干旱災(zāi)害風(fēng)險管理的戰(zhàn)略思考*

徐翔宇,劉昀竺，汪黨獻，金菊良，酈建強

(1. 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120；2. 合肥工業(yè)大學(xué)，安徽 合肥 230009)

干旱災(zāi)害是世界上發(fā)生范圍最廣的自然災(zāi)害之一，地球上除了南北極之外的其它各個氣候區(qū)均有干旱災(zāi)害發(fā)生[1]，具有持續(xù)時間久、影響面積廣和造成損失嚴重的特點[2]。干旱是一種自然現(xiàn)象，干旱災(zāi)害則是由干旱的危險性和承災(zāi)體的暴露性、脆弱性和抗旱能力共同決定的[3-4]。開展干旱的概念內(nèi)涵研究，可以有效識別干旱與水資源短缺的關(guān)系，是開展抗旱工作的基礎(chǔ)。在氣候變化和人類活動影響背景下，干旱及其風(fēng)險在不斷演變，在政策制度、干旱規(guī)劃、采取行動、災(zāi)后恢復(fù)等方面，抗旱管理工作都面臨著許多難點。有必要從旱前、旱中、旱后來分析干旱風(fēng)險管理的內(nèi)涵，進而提出可行的抗旱措施，提高水資源風(fēng)險防控能力。

1 干旱與水資源短缺

1.1 基本概念

聯(lián)合國將水安全定義為“一個國家保障可持續(xù)獲得足夠數(shù)量可接受的優(yōu)質(zhì)水的能力，以維持生計、人類福祉和社會經(jīng)濟發(fā)展，確保防止水污染和與水有關(guān)的災(zāi)害，以及在和平與政治穩(wěn)定的環(huán)境中保護生態(tài)系統(tǒng)”[5-6]。該概念同時包括了對干旱和水資源短缺問題的考慮。

準確把握干旱的概念，需要區(qū)分干旱、干燥和水資源短缺之間的差別。干旱是指某一地區(qū)水分條件較當?shù)卣Ｇ闆r持續(xù)性偏少的自然現(xiàn)象，主要是由降水減少，或者氣溫升高、風(fēng)速增大導(dǎo)致蒸散發(fā)增強等自然因素導(dǎo)致的。干燥通常描述的是某一地區(qū)長期處于降水少、蒸散發(fā)能力強的氣候狀態(tài)，一般年降水量低于400 mm，我們稱它為干燥氣候、半干旱地區(qū)，而干旱則是一段時間內(nèi)水分較多年平均狀況偏少的異?，F(xiàn)象。干旱可以發(fā)生在干燥的地區(qū)，也可以發(fā)生在濕潤的地區(qū)。水資源短缺是指由于超采地下水或不合理調(diào)水等不合理利用水資源、人口增長過快、社會經(jīng)濟發(fā)展迅速、或水污染等造成平均需水量高于長期可再生水資源量時，可供水量與需求量之間的持續(xù)性不平衡現(xiàn)象。

水資源短缺會影響生態(tài)系統(tǒng)的健康程度以及人類系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)對氣候波動的敏感性。一個流域的水資源短缺程度(即平均需水量與可再生水資源量之差)會影響干旱脆弱性以及干旱災(zāi)害風(fēng)險管理，尤其是在水資源嚴重短缺的流域，干旱的影響將會被放大。通過先進的水資源管理技術(shù)可以緩解水資源短缺，降低干旱脆弱性，提高旱災(zāi)風(fēng)險防御能力。

1.2 干旱對不同用水戶的影響

可用水量減少如何影響不同用水戶，是識別最易受干旱影響的用戶并采取適當措施來降低風(fēng)險的前提。不同用水戶適應(yīng)干旱的能力各不相同，因此干旱所造成的社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響也不同。

