ 2012/ web program/ Paper 2861.html.。

六、研究展望

“政策體制框架”的研究起源于美國復(fù)雜的政策治理領(lǐng)域，其發(fā)展演進(jìn)契合了公共政策研究從碎片化、單一化、抽象化向整體性、集成性、實(shí)踐性的轉(zhuǎn)向以及政策過程研究與治理研究相結(jié)合的趨勢。經(jīng)過20多年的發(fā)展，“政策體制框架”已經(jīng)被越來越多的公共政策研究者所關(guān)注，被廣泛應(yīng)用于多個政策議題的研究中。然而，由于其起步較晚，尚處于發(fā)展階段，理論建構(gòu)仍然存在諸多不足，現(xiàn)實(shí)應(yīng)用也存在諸多局限。未來政策體制的研究有必要在既有研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)，在理論和應(yīng)用方面實(shí)現(xiàn)突破。

（一）完善“政策體制框架”的理論建構(gòu)

盡管“政策體制框架”已相對成熟，但在概念體系、因果邏輯關(guān)系、框架的完整性等方面仍存在諸多不足，相關(guān)的理論建構(gòu)工作有待進(jìn)一步推進(jìn)。具體而言，第一，政策體制是一個相對寬泛的學(xué)術(shù)概念①趙靜，薛瀾，王宇哲.舊瓶新酒：對“2015年股災(zāi)”成因的公共政策過程解釋.公共管理學(xué)報(bào)，2020（02）：1-13.，當(dāng)前對這個概念的定義仍不清晰②Wilson C A. Policy Regimes and Policy Change. Journal of Public Policy，2000（03）：247-274.，對政策體制各主體部分的概念界定和詮釋較為籠統(tǒng)且缺乏共識。概念作為一種符號的意識性建構(gòu)，其功能通常在于確定研究的起點(diǎn)并用于判斷研究對象的邊界，未來的研究有必要在概念的清晰性和共識性方面繼續(xù)探索。第二，“政策體制框架”是一個強(qiáng)調(diào)多因果關(guān)系的理論分析工具，但由于它的新穎性和有限應(yīng)用導(dǎo)致其對框架各部分的因果關(guān)系并未提供太多解釋。例如，理念、利益和制度安排之間潛在因果關(guān)系是什么？理念、利益和制度安排與其評價標(biāo)準(zhǔn)之間的潛在因果關(guān)系是什么③Henstra D. Climate Adaptation in Canada：Governing a Complex Policy Regime. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.等，當(dāng)前相關(guān)研究并未對這些因果關(guān)系進(jìn)行深入探討。第三，“政策體制框架”的結(jié)構(gòu)仍不完整，例如，缺乏政策反饋路徑的分析、對結(jié)果變量的探討不足等。第四，“政策體制框架”有關(guān)前提條件和理論假設(shè)的闡述缺乏系統(tǒng)性，尤其需要指出的是，理論假設(shè)的數(shù)量和覆蓋范圍仍然不足，相關(guān)理論假設(shè)也亟須進(jìn)一步驗(yàn)證。

（二）推進(jìn)政策過程研究與治理研究的深度耦合

“政策體制框架”既適用于政策過程的研究，同時也適用于現(xiàn)實(shí)性治理問題特別是跨界治理問題的分析。這一特性既是該框架的優(yōu)勢，也為其發(fā)展與應(yīng)用帶來困擾。作為政策過程理論，“政策體制框架”必須具備一定的理論抽象度，這樣才能勝任不同情景下的政策研究。然而，作為治理研究的工具，“政策體制框架”又強(qiáng)調(diào)以某一政策問題為開端，以解決現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，這就要求其必須具備很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)解釋力。因此，“政策體制框架”的定位存在著“二律背反”的沖突——對理論抽象度的追求，可能會損害現(xiàn)實(shí)解釋力，反之，對現(xiàn)實(shí)解釋力的追求，也可能損害理論的抽象度和普適性。這一沖突也反映在框架的建構(gòu)與運(yùn)用方面。有些研究側(cè)重于政策過程，有些研究側(cè)重于現(xiàn)實(shí)性的具體治理問題，只有少量研究嘗試著將治理問題融于政策過程之中。然而，從研究狀況來看，相關(guān)研究既沒有像其他政策過程理論那樣呈現(xiàn)出較強(qiáng)的敘事性，也沒有展現(xiàn)出具體治理問題研究應(yīng)當(dāng)具備的精準(zhǔn)性和解釋力。總體而言，“政策體制框架”代表著政策研究者試圖縮小理論抽象度和現(xiàn)實(shí)解釋力之間張力的一次嘗試，未來有關(guān)框架的研究需要探索政策過程研究與治理研究的完美結(jié)合點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)兩者之間的深度耦合，擺脫當(dāng)前框架面臨的困境。

