黃河流域生態(tài)治理的法治化思考

田 凱

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046)

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，首次提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略。在這次會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出，千百年來(lái)，奔騰不息的黃河同長(zhǎng)江一起，哺育著中華民族，孕育了中華文明[1]。保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長(zhǎng)期社會(huì)穩(wěn)定的奇跡，同時(shí)也創(chuàng)造了當(dāng)代治水奇跡。黃河治理偉大成就前所未有，伏秋大汛歲歲安瀾的夢(mèng)想變成現(xiàn)實(shí)，水生態(tài)環(huán)境治理也成效顯著。但是，總書記又同時(shí)指出，黃河洪水風(fēng)險(xiǎn)依然存在，生態(tài)環(huán)境依然脆弱，水資源保障形勢(shì)依然嚴(yán)峻，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量也有待提高。這些實(shí)實(shí)在在的困難和問(wèn)題不容忽視。2021年10月22日，習(xí)近平總書記再次考察黃河入?？诓⒃谏綎|濟(jì)南主持召開(kāi)深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)。在這次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要科學(xué)分析當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展形勢(shì)，把握好推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大課題，確?！笆奈濉睍r(shí)期黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展取得明顯成效。

習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)治理的系列講話精神為新時(shí)代黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循，中央有關(guān)部門、流域內(nèi)地方政府和人民要認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹其核心要義。當(dāng)然，學(xué)習(xí)和貫徹習(xí)近平總書記的治黃講話精神，加強(qiáng)新時(shí)代黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，離不開(kāi)對(duì)黃河流域生態(tài)治理歷史的審視與反思。

一、以遵循自然法則和制度建構(gòu)為基本脈絡(luò)的黃河流域生態(tài)治理是中華民族發(fā)展史的重要組成部分

黃河作為孕育中華文明的母親河，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、文明發(fā)展史上具有重要地位，黃河流域也是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)腹地和能源基地，構(gòu)成了我國(guó)北方最重要的生態(tài)屏障，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位[2]。但是，自古以來(lái)黃河也一直是一條桀驁難馴的憂患河。過(guò)去幾千年的中華文明史一定意義上也可以說(shuō)是一部黃河治水史。

(一)中國(guó)古代黃河流域生態(tài)治理的豐富實(shí)踐

在中國(guó)古代早期，大禹治水尊重自然法則，變“堵”為“疏”，引黃入海，開(kāi)科學(xué)治理黃河之先。秦漢時(shí)期，黃河治理上升為國(guó)家戰(zhàn)略。西漢時(shí)期在黃河沿線各郡設(shè)有專門巡視河堤的官員，負(fù)責(zé)河堤修護(hù)，同時(shí)建章立制，確保河防安全。漢武帝元光年間“河決瓠[hù]子”是黃河史上的著名事件。此次黃河決堤造成黃河大改道，淹沒(méi)十六郡，從決口到最后堵塞成功歷經(jīng)二十余年[3]。當(dāng)時(shí)，漢武帝親率臣民利用竹木草土科學(xué)填塞，成功完成了今河南濮陽(yáng)段古黃河瓠[hù]子決堤堵口。這一事件在《史記·河渠書》和較晚的《漢書·溝洫志》中均有記載，其中反映出的中華民族面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)不屈不撓的斗爭(zhēng)精神和尊重規(guī)律治黃的科學(xué)態(tài)度經(jīng)久流傳。

