供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地管理制度創(chuàng)新思考

張 榮

（湖北省潛江市自然資源和規(guī)劃局，湖北潛江 433199）

從目前土地管理制度內(nèi)容上可以看出，土地整體上的管理力度有了加大，其管理的具體方式、范疇目標、管理手段都發(fā)生了深刻的改革，使土地管理制度體系愈加健全。但是在具體的實踐中，也出現(xiàn)了一些問題，如長期穩(wěn)定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在“增人不增地，減人不減地”的原則下，出現(xiàn)了有人無地可耕，有人有地不耕的現(xiàn)象。同時，因為缺乏對土地的統(tǒng)籌管理，土地供需之間的不匹配，已經(jīng)無法滿足供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新要求。為此，需要從土地管理制度的體制機制、方式方法、踐行標準和工作路徑等方面進行調(diào)整，因此以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為基準，可以為我國土地管理制度提供思考的方向，有所參照、有所依據(jù)、有所重點地在新時期做好土地管理工作，更好地找準土地管理制度的方法，落實好土地平衡性指標和新增建設(shè)用地指標的構(gòu)建，從而助力我國土地管理制度健康、穩(wěn)定、有序的發(fā)展。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在土地管理制度中的內(nèi)容

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是從補短板、去庫存、增效益3 個方面進行經(jīng)濟管理和實踐，從而激活市場在資源配置中的決定性作用。根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的原則和內(nèi)容，可以探析出其在土地管理制度中的相關(guān)實踐因素，分別表現(xiàn)如下。1）需要從宏觀入手做好土地供應、用途管制等方面的工作，順應產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和全生產(chǎn)率提升的目標和要求，盤活土地利用量，提升土地利用率。這就需要切實地利用國土空間體系，做好對土地資源的整體性把握和科學性規(guī)劃，從而真正避免城市用地成本過高、結(jié)構(gòu)異化、風險過大的問題，避免農(nóng)村土地權(quán)能缺失、產(chǎn)權(quán)模糊、閑置浪費、定位不清和管理不當?shù)葐栴}，因此需要做到綜合性的開發(fā)。2）供給側(cè)結(jié)構(gòu)視域下的土地管理應該打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，建立健全土地管理機制，鏈接最新的土地管理政策，推進土地的多元化利用，要堅持“土地要素市場一體化”為主要實踐路徑和基準，弱化政府的主體地位，強化市場的調(diào)配作用。3）在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視域下，需要優(yōu)化鄉(xiāng)村土地空間，促進城鄉(xiāng)要素流動，做好土地轉(zhuǎn)讓、配置等方面的工作，從而強化杠桿管理，建立好土地管理制度體系，保證從全局性、戰(zhàn)略性的高度上促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展［1］。

2 我國土地管理制度中存在的問題

2.1 供需錯配

我國土地主要集中在農(nóng)村地區(qū)，因此對土地管理的分析側(cè)重于對農(nóng)村地區(qū)的分析。目前農(nóng)村地區(qū)的土地已經(jīng)出現(xiàn)了新的調(diào)整和變化，但是相關(guān)的土地產(chǎn)品供給并沒有發(fā)生變化，這導致土地的潛力和價值沒有充分地發(fā)揮出來。同時對于土地管理方面內(nèi)容科普的不到位，使得部分土地失去了生態(tài)涵養(yǎng)的功能。另外，關(guān)于土地的整體化管理，缺少了戰(zhàn)略性的布局、系統(tǒng)性的規(guī)劃、指標性的構(gòu)建，從而讓土地的經(jīng)營性效益降低，導致很多從業(yè)者不想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成了土地綜合效益的降低、多元化利用不足的現(xiàn)象。在廣大農(nóng)村地區(qū)，還存在著土地閑置和荒廢的問題。隨著工業(yè)化和城市化的持續(xù)深入發(fā)展，大部分農(nóng)村的勞動力離開鄉(xiāng)村到城市發(fā)展，一項調(diào)查顯示，我國農(nóng)村進城人口有3 億多，導致離鄉(xiāng)農(nóng)民的土地出現(xiàn)了閑置和荒廢的問題。這使得增加耕地用量與耕地拋荒之間出現(xiàn)了顯著矛盾，深究其原因，還是在土地制度的制定和管理中沒有抓住主要問題，找準基本方向，踐行核心原則，因而在后期的管理和實踐中應該針對閑置和荒廢的土地提出針對性的解決策略，從而提升整體土地管理的水平和質(zhì)量［2］。