對農(nóng)業(yè)用水的影響：干旱對不同類型的作物造成的影響有很大差異。對于1年生作物，干旱造成的損失也將是1年的，也就是說產(chǎn)量的增減是以年度計的，某1年的收成與之前的投入無關(guān)，也不會影響接下來幾年的收益。而對于葡萄等果樹這種多年生作物，如果缺水會導(dǎo)致作物的枯萎或死亡，重新恢復(fù)可能需要很多年。

對城市居民用水的影響：城市居民應(yīng)對供水不足的能力有所差異。在用水量已經(jīng)很低的低收入地區(qū)，供水量一旦減少就會產(chǎn)生很大的社會和公共健康影響。而對于較發(fā)達地區(qū)，通常存在很多非必需的用水，因此可以比較容易地減少用水量而不會造成損失。

對工業(yè)用水的影響：工業(yè)用水往往比其他用水能產(chǎn)生較大的經(jīng)濟效益，因此一旦供水不足就會帶來工業(yè)產(chǎn)量下降，進而對用水戶造成直接的經(jīng)濟影響。此外，大多數(shù)發(fā)電特別是水力發(fā)電尤其依賴供水，因此供水量的減少會對發(fā)電及相關(guān)經(jīng)濟活動產(chǎn)生重大影響。

對生態(tài)用水的影響：健康的生態(tài)系統(tǒng)有一定應(yīng)對可用水量變化的能力。然而，它們應(yīng)對干旱的能力反映了在干旱發(fā)生前的健康狀況，并會因生態(tài)退化而顯著降低。此外，河湖生態(tài)還存在基本生態(tài)流量(水位)，一旦低于這個閾值將會發(fā)生不可逆的生態(tài)損害，低水位會導(dǎo)致植被枯萎、水鳥減少，并對魚類數(shù)量造成威脅。

2 干旱管理實踐中面臨的問題和挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)的干旱管理以應(yīng)急抗旱手段為主，通常是在干旱已經(jīng)發(fā)生且產(chǎn)生一定旱災(zāi)之后才開始采取一系列抗旱措施。例如，當農(nóng)作物缺水時從河流引水或通過打井取水進行灌溉。然而，隨著水資源開發(fā)利用程度的提高，用水矛盾日益尖銳，應(yīng)急抗旱的不足日漸顯現(xiàn)，其抗旱效果逐漸喪失。例如，由于對河川徑流的過度利用和地下水的超采，當干旱期需要從河流引水或打井取用地下水時，發(fā)現(xiàn)河流早已斷流，打井也難以深入到地下含水層，此時旱災(zāi)損失將不可避免。顯然，傳統(tǒng)的干旱應(yīng)急管理手段的滯后性，已難以滿足現(xiàn)實的抗旱需求。20世紀90年代以來干旱災(zāi)害風(fēng)險管理逐漸興起[8-9]，由傳統(tǒng)的消極被動抗旱轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動抗旱[3,10]。干旱災(zāi)害風(fēng)險管理主要是基于災(zāi)害系統(tǒng)論[11]，根據(jù)干旱的發(fā)生發(fā)展和致災(zāi)過程，通過干旱的危險性、承災(zāi)體的暴露性和脆弱性、旱災(zāi)損失、以及抗旱能力來定量化旱災(zāi)風(fēng)險[12-15]，并據(jù)此制定干旱管理辦法。

盡管干旱災(zāi)害風(fēng)險管理較傳統(tǒng)的干旱應(yīng)急管理手段有了長足進步，但是當前的干旱管理大多是基于過去或現(xiàn)狀干旱情勢的靜態(tài)管理，在現(xiàn)代干旱管理實踐中，依然面臨一些問題和挑戰(zhàn)。