秦漢以降，國(guó)家層面的黃河治理制度不斷完善。后晉天福年間(936—942)，朝廷規(guī)定，在沿岸上等戶中選取一人擔(dān)任“堤長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)一定河段內(nèi)堤防的修護(hù)管理，每個(gè)堤長(zhǎng)任期一年，期滿后再選他人輪換。同時(shí)，沿河州縣刺史、府尹兼任河堤使，統(tǒng)領(lǐng)河防事務(wù)，隨時(shí)養(yǎng)護(hù)堤岸。到了宋代，這種地方官員兼管本地河防的制度，隨著河患的加深更為完善。宋太祖趙匡胤時(shí)期規(guī)定，黃河下游沿河諸州知州兼任本州河堤使，諸州通判或判官充任本州河堤判官。宋真宗(998—1022年在位)時(shí)進(jìn)一步規(guī)定，知州、通判要每?jī)稍卵惨曇淮嗡牭囟蝺?nèi)的河堤，縣令及其輔官要經(jīng)常巡視堤防。沿河州縣官吏，任期屆滿之后不能馬上卸任移交，必須等汛期過(guò)后才能去職，以保證州縣官吏自始至終恪盡職守，守好河堤。經(jīng)過(guò)汛期考驗(yàn)，證明河堤堅(jiān)固可靠，這才算政績(jī)合格，否則就要受到相應(yīng)處分?！皻q修”制度也是在宋代完善起來(lái)的，每年對(duì)堤防的大規(guī)模整修，稱為“歲修”。自乾德五年(967年)以后，每年春季的正月、二月、三月，是固定的修護(hù)施工季節(jié)。這一季節(jié)既是農(nóng)閑，黃河水位又最低，征用民夫和施工都比較便利。

元朝末年，水利專家賈魯重視自然法則，其以科學(xué)理念和制度建設(shè)為依托治理黃河的故事非常著名。據(jù)史書《歐陽(yáng)玄至正河防記》記載，1344年(至正四年)，黃河決白茅堤、金堤，沿入會(huì)通運(yùn)河，瀕河州郡皆遭水患。元至正八年，賈魯任行都水監(jiān)，考察河道地形，上疏治河二策：一為修筑北堤以制橫遺；二為疏塞并舉，以復(fù)故道[4]。元至正十一年，元順帝命賈魯為工部尚書，總治河防。在治黃過(guò)程中，賈魯重視現(xiàn)場(chǎng)勘查和自然法則，親自踏勘黃河下游河道，掌握了第一手資料，并且在總結(jié)前人治河經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了疏塞并舉、綜合治理的方針，帶領(lǐng)黃河下游民眾艱苦奮斗，用短短七個(gè)月時(shí)間，結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)九年的黃河水患。以其名字命名的賈魯河，作為疏通分流洪水的重要支流，至今仍然是河南鄭州一帶的重要水域。

明朝時(shí)期，首次設(shè)立總河官員，總理河道事務(wù)。當(dāng)時(shí)還在總結(jié)前人經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，訂立了黃河治理的“四防二守”制度。四防即風(fēng)防、雨防、晝防、夜防，也就是說(shuō)在汛期大水時(shí)，不論風(fēng)雨晝夜，都要嚴(yán)加防守。二守即官守和民守。官守是指在沿河設(shè)置管河機(jī)構(gòu)，下有兵夫分段修守河堤。民守則是指組織臨近河堤的百姓上堤守護(hù)。這一時(shí)期，水利專家潘季馴以“束水攻沙”之策治理黃河生態(tài)的事跡廣為流傳。潘季馴先后四次出任總理河道都御史，負(fù)責(zé)黃河及運(yùn)河的河務(wù)。在長(zhǎng)達(dá)27年的治河實(shí)踐中，他在總結(jié)前人治河經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，發(fā)明了“束水沖沙法”?！笆ド场敝饕歉鶕?jù)洪旱季節(jié)不同采取不同的束水與分流之策。他還從全局出發(fā)提出了“黃淮合治”策略，取得明顯成效。潘季馴的“治黃”思想和實(shí)踐，對(duì)后世影響很大。

清朝時(shí)期，更加重視黃河治理，制度建設(shè)也更趨嚴(yán)密。清康熙帝把黃河治理作為畢生治國(guó)理政的中心工作之一，并將“河務(wù)、漕運(yùn)”刻在宮廷的柱子上，時(shí)時(shí)提醒自己。同時(shí)設(shè)立省一級(jí)專門河務(wù)機(jī)構(gòu)，在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)集人力物力，加強(qiáng)黃河河務(wù)治理。

(二)中國(guó)古代黃河流域生態(tài)治理的反思與啟示

從治理黃河的歷史來(lái)看，在新中國(guó)成立以前，黃河治理主要局限于黃河下游，主要任務(wù)是防御洪災(zāi)，同時(shí)兼顧航運(yùn)和灌溉功能治理。在漫長(zhǎng)的古代治黃史中，歷朝歷代中央政府大多設(shè)置有專門的治水機(jī)構(gòu)，并建立治水力量，也曾經(jīng)建章立制，試圖將黃河治理制度化，這些嘗試雖然沒(méi)有從根本上徹底治理好黃河，但都為我們治理黃河積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。可以說(shuō)，一部黃河治理史，也是中華民族的苦難史和治國(guó)史，黃河生態(tài)治理史是中華民族發(fā)展史的重要組成部分。