2.2 土地管理機構(gòu)及職能設(shè)置不完善

目前我國土地管理的重任主要由多個機構(gòu)承擔，但是這些機構(gòu)在土地的管理中出現(xiàn)了職能重復、定位不清、分工不明確等問題，導致工作配合度不高，彼此出現(xiàn)推諉、扯皮的問題。另外，土地管理工作量過大，導致部分機構(gòu)或者工作人員無法全力開展土地的管理工作，因此出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象。在土地管理實踐中對于相關(guān)崗位職能職責的不明晰，也讓相應的崗位沒有及時增設(shè)，造成職能設(shè)置上的不完善，進而導致土地在整合和利用上面臨很大困難和挑戰(zhàn)。

2.3 土地管理缺乏系統(tǒng)性的、具體性的法律法規(guī)

從我國目前已有的土地法律法規(guī)來看，大多數(shù)是宏觀的規(guī)定，而缺少具體化、指標性、可操作性的細化規(guī)定。這就導致土地在管理中沒有充分的依據(jù)，尤其體現(xiàn)在土地征用的補償上，沒有形成一體化的補償體系，導致大眾不滿度的上升。另外，我國各地區(qū)實施的土地整治管理內(nèi)容不一，這使得在具體的實踐中沒有可遵循的基本標準，國家方面缺少了統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、強有力的土地管理法，導致土地在管理中缺少了法律保障。

3 推進策略和路徑探析

3.1 建立指標，改變土地管理中存在的供需錯配問題

目前中央頒發(fā)的土地政策與地方政策之間出現(xiàn)了一些出入，導致中央與地方土地管理中的動力不同。這就需要中央整合地方土地管理的實際需求，從長遠的、公共的利益出發(fā)，切實減少中央與地方在土地管理上的矛盾問題。因此可以建立指標性土地管理機制和多維度職能體系機制。在指標性土地管理機制的建立過程中，應充分思考用地指標，拓寬用地維度，實現(xiàn)靈活流轉(zhuǎn)，建立指標收益。對于完成指標的地方政府，則進行獎勵，以期促進高效政府的建設(shè)和提升。在多維度職能體系建立過程中，應該綜合性地考量土地的生態(tài)、經(jīng)濟、風貌保護等方面的因素，真正意義上將土地資源科學、合理地配置起來，從而激發(fā)廣大工作人員能夠從土地保護的長遠性、綜合效益提升最優(yōu)化的角度出發(fā)，找到合適的土地管理制度方式與方法，進而助力我國土地資源的長效化發(fā)展和整體性進步［3］。

3.2 完善土地管理機構(gòu)和職能

當前土地管理實踐中，存在土地管理各自為政、獨立工作的問題，這樣不利于實現(xiàn)全域化土地管理模式的改進。因此需要切實地轉(zhuǎn)變土地管理理念，由局部轉(zhuǎn)向全局，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導下，重整各類土地要素和資源，充分實現(xiàn)全域化的管理，落實好城鄉(xiāng)發(fā)展之間的互補，充分實現(xiàn)“以城市發(fā)展帶動農(nóng)村”的發(fā)展路徑。與此同時，需要做好多個部門之間的協(xié)調(diào)，使其井然有序地參與到土地制度的制定和管理中，而不是在具體的管理中相互推諉，導致工作效率不高，影響土地管理水平。在此基礎(chǔ)上，將管理主體拓展化、延伸化、多元化，使除了專門的管理機構(gòu)的工作人員外，社會大眾也能參與到土地制度的制定中［4］。這就需要政府廣開言路，提供專業(yè)的平臺，讓大眾積極的建言獻策，參與其中，這樣才會在結(jié)合實際、聽取民意的基礎(chǔ)上，更好地制定出符合我國新時期土地管理的制度與規(guī)劃，以便可以更好地保證土地被最大化的利用。

3.3 以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵為土地管理提供思路

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、要素合理分配，真正意義上提升生產(chǎn)效率，從而更好地實現(xiàn)供需的良好促進和發(fā)展。根據(jù)“三去一降一補”的任務指示，可以從去庫存、降成本、補短板的視角出發(fā)，提升土地管理的質(zhì)量和水平。在去庫存方面，解決農(nóng)村空心化問題，盤活閑置、荒廢土地，按照在村人數(shù)，利用租賃等形式促進其對土地要素的充分利用。在降成本方面，可以讓在村人員去使用閑置的集體土地，并且給予一些肥料和投入上的補償，從而吸引更多的人愿意投入到耕種的隊列之中。在補短板方面，要切實地將資金、生態(tài)、技術(shù)、制度等短板補起來，以生態(tài)短板為例，需要落實生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展策略，做好耕地的水土保護、營養(yǎng)元素涵養(yǎng)等，從而真正提升土地的肥力和質(zhì)量，確保在具體的耕種中能夠促進糧食的高產(chǎn)、高豐收［5］。

