基于歷史制度主義分析新中國70 年體育扶貧政策的變遷邏輯

吳 飛

（武漢華夏理工學(xué)院 體育學(xué)院，湖北 武漢 430223）

2020 年是我國全面建成小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)及“十三五”規(guī)劃的收官之年。 中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)提出建立解決相對貧困的長效機(jī)制， 標(biāo)志著我國反貧困戰(zhàn)略工作重心將在2020 年將實(shí)現(xiàn)從消除絕對貧困向建立相對貧困長效機(jī)制的轉(zhuǎn)變［1］。 體育與扶貧具有相互嵌套的緊密關(guān)系［2］，體育扶貧是中國公民享受體育權(quán)與發(fā)展權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)途徑［3］，而體育扶貧政策是助力我國貧困落后地區(qū)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、 實(shí)現(xiàn)全民健身、健康中國等國家戰(zhàn)略的重要舉措，也有利于未來阻斷貧困地區(qū)貧困代際傳遞［4］、建立解決相對貧困的長效機(jī)制。 我國體育扶貧政策通過前期的探索與實(shí)踐， 目前已經(jīng)初步構(gòu)成中國特色社會(huì)主義貧困治理體系與體育治理領(lǐng)域的重要內(nèi)容。 同時(shí)，體育扶貧研究也已經(jīng)成為體育學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等諸多學(xué)科探討的焦點(diǎn)。 學(xué)者們已經(jīng)對體育扶貧的內(nèi)涵、價(jià)值、模式、困境、路徑等內(nèi)容進(jìn)行了深入研究，積累了豐富的理論成果。 然而，在2020 年我國脫貧攻堅(jiān)任務(wù)順利完成后，體育扶貧政策將會(huì)終結(jié)消解還是調(diào)整轉(zhuǎn)向，是目前亟需解答的問題。 由于受到眾多因素影響，公共政策會(huì)通常保持持續(xù)不斷的演化過程，而很少能始終維持最初被采納的形式［5］，這也決定了政策變遷一直成為公共政策理論研究的焦點(diǎn)問題。研究體育扶貧政策的變遷邏輯及其未來走向不僅需要立足于當(dāng)今貧困的現(xiàn)實(shí)形態(tài)， 更需要梳理體育扶貧政策變遷的歷史進(jìn)程，從而承前啟后、繼往開來，保障在新的歷史條件下政策選擇的正確性。 因此，在2020 年這一重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)， 探究我國體育扶貧政策的變遷邏輯， 從而對未來規(guī)劃設(shè)計(jì)體育扶貧政策與建立解決相對貧困治理機(jī)制提供學(xué)術(shù)借鑒和政策建議，具有十分重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

1 分析框架：歷史制度主義

從上世紀(jì)80 年代開始，新制度主義范式為解決社會(huì)復(fù)雜政治問題提供了創(chuàng)新手段［6］，有學(xué)者將其稱為當(dāng)代政治學(xué)發(fā)展的一場范式革命［7］，也成為我國政治學(xué)領(lǐng)域一種流行理論［8］。其中， 歷史制度主義與理性選擇制度主義及社會(huì)學(xué)制度主義共同構(gòu)成新制度主義的三大主要流派。 歷史制度主義將歷史進(jìn)程與制度密切結(jié)合，通過對歷史進(jìn)程回溯從而分析影響制度變遷的多種變量與相互關(guān)系， 以中層制度為創(chuàng)新研究焦點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合結(jié)構(gòu)主義和理性主義，構(gòu)建“宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動(dòng)者”的分析架構(gòu)，提供制度研究的全新視角［9］。目前，已有學(xué)者利用歷史制度主義范式研究體育領(lǐng)域政策變遷問題［10-12］，這些研究是歷史制度主義在體育政策領(lǐng)域解釋力與適用性的有力證明。

體育扶貧是指當(dāng)貧困地區(qū)公民在體育權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利阻滯或轉(zhuǎn)化條件難以達(dá)成時(shí)， 國家通過實(shí)施特別的體育政策，履行“發(fā)展體育事業(yè)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”的法律義務(wù)，保障貧困地區(qū)公民現(xiàn)實(shí)擁有的體育權(quán)利達(dá)到或接近全國同等水平，進(jìn)而促進(jìn)體育事業(yè)公平發(fā)展［3］。 我國體育扶貧歷史較長，被視為健康扶貧、文化扶貧與經(jīng)濟(jì)扶貧的重要構(gòu)成部分［13］，其政策變遷過程具有歷史延續(xù)和階段創(chuàng)新的特點(diǎn)， 保證了運(yùn)用歷史制度主義框架進(jìn)行研究的可行性與必要性。 通過運(yùn)用歷史制度主義分析框架進(jìn)行研究， 可以深刻理解我國體育扶貧政策變遷的基本邏輯， 對未來體育扶貧政策的實(shí)踐轉(zhuǎn)向具有重要意義。 基于此，本研究以我國政策文本的歷史事實(shí)為依據(jù)，運(yùn)用歷史制度主義分析框架梳理我國體育扶貧政策的國家制度，探求具有重要支撐作用的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和文化觀念［14］的深層結(jié)構(gòu)，從而有效探究體育扶貧政策變遷的過程。