當(dāng)然，我們既要充分總結(jié)古人治黃經(jīng)驗(yàn)，也要看到問(wèn)題和不足，從中吸取教訓(xùn)。比如，歷代黃河治理一般多以下游治理為主，對(duì)黃河泥沙源頭的上中游地區(qū)治理重視程度往往不夠。黃河上中游的黃土高原土質(zhì)疏松，大量的黃土黃沙流入下游，淤塞河道，使河床不斷升高，這是引發(fā)黃河水患的主要原因?！熬徘S河萬(wàn)里沙”生動(dòng)詮釋了黃河復(fù)雜難治的根源。河南開(kāi)封的“城摞城”，就是被黃河泥沙掩埋的六座不同時(shí)期的開(kāi)封古城，這些古跡既是千百年來(lái)黃河水患帶給中華民族深重災(zāi)難的見(jiàn)證，也生動(dòng)揭示了黃河洪水泛濫的主要原因。只有充分重視黃河上中游的生態(tài)保護(hù)，有效減少泥沙下泄，確保下游河清堰通，才不會(huì)決口。當(dāng)然，古代生產(chǎn)力低下、科技不發(fā)達(dá)，不足以應(yīng)對(duì)大自然的進(jìn)攻也是黃河久治不愈的客觀原因。同時(shí)，黃河生態(tài)治理是與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密不可分的，是一個(gè)連續(xù)性的長(zhǎng)期國(guó)策，必須有財(cái)力保障和制度保障。當(dāng)然，還有很多方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)或反思。這就要求我們，必須依托黃河生態(tài)治理和高質(zhì)量發(fā)展專家智庫(kù)，匯聚各方面力量認(rèn)真總結(jié)，以史為鑒，進(jìn)而才能更好地推進(jìn)黃河流域生態(tài)治理與高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

二、新中國(guó)成立后黃河流域生態(tài)法治建設(shè)的實(shí)踐探索

善治國(guó)者，必善治水。新中國(guó)成立后，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視黃河流域生態(tài)法治建設(shè)，出臺(tái)了一系列政策、法規(guī)，有力指導(dǎo)了治黃實(shí)踐。

(一)新中國(guó)成立后黨和國(guó)家關(guān)于黃河流域生態(tài)治理的基本國(guó)策

1952年10月，毛澤東視察黃河，明確提出“要把黃河的事情辦好”。根據(jù)中央部署，1955年召開(kāi)的第一屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議并通過(guò)《關(guān)于根治黃河水害和開(kāi)發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報(bào)告》。1983年召開(kāi)的全國(guó)第二次環(huán)保工作會(huì)議將環(huán)境保護(hù)正式確定為基本國(guó)策，并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。1988 年編制完成的《黃河水資源保護(hù)規(guī)劃》是第一部國(guó)家層面的黃河保護(hù)規(guī)劃。這些基礎(chǔ)性工作是對(duì)黃河治理的重要頂層設(shè)計(jì)，也是開(kāi)展黃河流域生態(tài)資源綜合保護(hù)工作的有力科學(xué)依據(jù)。2011年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和《黃河流域主要河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃》出臺(tái)。這兩個(gè)文件的出臺(tái)標(biāo)志著黃河流域生態(tài)治理從單一水資源利用向綜合治理的根本性改變。2019年下半年，習(xí)近平總書記在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，首次提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》[5]。作為綱領(lǐng)性文件，這部綱要是今后黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循。

中央的高度重視和一系列決策部署，為黃河流域生態(tài)治理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)新中國(guó)成立后黃河流域生態(tài)治理的法律體系建設(shè)