3.4 建立完善的體系，實現(xiàn)土地多目標的綜合規(guī)劃

在我國的土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，土地的綜合規(guī)劃應該始終以國土整體空間規(guī)劃作為發(fā)展的方向，對基本農(nóng)田加以高標準的建設(shè)。在規(guī)劃前確立規(guī)劃主線，防止出現(xiàn)效率低下的土地管理。在此過程中，應將生態(tài)的規(guī)劃作為基礎(chǔ)，逐步提高對土地生態(tài)建設(shè)的重視，讓土地實現(xiàn)多目標的規(guī)劃和管理。通過設(shè)定不同的發(fā)展規(guī)劃目標，實現(xiàn)多個目標綜合規(guī)劃的發(fā)展模式，只有這樣才可以不斷優(yōu)化我國的土地建設(shè)用地管理方式和方法，并逐漸提升農(nóng)業(yè)土地的使用效率，進而讓我國的新農(nóng)業(yè)社會化這一服務體系得到長效的發(fā)展。例如，在土地規(guī)劃過程中難免會遇到土地開發(fā)和使用效率不高的問題，應對其發(fā)展短板以高度重視，在綜合治理過程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的有效結(jié)合。只有這樣才可以讓綜合規(guī)劃方面的難點得以有效突破，實現(xiàn)節(jié)約高效的平臺建立，通過這種平臺的建立，讓每一項土地政策能惠及所有人，只有政策真正落地，才能讓每一個人真切地獲得政策紅利，使我國城鄉(xiāng)建設(shè)的用地逐漸得到全面優(yōu)化，進而實現(xiàn)我國土地管理的制度創(chuàng)新。同時，對土地的規(guī)劃體系進行多目標的綜合構(gòu)建，可以打破生態(tài)治理條塊分割的弊病，讓土體治理與生態(tài)環(huán)境相結(jié)合。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，應對權(quán)益保障的相關(guān)體系進行多層次的建立，實現(xiàn)我國土地的有效管理。

3.5 完善相關(guān)制度，推動土地管理制度朝著更加公平的方向發(fā)展

中央進行土地改革是為了更加充分地利用土地資源。當下社會，農(nóng)村中的部分人員選擇外出打工以維持自身的發(fā)展需要，而這些人員的土地大多由家中的老人和婦女負責耕種，而老人和婦女對土地的利用是有限的，其大部分僅能維持已有的水平，無法實現(xiàn)更進一步的發(fā)展，這在一定程度上不利于對于土地潛力的進一步挖掘。同樣，農(nóng)村中有一部分人員，其為了撫育子女、照顧老人，無法離開家鄉(xiāng)，但為了滿足自身的發(fā)展需要，其選擇租借土地，在農(nóng)業(yè)上尋求更多的發(fā)展，此種方法不僅有利于該部分人更好地履行自身的贍養(yǎng)義務，還有利于帶動農(nóng)村本身經(jīng)濟的發(fā)展。然而，租借土地并非易事，大規(guī)模的種植面積的形成是非常困難的，并且其本身存在的不公平也逐漸顯現(xiàn)出來。農(nóng)民是指依靠土地生存的人，其生存的大部分收入來自土地，對于土地有著極大的依賴，由于從事農(nóng)業(yè)的人們收入有限，國家為農(nóng)民提供了一系列政策，并且為農(nóng)村中的人口劃分土地，可當“農(nóng)民”遠離農(nóng)村，遠離土地，選擇其他的方式謀求生存后，其是否還是農(nóng)民，其是否還能夠擁有土地成為新的問題。隨著社會的不斷發(fā)展，國家需要進一步完善農(nóng)民的概念，完善土地劃分的依據(jù)，進一步滿足不同人群對于土地的需要，推動土地管理制度朝著更加公平的方向發(fā)展。

4 結(jié)語

根據(jù)最新的經(jīng)濟綱領(lǐng)性文件指示，在經(jīng)濟發(fā)展中，需要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線推進經(jīng)濟發(fā)展。因而土地管理制度也需要根據(jù)最新的指示，深入分析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容，合理地引入與土地管理制度有關(guān)的內(nèi)容，從而做好土地管理制度的創(chuàng)新工作，助力我國土地資源能夠得到最優(yōu)化管理。通過不斷創(chuàng)新土地規(guī)劃方式，對土地的使用進行高效管理，使我國的土地管理水平取得極大的提升。