2.1 如何通過有效的政策和制度來提高抗旱能力

干旱管理需要不同部門協(xié)調(diào)合作開展有效的抗旱行動，這在很多國家都難以實現(xiàn)，這通常需要流域管理機構(gòu)或國家層面對干旱問題從戰(zhàn)略層面進行監(jiān)管。然而，現(xiàn)行有關(guān)水資源的相關(guān)法律和管理制度往往都不能對干旱進行好好規(guī)劃，這意味著需要制定一個能夠充分考慮干旱問題及其管理措施的水資源管理框架：①通過制定一個可行的長期戰(zhàn)略，促進抗旱型社會的建設(shè)。但至今尚未形成一個抗旱型社會的藍圖，因此，這仍然是一個挑戰(zhàn)。②改革水資源分配方法，促進靈活的水權(quán)交易。在許多國家，水資源分配是固定的，那么在干旱時期可能會導(dǎo)致效率偏低和出現(xiàn)不合理的分水結(jié)果。③在決策中要體現(xiàn)水資源真正的價值。對很多用水戶來說，水價過低或者用水無成本，會導(dǎo)致其喪失節(jié)水的經(jīng)濟動力。

2.2 如何通過更好的規(guī)劃來提升抗旱能力

缺乏合理的規(guī)劃可能會使政府在危機中草率決策從而制定出不經(jīng)濟、非最優(yōu)的抗旱措施。編制一個科學(xué)合理的規(guī)劃是比較困難的，在規(guī)劃過程中存在著許多挑戰(zhàn)，需要考慮以下幾個方面。

(1)充分整合已有的干旱規(guī)劃與水資源規(guī)劃。在歐洲許多國家、美國和澳大利亞等，干旱管理規(guī)劃和國家干旱戰(zhàn)略都是十分常見的。但是干旱方面的規(guī)劃大多不具備法律效力，相關(guān)內(nèi)容也很少被納入到流域規(guī)劃和水資源管理規(guī)劃中。

(2)真正做到公眾參與，讓所有利益相關(guān)方都參與進來。讓所有涉及到的公共機構(gòu)、企業(yè)和個人都能參與決策，但信息不對稱和獲取信息渠道的差異會使這種廣泛的參與變得困難，主要是因為干旱管理中既有利益相關(guān)者之間同時存在合作和競爭的關(guān)系，這種信息不對稱可能會加劇他們對事實、信息的不信任而不愿采取行動。如果無法達成一致，會造成投資失效，可能就帶來了浪費。

(3)決策者要充分利用全部信息，做出規(guī)劃決策。規(guī)劃決策要做到以下幾個方面，主要包括：①做到擺脫危機管理，前提是要評估未來干旱的發(fā)生幾率及程度，評估潛在的影響，確定保障對象的相對優(yōu)先級，量化每種行動為人、生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟能帶來的好處，有效溝通風(fēng)險和不確定性，特別是低概率干旱事件。②避免被動的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。許多城市都試圖通過建設(shè)不受氣候波動影響的基礎(chǔ)設(shè)施來提高水安全，這些措施雖然能夠提高供水安全，但建設(shè)成本非常高，特別是在緊急情況下建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施成本更高。例如，在澳大利亞昆士蘭州，在遭遇2007—2012年千年一遇大旱時建造了一個海水淡化廠和一個污水處理廠，總造價高達38億澳元，但審查報告卻批評了這一建造決策，因為發(fā)現(xiàn)可以通過采用其他的方案來代替這種極端且昂貴的措施，所以決策前應(yīng)該嚴格評估各種方案的費用和帶來的社會、經(jīng)濟與環(huán)境效益[16]。③認識到未來可能會出現(xiàn)比歷史更嚴重的災(zāi)害。大多數(shù)情況下，干旱規(guī)劃是以歷史上發(fā)生的干旱事件為依據(jù)的。例如，美國的“黑色風(fēng)暴”干旱(1934-1939年)經(jīng)常被用作參照干旱，英國1976年的干旱也被監(jiān)管機構(gòu)用來檢驗干旱規(guī)劃的有效性。由于干旱事件具有隨機性而且受氣候變化的影響也在日益增加，這種將歷史事件作為規(guī)劃基準的做法開始受到質(zhì)疑，在中長期尺度完全有可能發(fā)生比歷史事件更加極端的干旱，因而用歷史事件去預(yù)測未來干旱可能不再恰當。④認識到未來是不確定的。干旱災(zāi)害及其影響以及它們在未來如何變化是非常不確定的。但通常采用的是“幾乎每個人都近乎掌握完全知識(perfect knowledge)”的假設(shè)來處理問題，并且不愿意主動去管理不確定性。氣候和社會經(jīng)濟非穩(wěn)態(tài)的復(fù)雜性進一步增加了難度，以至于不能對干旱災(zāi)害風(fēng)險的長期變化進行預(yù)測。如何在決策過程中接受這種不確定性是一項重要的挑戰(zhàn)。