在國(guó)家立法層面，在1949年人民政協(xié)通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中就明確規(guī)定，“應(yīng)注意興修水利，防洪防旱”(第三十四條)；“疏浚河流、推廣水運(yùn)”(第三十六條)?！吨腥A人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等一大批基本法律陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施。2021年10月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法(草案)》進(jìn)行審議并順利通過(guò)，會(huì)議同時(shí)決定將《草案》提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。在該《草案》中，對(duì)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、污染防治等內(nèi)容都作出了制度性安排，同時(shí)還設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。該法一旦出臺(tái)，對(duì)于黃河生態(tài)治理及流域省份經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

在地方立法層面，沿黃各省也相繼制定了數(shù)量不等的地方性黃河治理法規(guī)、規(guī)章。例如河南省制定有《河南省黃河防汛條例》(2016)、《河南省黃河工程管理?xiàng)l例》(1982制定、1994修訂)、《河南省黃河河道管理辦法》(2018)等富有地方特色的法規(guī)規(guī)章。

這些國(guó)家層面和地方層面的立法，為黃河流域生態(tài)治理奠定了堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。

(三)新中國(guó)成立后黃河流域生態(tài)治理的組織建設(shè)和機(jī)制建設(shè)

1946年，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的冀魯豫解放區(qū)成立治河委員會(huì)(后改稱冀魯豫黃河水利委員會(huì))。1949年，華北、華東和中原解放區(qū)聯(lián)合成立更大范圍的黃河水利委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)黃河治理。新中國(guó)成立后，該機(jī)構(gòu)劃歸水利部，一直到今天都在發(fā)揮著重要職能作用。除了黃河水利委員會(huì)外，國(guó)務(wù)院最新一輪機(jī)構(gòu)改革后的生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、文化和旅游部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和公安部等部門也各有一部分涉及黃河流域生態(tài)保護(hù)的重要職能。以公安機(jī)關(guān)為例，最近的警務(wù)改革后，從公安部到地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)，陸續(xù)成立了食品藥品環(huán)境犯罪偵查部門，森林公安也在新一輪改革中轉(zhuǎn)隸公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在沿黃各省區(qū)，防范和打擊黃河流域生態(tài)犯罪是這兩支警察力量的重要職責(zé)。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)過(guò)多年探索，我們已經(jīng)初步搭建起了以中央政府為主體，以黃河流域地方政府為支撐的多部門齊抓共管的黃河治理組織體系，黃河流域生態(tài)治理有了較為充分的組織保障。

(四)河南省近年來(lái)黃河流域生態(tài)治理法治保障實(shí)踐的基本情況與取得的成效

近年來(lái)，河南省高度重視黃河流域生態(tài)綜合治理的法治保障建設(shè)。河南省委多次召開(kāi)會(huì)議，就黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行深入研究，不斷完善頂層設(shè)計(jì)。省人大和各沿黃地市人大將黃河流域生態(tài)治理納入地方立法規(guī)劃。2021年9月29日，河南省人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的決定》。省政府及各職能部門聯(lián)動(dòng)配合，多策并舉，圍繞黃河流域生態(tài)治理采取了多項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。2019年以來(lái)，河南省公安廳組建了食藥環(huán)犯罪偵查部門，在全省組織開(kāi)展了代號(hào)為“黃河行動(dòng)”的打擊整治行動(dòng)，圍繞保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建專項(xiàng)打擊整治體系、規(guī)范執(zhí)法辦案體系和沿黃社會(huì)治安立體防控體系。2020年上半年，河南省公安廳出臺(tái)了《保護(hù)母親河——為黃河流域生態(tài)保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展護(hù)航行動(dòng)方案》，牽頭開(kāi)展了“雷霆5號(hào)”保護(hù)母親河、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展嚴(yán)打嚴(yán)治行動(dòng)。在省政府支持同意下，在全國(guó)首家牽頭成立了由多家職能部門組成的河南省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作工作廳級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，并健全完善了重大疑難案件會(huì)商研判和檢法提前介入制度。截至2020年5月底，已偵辦各類生態(tài)環(huán)境犯罪案件1643起。目前相關(guān)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)和執(zhí)法制度建設(shè)正在不斷完善中。河南省高級(jí)人民法院積極探索黃河流域環(huán)境資源案件由鐵路法院集中管轄改革，并于2021年9月出臺(tái)了《關(guān)于服務(wù)保障〈河南省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃〉實(shí)施的意見(jiàn)》，發(fā)布了一批黃河流域環(huán)境資源案件典型案例。2020年9月1日以來(lái)，河南省兩級(jí)鐵路法院共受理環(huán)境資源案件870件。河南省人民檢察院積極發(fā)揮環(huán)境公益訴訟檢察和水行政執(zhí)法檢察監(jiān)督作用，探索創(chuàng)新“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”治河新模式。由河南省人民檢察院與黃河水利委員會(huì)聯(lián)合發(fā)起的“攜手清四亂、保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)成效顯著。通過(guò)各方努力，黃河生態(tài)治理取得顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012 年以后，黃河流域的水質(zhì)不斷向好，水資源生態(tài)保護(hù)及修復(fù)工作深入開(kāi)展，重要生態(tài)敏感地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)有效緩解，黃河未再出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。