（三）拓展研究方法的多元運(yùn)用

既有關(guān)于“政策體制框架”的少數(shù)研究聚焦于理論建構(gòu)，多數(shù)以案例研究為主。在案例研究中，大部分研究僅僅簡單的套用“政策體制框架”來分析某個議題的政策變遷或治理安排的現(xiàn)狀及變化，只有少量研究借助訪談和文本資料收集的方法獲取數(shù)據(jù)來論證“政策體制框架”的相關(guān)觀點(diǎn)。這些研究使用的文本資料主要來源于講話稿、政策文本、投票紀(jì)錄、正式新聞報(bào)道、提案內(nèi)容、聽證會記錄以及證人證詞等，目前尚未發(fā)現(xiàn)使用定量研究方法收集數(shù)值數(shù)據(jù)的研究。在數(shù)據(jù)分析方法的使用方面，當(dāng)前案例研究也以內(nèi)容分析法為主，即通過分析特定的訪談數(shù)據(jù)和文本資料提取有效信息，并輔之以簡易的描述性統(tǒng)計(jì)分析方法對理論觀點(diǎn)進(jìn)行論證?？傮w而言，在數(shù)據(jù)收集和分析方面，當(dāng)前研究方法都較為單一和傳統(tǒng)，這在一定程度上稀釋了“政策體制框架”的分析和解釋效力，并進(jìn)一步對政策議題研究的深度和廣度形成一定的制約。未來的研究可汲取政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)以及組織行為學(xué)等多學(xué)科在方法使用方面的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新研究方法的應(yīng)用，尤其是探索使用定量研究方法或混合研究方法，以提升研究結(jié)論的科學(xué)性、客觀性和說服力。

（四）深化中國情景下的本土化探索

“政策體制框架”的研究發(fā)端于美國，在應(yīng)用過程中也主要以歐美國家的政策議題為研究對象，針對歐美之外的其他政治環(huán)境中的政策議題研究極為有限。盡管國內(nèi)的學(xué)者對“政策體制框架”開始有所關(guān)注，但幾乎都停留在理論觀點(diǎn)的簡單介紹層面。當(dāng)前，日益復(fù)雜、動態(tài)、多元的環(huán)境給我國帶來諸多挑戰(zhàn)，在應(yīng)對“棘手”公共管理問題時，亟需科學(xué)的理論進(jìn)行指導(dǎo)。作為政策過程理論，“政策體制框架”跳脫了傳統(tǒng)公共政策理論在公共政策過程研究的不連續(xù)性、片面性以及對政策穩(wěn)定和變化二元論的過度關(guān)注，能夠系統(tǒng)、完整、全面的分析公共政策的影響因素、動力機(jī)制以及變遷特征，從而提煉公共政策的客觀規(guī)律與有效經(jīng)驗(yàn)，并對公共政策的演進(jìn)與未來走向進(jìn)行分析和預(yù)測。作為面向?qū)嵺`的治理分析工具，“政策體制框架”能夠勝任跨界政策問題、重大政策改革問題以及“碎片化”治理問題的分析。因而，“政策體制框架”的理論觀點(diǎn)對于我國實(shí)踐中復(fù)雜公共管理的問題分析與應(yīng)對同樣具有一定的啟發(fā)性。然而，該框架畢竟是基于西方的政治環(huán)境發(fā)展而來，不可避免地帶有西方政治文化和實(shí)踐的烙印，未來的研究可將“政策體制框架”的相關(guān)理論觀點(diǎn)與我國的國情結(jié)合，以構(gòu)建出更加適合中國本土化議題研究的理論分析工具。