2.3 何時采取行動應(yīng)對干旱

干旱監(jiān)測和預(yù)報是預(yù)防旱災(zāi)損失，指導(dǎo)抗旱行動的最有效手段，是干旱管理的基礎(chǔ)工作。干旱監(jiān)測是指對旱情的發(fā)展狀況進行定量評估；干旱預(yù)報則是對干旱未來的發(fā)展變化過程做出預(yù)測。隨著遙感技術(shù)、水文/陸面模型以及大氣環(huán)流模型的發(fā)展，干旱監(jiān)測和干旱預(yù)報取得了突飛猛進的進步。干旱管理是在干旱監(jiān)測和預(yù)報的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的旱災(zāi)風(fēng)險管理方法和實施有效的應(yīng)急抗旱行動。為了給決策者提供能夠真實反映不確定性且可靠的信息，在干旱發(fā)展為危機之前，仍然面臨如下主要問題和挑戰(zhàn)。

(1)干旱監(jiān)測和預(yù)報的有效指標。干旱的影響因子眾多，有氣象因子，例如降水、氣溫，也有水文因子，例如徑流量、地下水水位，還有土壤植被因子，例如土壤水、歸一化植被指數(shù)(NDVI)等。干旱指標則是基于干旱影響因子實現(xiàn)對干旱嚴重程度的度量。由于干旱的復(fù)雜性，目前尚沒有一個完美的干旱指標能夠完全刻畫干旱的全部特征，每一個干旱指標都有其優(yōu)點和缺點[17-19]。針對不同情況選取最有效的指標是一個值得研究的問題。

(2)延長干旱的預(yù)報期。干旱是大氣水文循環(huán)過程中的異?，F(xiàn)象，因此干旱預(yù)報依賴于氣象和水文預(yù)報。目前，可靠的天氣預(yù)報預(yù)見期不超過半個月，而干旱持續(xù)時間少則數(shù)周多則數(shù)月甚至數(shù)年，所以干旱的可預(yù)報性在所有氣象水文災(zāi)害現(xiàn)象中是最差的[20]。盡管對由干旱驅(qū)動的事件以及水文響應(yīng)的短期預(yù)報已經(jīng)取得了重大進展，但對干旱災(zāi)害在未來幾周、幾個月甚至幾年中產(chǎn)生什么影響的中長期預(yù)報尚未獲得足夠關(guān)注。這種中長期預(yù)報的缺乏導(dǎo)致難以做出決策，并可能導(dǎo)致出現(xiàn)采取行動過早從而浪費資源或者采取行動過晚造成損失兩種不利的局面。缺乏預(yù)報未來3～6個月干旱的能力，限制了減災(zāi)和應(yīng)災(zāi)措施的實施。

(3)宣布干旱的開始和結(jié)束。通常是在干旱發(fā)生過程中，通過判斷和討論等程序確定干旱的發(fā)生。一旦宣布進入干旱期，就可以采取限制用水措施，這在很多情況下需要由法律強制執(zhí)行。在有些地區(qū)(如英國、澳大利亞和美國)的干旱管理規(guī)劃中就包含了對干旱的宣布，并詳細規(guī)定了應(yīng)向誰咨詢、權(quán)威機構(gòu)以及判斷干旱發(fā)生的依據(jù)等。雖然干旱管理規(guī)劃有利于增加透明度，并鼓勵利益相關(guān)方的參與，但宣布干旱狀態(tài)仍被視為一種政治選擇，會偏向有限的利益相關(guān)者，通常是來自農(nóng)業(yè)和工業(yè)的群體。對于更廣泛的利益相關(guān)方，特別是對于環(huán)境利益相關(guān)者，通常是不被考慮的。在那些沒有干旱管理規(guī)劃的國家，宣布干旱狀態(tài)更像是一種“危機”情形，民間組織或機構(gòu)不了解所有的風(fēng)險和利益相關(guān)方，但都可以宣布“開始干旱”和“危機解除”。