三、新時(shí)代對(duì)黃河流域生態(tài)法治建設(shè)提出新要求

(一)人民群眾對(duì)美好生活的新期待為黃河流域生態(tài)法治建設(shè)賦予了新內(nèi)涵

中國(guó)共產(chǎn)黨在十八大報(bào)告中提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，總體布局是“五位一體”。在“五位一體”總體布局中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保障，文化建設(shè)是靈魂，社會(huì)建設(shè)是樞紐，生態(tài)建設(shè)是基礎(chǔ)。黃河流經(jīng)9個(gè)省區(qū)，跨越我國(guó)東中西部，流域面積79.5萬(wàn)平方公里，是中華文化的重要發(fā)祥地。目前，黃河以占全國(guó)2%的河川徑流量養(yǎng)育了全國(guó)12%的人口，灌溉了全國(guó)15%的耕地，創(chuàng)造了約14%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)，還是社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，都與黃河治理密不可分。黃河流域在實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)目標(biāo)的進(jìn)程中處于極為重要的歷史文化坐標(biāo)點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展坐標(biāo)點(diǎn)上，黃河流域生態(tài)治理更是國(guó)家生態(tài)建設(shè)的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)的十年實(shí)踐證明，黃河流域的生態(tài)治理與高質(zhì)量發(fā)展直接推動(dòng)了中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的繼續(xù)推進(jìn)，在新的時(shí)代條件下，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，由原來(lái)的人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的生產(chǎn)力發(fā)展水平之間的矛盾，在逐步實(shí)現(xiàn)小康后，轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[6]。社會(huì)主要矛盾的變化源自生產(chǎn)力發(fā)展帶來(lái)的人民生活條件的改善和生活需求的變化。解決了溫飽問(wèn)題后，又實(shí)現(xiàn)了小康生活，人民的生活需求更加高層次、更加多元化。對(duì)于良法善治、生態(tài)和諧、環(huán)境優(yōu)美等更美好生活需求的向往逐漸成為人民群眾的新期待。

新期待為黃河流域生態(tài)法治建設(shè)賦予了新內(nèi)涵。一是必須充分認(rèn)識(shí)到“黃河寧，天下平”的國(guó)家治理大局，高度重視，“把黃河的事情辦好”。二是要科學(xué)謀劃，做好頂層設(shè)計(jì)，把黃河治理作為一項(xiàng)綜合工程來(lái)抓；要適應(yīng)全面依法治國(guó)新要求，善于用法治思維實(shí)現(xiàn)新時(shí)代治黃目標(biāo)，切忌感性思維和碎片化治理。三是要統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，切實(shí)關(guān)注流域內(nèi)人民群眾的民生訴求，將“綠水青山就是金山銀山”的理念轉(zhuǎn)化為立法表達(dá)，體現(xiàn)在依法治黃的具體舉措上。