2 我國體育扶貧政策變遷歷程

目前，已有學(xué)者對體育扶貧作了階段劃分，代表性觀點(diǎn)有“以改革開放40 年為時(shí)段， 包括體制扶貧階段、 開發(fā)扶貧階段、雙規(guī)并行階段、精準(zhǔn)扶貧階段”［15］；及“1984~2018 年我國公共體育服務(wù)支援經(jīng)歷發(fā)展群眾體育時(shí)期、 全面依法治體時(shí)期、全面改進(jìn)新時(shí)期體育工作時(shí)期、體育產(chǎn)業(yè)助力脫貧攻堅(jiān)時(shí)期”的四階段論［16］；以“扶貧開發(fā)”時(shí)期體育健身工程的有限投入、精準(zhǔn)扶貧政策下提升基本體育公共服務(wù)及“健康中國”建設(shè)對體育扶貧的新要求的三階段論［3］；分別以1994 年和2014年為起點(diǎn)的體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段與體育扶貧多元綜合發(fā)展階段的兩階段論［17］。 上述研主要涵蓋的是近40 年來體育扶貧經(jīng)歷的關(guān)鍵性歷史“否決”節(jié)點(diǎn)與主要演化發(fā)展階段，具有十分重要參考意義。 盡管體育扶貧是在改革開放之后才正式融入我國扶貧政策話語體系， 但其實(shí)體育扶貧相關(guān)實(shí)踐探索在新中國成立伊始就已經(jīng)在廣大農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模展開。 因此，基于歷史制度主義研究范式， 本研究將新中國成立定為體育扶貧政策研究起點(diǎn)， 并立足新中國成立以來70 年的發(fā)展歷程，以頒布標(biāo)志性政策文件或發(fā)生異質(zhì)性重大變革的時(shí)間為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)， 將我國體育扶貧政策變遷歷程劃分為醞釀起步階段（1949～1977 年）、漸進(jìn)變遷階段（1978～2012 年）、內(nèi)涵發(fā)展階段（2013 年至今）3 個(gè)階段。

2.1 醞釀起步階段（1949～1977 年）

中華人民共和國在1949 年正式成立，標(biāo)志著全國各族人民進(jìn)入一個(gè)嶄新時(shí)代，需要集中力量進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。 在新中國成立初期， 體育作為文化建設(shè)內(nèi)容力圖改變農(nóng)民思想文化素質(zhì)落后和精神文化生活匱乏與社會(huì)主義建設(shè)要求不符的局面。 同時(shí)，這一時(shí)期的體育扶貧政策帶有濃厚的政治宣教色彩，通過廣泛動(dòng)員，結(jié)合體育宣教與建設(shè)，強(qiáng)調(diào)體育要為國家政治和大政方針路線服務(wù)等政治特性。1949 年9 月30 日，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》頒布，其中提出“提倡國民體育”，開啟了新中國體育扶貧的序幕。 在我國農(nóng)村體育建設(shè)的醞釀起步階段，為了豐富農(nóng)村文化生活，體現(xiàn)“體育為人民服務(wù)”的指導(dǎo)思想，考慮到我國農(nóng)村發(fā)展不均衡的特點(diǎn)，黨和政府制定了“區(qū)別對待，分類指導(dǎo)，普遍提高，重點(diǎn)扶持，以點(diǎn)帶面，逐步發(fā)展”的農(nóng)村體育發(fā)展總方針，為農(nóng)村體育扶貧提供了方向指引。 1954 年5 月4 日，《“準(zhǔn)備勞動(dòng)與衛(wèi)國”體育制度暫行條例》 與項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的頒布促進(jìn)了農(nóng)村體育的進(jìn)一步發(fā)展［18］。1956 年6 月，“全國農(nóng)村體育工作會(huì)議”召開，要求加快農(nóng)村體育組織的建設(shè)和專職干部的配備， 使中國農(nóng)村展現(xiàn)出前所未有的體育發(fā)展新氣象。 “文化大革命”期間，由于農(nóng)村社會(huì)環(huán)境相對穩(wěn)定，農(nóng)村相對城市而言所受沖擊要小得多，在一定程度上保障了農(nóng)村體育活動(dòng)的正常開展， 反而呈現(xiàn)出特殊的興盛局面［19］。 在這期間，全國農(nóng)村體育工作座談會(huì)的會(huì)議代表提出的《關(guān)于進(jìn)一步開展農(nóng)村體育活動(dòng)的意見》對農(nóng)村體育的興盛也發(fā)揮了重要作用。