(4)實施用水限制。限制用水是干旱期間減少需水的一個有效措施，通常是干旱規(guī)劃里需要重點考慮的內(nèi)容。而干旱的真實情況和規(guī)劃預(yù)期的情況是完全不同的，針對不同的干旱情景，制定出具有適應(yīng)性和公開透明的干旱期間用水限制等策略調(diào)整機制將是一項巨大的挑戰(zhàn)。

(5)提供抗旱援助，避免不正當?shù)募?。抗旱援助通常首先提供給那些沒有充分為干旱做好準備的人。而提前進行備災(zāi)的人通常遭受的損失較少，可能也不符合獲取援助的標準。這似乎有失公平，也進一步說明了要摒棄危機管理，采取風(fēng)險管理。

(6)要用長遠的眼觀看問題，避免修建缺乏合理規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施。一場特大干旱的發(fā)生可以讓人們制定和實施一個適用于長期的戰(zhàn)略性政策。例如，發(fā)生在澳大利亞昆士蘭南部的干旱極大地提高了人們對干旱問題的意識，并改變了他們的行為，人均日耗水量大幅下降。干旱事件也可推動管理者采取更具戰(zhàn)略性的行動，例如，加州發(fā)生了20世紀70年代干旱后，美國政府通過成立國家抗旱中心，制定了更具戰(zhàn)略性的干旱管理辦法。干旱開始的一段時間是做出結(jié)束這種水文循環(huán)異常、恢復(fù)正常水文條件決策的重要時機。但是通常來說，做出這種決策的風(fēng)險是很高的。

2.4 如何開展災(zāi)后恢復(fù)工作以及何時終止應(yīng)急措施

降雨并不意味著干旱管理可以終止，開展災(zāi)后恢復(fù)工作以及向非干旱狀態(tài)轉(zhuǎn)變，同樣面臨著許多挑戰(zhàn)。

(1)停止非法和臨時取水。非法(或不受管制的)取水在許多國家都很常見。這些取水行為會使水量分配的實施變得困難，在干旱期間會造成很多問題，亦會使災(zāi)后恢復(fù)變得緩慢。撤銷臨時取水協(xié)議可能面臨一定的阻力，因為用戶已經(jīng)習(xí)慣了獲得這些額外的供水。

(2)放寬臨時限制。干旱期間實施的限制措施通常都是暫時的，而管理者可能會嘗試將臨時措施固定下來以減少長期需求。但這意味著這些臨時限制措施將不能再用來管理干旱期間的供需平衡[21]。

(3)發(fā)放財政補貼。給受到干旱影響的人提供財政補貼是被普遍采用和認可的措施，用來促進災(zāi)后恢復(fù)。例如，在美國，越來越多的農(nóng)民通過向聯(lián)邦作物保險公司購買管理天氣相關(guān)的保險，包括因旱造成的作物損失。但是這種方法存在一定問題，因為它可能難以激發(fā)出好的水資源管理。誰應(yīng)該提供資金、誰應(yīng)該受益以及賠償機制等問題都是存在廣泛爭議的。

(4)恢復(fù)健康生態(tài)系統(tǒng)。干旱期環(huán)境用水可能是最先受到影響的，削減生態(tài)環(huán)境流量會影響生態(tài)系統(tǒng)功能及其為重要經(jīng)濟部門提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以及維持人類生存和福祉的能力。一旦蓄水恢復(fù)到可接受的水平，就應(yīng)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境流量，這是至關(guān)重要的。恢復(fù)生態(tài)環(huán)境流量可能需要限制取水和采取特定的調(diào)水措施，直到水儲量和河流流量恢復(fù)到正常水平。