(二)國(guó)家治理現(xiàn)代化為黃河流域生態(tài)法治建設(shè)提供了新思維新視角

2013年11月召開(kāi)的中共十八屆三中全會(huì)審議并通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次在文件中提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念。國(guó)家治理現(xiàn)代化的政治前提和首要要義是毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家能夠充分調(diào)動(dòng)各方資源，集中力量辦大事，做好黃河生態(tài)治理這一綜合工程，確保黃河流域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本模式是法治模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須推進(jìn)國(guó)家治理的制度化、程序化、法治化，在憲法范圍內(nèi)和法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)是共建共治共享，在黃河流域生態(tài)治理中，共建共治共享有著特別的意義。處理好政府履職和民生關(guān)切的關(guān)系，處理好中央和地方的關(guān)系，處理好流域內(nèi)各地區(qū)之間的關(guān)系，處理好流域治理不同部門之間的關(guān)系等，都必須注重“共建共治共享”理念的貫徹落實(shí)。在國(guó)家和地方兩個(gè)層面的黃河立法與政策制定中，必須以“共建共治共享”理念為重要遵循，實(shí)現(xiàn)各層面各領(lǐng)域利益協(xié)調(diào)一致。最終建立起的應(yīng)該是黨委統(tǒng)籌各方資源、政府職能部門齊抓共管、政治法治智治德治多策并用、防范打擊利用綜合發(fā)力的立體的黃河流域生態(tài)法治保障體系。

(三)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)為黃河流域生態(tài)法治建設(shè)注入新的動(dòng)力，明確了新的任務(wù)

黨的十五大報(bào)告首次提出“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)。黨的十六大和十七大對(duì)此都做了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和安排。黨的十八大對(duì)于全面建成小康社會(huì)和加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行了規(guī)劃設(shè)計(jì)，再次強(qiáng)調(diào)了“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)。黨的十九大在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年時(shí)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)基礎(chǔ)上，將第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)分為兩步走，即到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，到21世紀(jì)中葉新中國(guó)成立一百周年時(shí)，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年，在慶祝大會(huì)上，習(xí)近平總書記向全世界宣布，第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，全面小康社會(huì)已經(jīng)建成，我們正在向著新中國(guó)成立一百周年時(shí)實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)民主文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)奮進(jìn)，向著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奮進(jìn)。階段性勝利固然重要，但更高目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才是我們的“詩(shī)和遠(yuǎn)方”。黃河自古就是中華民族的母親河，是中華文化的主要發(fā)祥地之一，中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)都離不開(kāi)黃河的滋養(yǎng)，這就為黃河流域生態(tài)治理及其法治保障注入了新的動(dòng)力，提出了新的任務(wù)要求。習(xí)近平總書記指出，在新的時(shí)代條件下，我們必須始終秉持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”理念，以發(fā)展理念創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和效益提升，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果。在黃河流域生態(tài)法治建設(shè)中，同樣要毫不動(dòng)搖地貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”理念，并將這一理念體現(xiàn)在體制機(jī)制的立法構(gòu)建和生態(tài)執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)中，真正實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展。

四、以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，進(jìn)一步加強(qiáng)黃河流域生態(tài)法治體系建設(shè)

(一)提高政治站位，學(xué)深悟透習(xí)近平法治思想，確保黃河流域生態(tài)法治體系建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)

習(xí)近平總書記指出，治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，加強(qiáng)協(xié)同配合，推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。2020年1月3日，在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，再次強(qiáng)調(diào)，黃河流域必須下大氣力進(jìn)行大保護(hù)、大治理，走生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的路子，并對(duì)編制好黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃提出明確要求。習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)治理的重要講話精神，與其新時(shí)代法治思想中的以人民為中心的思想和有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用的思想相輔相成，渾然一體，為黃河流域生態(tài)法治建設(shè)提供了根本遵循。2021年10月22日，在山東省濟(jì)南市主持召開(kāi)深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)，習(xí)近平總書記進(jìn)一步分析指出，要堅(jiān)持正確政績(jī)觀，準(zhǔn)確把握保護(hù)和發(fā)展關(guān)系；要統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)能力；要提高戰(zhàn)略思維能力，把系統(tǒng)觀念貫穿到生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展全過(guò)程；要堅(jiān)定走綠色低碳發(fā)展道路，推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。黃河流域生態(tài)治理相關(guān)職能部門、流域內(nèi)省區(qū)及全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，特別是習(xí)近平法治思想的精神要義，以此引領(lǐng)黃河流域生態(tài)法治體系建設(shè)科學(xué)、務(wù)實(shí)、有序推進(jìn)。

(二)在已有的立法成就基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》出臺(tái)，為黃河流域生態(tài)治理提供更加堅(jiān)實(shí)的基本法保障

如前所述，新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)水利立法和黃河保護(hù)相關(guān)立法取得了較大成就，為多年來(lái)的黃河治理提供了重要保障。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，原有的立法已不足以支撐新的黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，加快推進(jìn)《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》立法進(jìn)程日益迫切。有了這樣一部類似“黃河憲法”的基本法典作引領(lǐng)，黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展就有了充分保障，就能更加充分地調(diào)動(dòng)各方資源發(fā)揮合力，產(chǎn)生綜合效能。在這方面，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》已走在前列，該法已于2020年12月由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并于2021年3月實(shí)施?！吨腥A人民共和國(guó)黃河保護(hù)法(草案)》在2021年國(guó)慶節(jié)后通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的審議，2021年12月已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，立法進(jìn)程應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加快?！吨腥A人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》應(yīng)充分體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”理念，充分體現(xiàn)以人民為中心的思想，明確中央和地方各級(jí)人民政府職能部門職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與的積極性，應(yīng)貫徹防范、治理與綜合利用相結(jié)合的原則，注重統(tǒng)籌已有的各方法律資源，為逐步建立起層次分明、各有側(cè)重、相互配套的黃河流域生態(tài)法治體系提供基礎(chǔ)性、整體性法治保障。

(三)沿黃省份應(yīng)主動(dòng)作為，結(jié)合區(qū)域生態(tài)保護(hù)實(shí)際需要，整合已有法律資源，制定各有特色的黃河流域生態(tài)保護(hù)地方法規(guī)、規(guī)章

以河南省為例，目前正在《河南省黃河防汛條例》《河南省黃河工程管理?xiàng)l例》《河南省黃河河道管理辦法》等分散立法基礎(chǔ)上，醞釀制定綜合性的《河南省黃河保護(hù)條例》。相對(duì)于其他黃河流域省份，河南省有鮮明的自身特點(diǎn)。第一，河南省是農(nóng)業(yè)大省和人口大省，是國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)，黃河流域生態(tài)保護(hù)應(yīng)當(dāng)與發(fā)展農(nóng)業(yè)水利有機(jī)結(jié)合在一起。在2019年9月18日的鄭州座談會(huì)上，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。要在總量控制的前提下，統(tǒng)籌好生態(tài)建設(shè)用水、經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水和人民生活用水的關(guān)系，不能把水當(dāng)作無(wú)限供給的資源[1]。要在以水定城、以水定地、以水定人和以水定產(chǎn)方面做好科學(xué)設(shè)計(jì)，把水資源管控作為最大的剛性約束要素，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不合理用水需求要堅(jiān)決遏制，在節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)建設(shè)方面要大力推動(dòng)，還要注重農(nóng)業(yè)節(jié)水，逐步實(shí)現(xiàn)由粗放型向節(jié)約、集約型用水方式的轉(zhuǎn)變。所以，我們制定黃河保護(hù)的地方條例時(shí)要有全局意識(shí)，做好統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)依法管理，把黃河生態(tài)治理和農(nóng)業(yè)水利用水乃至城市用水有機(jī)結(jié)合起來(lái)考慮。第二，河南省是文化大省，沿黃地區(qū)地下文物豐富，歷史文化古跡眾多。習(xí)近平總書記指出，要推進(jìn)黃河文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護(hù)，守好老祖宗留給我們的寶貴遺產(chǎn)。要對(duì)黃河文化中的時(shí)代價(jià)值元素深入挖掘，講好“黃河故事”，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)凝聚精神力量。因此，黃河流域生態(tài)保護(hù)必須與文化強(qiáng)省有機(jī)結(jié)合在一起。這對(duì)于河南省來(lái)講，具有特別的意義。第三，河南省還是區(qū)域地理中心，屬于東西地理過(guò)渡帶和南北氣候過(guò)渡帶。黃河流域河南段包括山地、高原、丘陵、濕地、平原等，地形復(fù)雜，氣候多樣化，生態(tài)治理特別要兼顧這些復(fù)雜因素。第四，河南地處中原，是全國(guó)交通和物流樞紐中心地區(qū)，車輛、人員、信息等流通頻繁，這些因素在促進(jìn)河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)給黃河流域生態(tài)保護(hù)帶來(lái)特別的挑戰(zhàn)。第五，作為后發(fā)展省份，河南省在中原崛起的進(jìn)程中，必然帶來(lái)工業(yè)大發(fā)展。從其他發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)快速發(fā)展會(huì)帶來(lái)不同程度的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，如何平衡好工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展利益與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，也必須未雨綢繆。所有這些因素雖然也在黃河流域其他省份不同程度地有所體現(xiàn)，但在河南更為突出。在制定地方性法規(guī)規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分預(yù)判，劃定剛性紅線，形成應(yīng)對(duì)預(yù)案，引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)在充分保障黃河流域生態(tài)平衡的前提下實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