3 戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險管理框架

在分析干旱管理實踐中面臨問題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出了戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險管理。戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險管理的核心是建成一個抗旱能力強的社會，使得在干旱期間個人的需求和生態(tài)系統(tǒng)的功能得到保障，從而將經(jīng)濟損失降到最低。一個具有抗旱能力的社會，不僅需要專注于籌建相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、鼓勵社區(qū)積極應(yīng)對，還應(yīng)該致力于實現(xiàn)人類、生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的多重效益，從而使構(gòu)成社會的各個部分均具備抗旱的能力。

戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險管理通過采取一系列措施，比如降低干旱災(zāi)害發(fā)生的機率，減少社會對干旱災(zāi)害的暴露度，降低暴露于其中的個體、生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟體系的脆弱性，同時盡可能發(fā)揮所采取措施的效用，進而促使社會為未來可能發(fā)生的干旱做好準備，即在干旱前積極備旱，在干旱期能做出有效回應(yīng)，并在旱后能夠迅速恢復(fù)，使社會與水資源之間建立更可持續(xù)的關(guān)系。

3.1 干旱災(zāi)害風(fēng)險管理的內(nèi)涵

3.1.1 旱前準備

由于提高抗旱能力需要時間，還依賴于一系列措施的規(guī)劃和實施，所以正常氣候條件下的應(yīng)對才是降低干旱災(zāi)害風(fēng)險的最佳時機，如果推遲采取措施直到已經(jīng)發(fā)布干旱預(yù)警(或干旱已經(jīng)開始)則為時已晚。例如，減少日常需水、制定水資源分配規(guī)則和擴大儲水能力等措施都具有重要作用，但都需要大量的論證和時間來實施。同樣，改進監(jiān)測和通信系統(tǒng)能更好地提供長期的和季節(jié)性的預(yù)報，以及專注于供當前決策的實時預(yù)報，都對備旱具有重要作用。

所有這些措施都需要進行充分論證，并在實施過程中不斷修正和更新，同時還需注重與流域規(guī)劃的緊密銜接和相互作用。例如，建立恰當?shù)乃畽?quán)分配制度是進行備旱的核心部分，但水權(quán)分配制度的確立需要利益相關(guān)者的廣泛參與，從社區(qū)到地區(qū)到國家層面的所有利益相關(guān)者都需要認識到干旱災(zāi)害風(fēng)險是水資源分配過程的核心部分[22]。同樣，工程設(shè)施和土地管理變更若想持續(xù)發(fā)揮作用，可能需要十年甚至更長的時間來完成，這也說明了在設(shè)計中考慮未來變化(包括氣候和社會經(jīng)濟)的必要性。

3.1.2 旱中應(yīng)對

無論做多少防旱的工作，干旱都將不可避免地發(fā)生。干旱期間所做的決策應(yīng)以預(yù)先商定的策略為指導(dǎo)，通常伴隨著干旱的發(fā)展將經(jīng)歷如下4個階段。

預(yù)警階段：在干旱的預(yù)警階段，水資源和經(jīng)濟社會系統(tǒng)已經(jīng)開始受到威脅，如果干旱繼續(xù)發(fā)展，他們受到危害的可能性也將愈發(fā)增大?；诩竟?jié)性的預(yù)報或觀測，預(yù)警階段采取的措施應(yīng)控制水體水質(zhì)變差，同時繼續(xù)滿足用水需求。通常采取的是非工程措施，包括加強防旱意識、鼓勵節(jié)水、加強監(jiān)測并對可能出現(xiàn)的干旱情景進行評估，同時需采取措施保護重要的生物棲息地。

警戒階段：干旱進入“警戒”階段是需要加大節(jié)水和需水管理力度的信號。在這一階段，會宣布干旱的發(fā)生，并將采取“簡單粗暴”式的強制性(或自愿)措施來減少用水。通過調(diào)整水費可能會減少非必需的用水，如果已經(jīng)有成熟的水權(quán)交易市場，水權(quán)交易也會讓水資源重新分配。按照已有的規(guī)劃方案采取相應(yīng)的措施，保障主要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和物種所需的生態(tài)環(huán)境流量，對生態(tài)價值高的區(qū)域加強監(jiān)測，采取必要的措施防止其退化。