(四)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)的法治宣傳，營(yíng)造黃河流域生態(tài)保護(hù)的良好法治氛圍

作為中華民族的母親河，黃河流域不但有著豐富的旅游文化資源，也有著深厚的法治文化資源。老子著《道德經(jīng)》創(chuàng)自然法、孔子倡導(dǎo)以儒家禮法治國(guó)教民、商鞅城門立木、子產(chǎn)鑄刑鼎、宋明吏治與廉政制度建設(shè)等歷史內(nèi)容，既是中華傳統(tǒng)法治文化的重要內(nèi)容，也是黃河文化不可或缺的組成部分。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)良好法治氛圍的營(yíng)造，離不開(kāi)形式多樣的法治文化宣傳。當(dāng)然，黃河流域生態(tài)法治體系建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)工程，需要黨委政府和社會(huì)各界廣泛參與，形成合力。新聞出版、廣播電視、平面媒體等要大力加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)法治宣傳。各地在建設(shè)黃河文化旅游帶的過(guò)程中要有機(jī)融入黃河法治文化建設(shè)，形成綜合效應(yīng)。各級(jí)各類學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要實(shí)時(shí)開(kāi)展黃河流域生態(tài)保護(hù)法治課程進(jìn)校園、進(jìn)課堂，豐富地方法治文化教學(xué)內(nèi)容，強(qiáng)化未成年人黃河流域生態(tài)保護(hù)法治意識(shí)，自覺(jué)抵制破壞黃河生態(tài)的不法現(xiàn)象。各類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的凈化管理，積極傳播黃河流域生態(tài)保護(hù)法治正能量，堅(jiān)決阻斷黃河流域生態(tài)違法犯罪負(fù)面信息傳播，營(yíng)造良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境。沿黃企業(yè)要增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，完善環(huán)保措施，提升環(huán)保技術(shù)能力，最大限度降低環(huán)境污染負(fù)面影響。只有全社會(huì)行動(dòng)起來(lái)，營(yíng)造良好的法治氛圍，黃河生態(tài)治理才能真正實(shí)現(xiàn)綠水青山，宜居宜業(yè)，滿足人民群眾對(duì)美好生活的新期待。

(五)進(jìn)一步完善黃河流域生態(tài)違法犯罪的打防體系建設(shè)，必要時(shí)組建專門的生態(tài)環(huán)境警察力量，最大限度降低黃河流域生態(tài)違法犯罪發(fā)生率

黃河流域生態(tài)治理經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐，已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)，例如在打擊生態(tài)犯罪方面，公安機(jī)關(guān)開(kāi)展的保護(hù)黃河專項(xiàng)行動(dòng)就取得了顯著成效。下一步應(yīng)在進(jìn)一步完善生態(tài)犯罪打防體系方面狠下功夫，特別是在生態(tài)犯罪防范長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)方面，要加大投入財(cái)力物力人力，從源頭上進(jìn)行防范治理。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在鄭州座談時(shí)提出，要完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，完善河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制組織體系，加強(qiáng)流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法。流域內(nèi)各級(jí)黨委政府及職能部門要積極響應(yīng)總書記和黨中央號(hào)召，在黃河流域生態(tài)治理和高質(zhì)量發(fā)展的改革創(chuàng)新上下功夫，確保國(guó)家戰(zhàn)略切實(shí)落地實(shí)施。例如，在條件成熟時(shí)，參考借鑒俄羅斯、澳大利亞等國(guó)家的先進(jìn)做法，整合現(xiàn)有的森林警察、環(huán)境犯罪偵查等警種以及環(huán)保部門有關(guān)職能資源，成立專門的生態(tài)環(huán)境警察力量，加大黃河流域生態(tài)環(huán)境犯罪的打防力度，為黃河流域生態(tài)治理和高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。