緊急階段：將干旱災(zāi)害風(fēng)險管理的目標設(shè)定為避免進入“緊急”階段是不現(xiàn)實的，所以有必要采取用水限制和其他強制措施盡可能來減小干旱對水資源和經(jīng)濟社會系統(tǒng)的影響?？赡苄枰鶕?jù)預(yù)先批復(fù)的方案進行水資源調(diào)度，臨時增加大規(guī)模調(diào)水，或者啟動應(yīng)急供水，比如海水淡化和地下水應(yīng)急儲備等，可能還需建造新的基礎(chǔ)設(shè)施。而這些措施可能無法及時運行起來以緩解干旱造成的影響，并可能產(chǎn)生高昂和不必要的成本，同時投資回報期長，還會產(chǎn)生一定環(huán)境影響。

恢復(fù)階段：干旱結(jié)束后的一段時間內(nèi)，社會經(jīng)濟系統(tǒng)、水資源系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)仍將處于高度脆弱狀態(tài)。采取有關(guān)行動加快恢復(fù)也是干旱災(zāi)害風(fēng)險管理的重要組成部分?；陬A(yù)先制定的恢復(fù)方案，利益相關(guān)方應(yīng)一起根據(jù)實際情況進行調(diào)整和修訂。具體措施通常包括監(jiān)測、水資源系統(tǒng)的恢復(fù)、在適當時候正式宣布干旱結(jié)束、結(jié)束實施緊急措施并恢復(fù)正常運行?；謴?fù)階段可以進行總結(jié)反思，可以用打破常規(guī)水循環(huán)的思維，利用最新的經(jīng)驗促進社會抗旱能力的提升。

3.1.3 旱后轉(zhuǎn)變

抗旱型社會與水之間建立了新的關(guān)系，即認識到人類發(fā)展與水資源系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)之間的相互依賴性。實現(xiàn)這個目標不僅僅需要“防備”和“應(yīng)對”干旱，還需將干旱災(zāi)害風(fēng)險與水資源和社會發(fā)展問題放在一起考慮。在實踐中，向抗旱型社會的轉(zhuǎn)變需要制定規(guī)劃來指導(dǎo)未來發(fā)展，要在政策上建立對風(fēng)險的接受度，增強對風(fēng)險的廣泛認識，構(gòu)建持續(xù)學(xué)習(xí)和調(diào)整適應(yīng)機制，促進人類與自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展。

3.2 干旱災(zāi)害風(fēng)險管理的實施途徑

戰(zhàn)略性干旱災(zāi)害風(fēng)險管理包含了數(shù)據(jù)和信息采集，風(fēng)險分析和評估，方案評價、制定、實施和復(fù)核，方案決策等過程，從而管控、抵御、降低和分散干旱災(zāi)害風(fēng)險。這是一個持續(xù)的過程，通過對決策和措施的反復(fù)分析和調(diào)整適應(yīng)來降低干旱災(zāi)害風(fēng)險，包括改變干旱發(fā)生的可能性、降低承災(zāi)體的脆弱性和提高抗旱能力。干旱災(zāi)害風(fēng)險管理在廣義上是流域綜合規(guī)劃和水資源配置的一部分，目的是通過降低干旱災(zāi)害風(fēng)險和改善社會經(jīng)濟環(huán)境來打造抗旱型社會，實現(xiàn)水安全。具體的實施途徑可以體現(xiàn)在以下8個方面。

(1)制定能夠?qū)ι鐣a(chǎn)生長期正效益的多目標。干旱災(zāi)害風(fēng)險管理目的是為了減少干旱災(zāi)害對社會各個方面的影響，同時保護生物多樣性和人類社會賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。干旱災(zāi)害風(fēng)險管理注重長期成果，并避免可能產(chǎn)生負面影響的短期措施，其實施效果是根據(jù)不同時間尺度不同目標的實現(xiàn)情況來衡量的。

(2)鼓勵不同行業(yè)和領(lǐng)域的利益相關(guān)方的參與。良好的決策依靠政府、企業(yè)和個人的積極參與。干旱災(zāi)害風(fēng)險管理搭建了一個協(xié)作框架，可保障干旱管理變革所需要的政治支持并解決具體措施實施中的責(zé)任分擔和資金支持問題。

(3)實施一系列措施來建設(shè)抗旱型社會。干旱災(zāi)害風(fēng)險戰(zhàn)略性管理要求考慮盡可能廣泛的措施來備旱、抗旱和災(zāi)后恢復(fù)，應(yīng)包括降低干旱發(fā)生概率的措施和減小干旱影響的措施，前者可以利用基礎(chǔ)設(shè)施、減小需水等，來增加供給冗余、提高保障度，后者通過提升生態(tài)系統(tǒng)健康、持續(xù)保障生態(tài)環(huán)境流量和生物棲息地，同時鼓勵社會適應(yīng)干旱災(zāi)害風(fēng)險并提供有效恢復(fù)機制。

(4)利用有限的資源來降低風(fēng)險并使效益最大化。干旱災(zāi)害風(fēng)險管理的投入不能按照統(tǒng)一的標準，應(yīng)視具體情況而定，需要考慮降低風(fēng)險管理措施的效率、需投入資源的公平性和最大化生態(tài)效益的能力。

(5)評估干旱災(zāi)害風(fēng)險系統(tǒng)的行為及相關(guān)風(fēng)險和不確定性。干旱災(zāi)害風(fēng)險系統(tǒng)由氣候形成因素、水文路徑和承災(zāi)體(即人、生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟社會系統(tǒng))三部分組成。正確理解整個干旱災(zāi)害風(fēng)險系統(tǒng)是做出科學(xué)合理決策的前提條件，需要考慮物理因素和社會經(jīng)濟條件，以及從中長期尺度來看它將如何響應(yīng)外部影響和管理策略等。同時必須要認識到數(shù)據(jù)和模型的不確定性，確保所做決策是穩(wěn)定可靠的，同時不受這些不確定性的影響。

(6)及時并有效傳達干旱災(zāi)害風(fēng)險及其不確定性。決策者和公眾必須理解干旱災(zāi)害風(fēng)險，風(fēng)險及其不確定性必須被有效傳達，以使整個社會都能提前做好準備并支持降低風(fēng)險的措施。如果在干旱發(fā)生后再宣傳這些信息就太遲了。

(7)理解內(nèi)部的爭議和利害權(quán)衡。管理中避免不了決策和廣泛性的討論，而優(yōu)先選擇的方案可能需要通過改變現(xiàn)狀或變更建設(shè)中的重大基礎(chǔ)設(shè)施來實現(xiàn)。理解這些權(quán)衡的實質(zhì)以及如何管理它們，是干旱災(zāi)害風(fēng)險管理的一個核心部分。在干旱期間草率做出的決策如果不能充分權(quán)衡相矛盾的不同需求，通常會造成無效、低效或不公平的結(jié)果。

(8)嵌入不斷回顧審查和調(diào)整適應(yīng)的過程。氣候變化、人口變化、流域水文響應(yīng)變化以及其他社會變化意味著假設(shè)的未來與當前條件相似的規(guī)劃過程是不適用的。干旱災(zāi)害風(fēng)險管理通過持續(xù)性地回顧審查和適應(yīng)調(diào)整，這是獲得理想結(jié)果的先決條件。

4 結(jié)論

干旱災(zāi)害風(fēng)險管理是現(xiàn)代抗旱工作發(fā)展的必然趨勢，我國正處于社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵時期，干旱管理正從危機管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理。進一步加強干旱災(zāi)害風(fēng)險管理的理論研究與實踐，可以有效提高水資源風(fēng)險防控能力，保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。