從新中國成立到1977 年，盡管我國農(nóng)村體育得到黨和政府的大力支持，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村體育發(fā)展的萌發(fā)起步的目的，但對廣大農(nóng)村地區(qū)無差別全部覆蓋的現(xiàn)象決定了這一時(shí)期的政策對促進(jìn)體育扶貧收效甚微，體育扶貧制度亟需變革。

2.2 漸進(jìn)變遷階段（1978～2012 年）

經(jīng)過十年“文革”之后，我國進(jìn)入全面改革開放的歷史時(shí)期，在國內(nèi)嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢背景下，國家試圖以經(jīng)濟(jì)體制改革來釋放紅利， 利用多維開發(fā)的方式改善貧困地區(qū)人口的不利境況。 盡管此時(shí)的體育扶貧政策未能納入國家總體扶貧戰(zhàn)略體系， 但是體育扶貧實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)期逐步變遷的現(xiàn)實(shí)發(fā)展階段。1978 年12 月22 日，中共第十一屆三中全會(huì)一致通過《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》，提出“開展業(yè)余文藝體育活動(dòng)， 活躍社員的文化生活”［20］。 緊接著國家體委在1979 年出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)群眾體育工作的意見》，明確了當(dāng)時(shí)群眾體育工作的具體方針和手段， 農(nóng)村體育活動(dòng)也開始逐漸豐富。 1982 年1 月，國家體委為了貫徹中共中央《關(guān)于關(guān)心人民群眾文化生活的指示》的文件精神，召開了全國農(nóng)村體育工作座談會(huì)， 代表一致認(rèn)為需要提高農(nóng)民的文化體育生活要求［21］。 在1984 年12 月，國家體委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)縣級體育工作的意見》，要求把農(nóng)村體育作為縣級體育工作的重點(diǎn)任務(wù)來抓，實(shí)現(xiàn)體育舉辦權(quán)利由政府徹底轉(zhuǎn)向農(nóng)民，保障農(nóng)民真正從體育中受益。 1995 年8 月，全國人大常委會(huì)頒布了《體育法》，在法律層面保障了農(nóng)民和殘疾人的體育權(quán)益。 2002 年7月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》，要求促進(jìn)我國中西部地區(qū)農(nóng)村體育大力發(fā)展。2006 年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》與《國家“十一五”規(guī)劃綱要》均要求“推動(dòng)實(shí)施農(nóng)民體育健身工程”，國家體育總局緊接著頒布相應(yīng)的《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民體育建身工程的意見》，對農(nóng)民體育健身工程的對象、重點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)及任務(wù)等作出明確規(guī)定。 2011 年2月，國務(wù)院發(fā)布《全民健身計(jì)劃（2011—2015）》，提出將農(nóng)村體育納入我國小康社會(huì)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃之中。 國家體育總局在隨后頒布《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出“全民健身路徑工程”“雪碳工程”“助殘健身工程”等一系列體育專項(xiàng)扶貧計(jì)劃。

綜上所述，這一階段體育扶貧仍然未能納入國家扶貧政策體系之中， 但是體育扶貧相關(guān)政策呈現(xiàn)漸進(jìn)發(fā)展的趨勢和特點(diǎn)，體育扶貧內(nèi)容體系日益豐富和全面。 特別是農(nóng)民健身工程已被納入我國小康社會(huì)的整體規(guī)劃建設(shè)之中， 體現(xiàn)了我國體育扶貧的內(nèi)容要素和思想延伸。 而這一時(shí)期體育扶貧制度存在政府投入單一化、 體育多元功能宣傳缺乏以及體育扶貧仍然未能真正融入扶貧體系等主要問題， 需要繼續(xù)深化體育扶貧治理體系改革，尋求建立更加合理的體育扶貧體系。

2.3 內(nèi)涵發(fā)展階段（2013 年至今）

2013 年我國“精準(zhǔn)扶貧”思想的提出，成為體育扶貧進(jìn)一步演變的特殊節(jié)點(diǎn)。 在精準(zhǔn)扶貧的背景下，體育的多元功能得以發(fā)揮， 體育扶貧逐漸擺脫傳統(tǒng)扶貧模式中存在的能力扶貧缺失、權(quán)利扶貧淡薄、精神扶貧疏忽、多元主體參與不足等方面的束縛［22］呈現(xiàn)出參與主體多元、內(nèi)容多樣、向基層傾斜及體育產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新扶貧模式［17］。2016 年10 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，提出要以農(nóng)村和基層為重點(diǎn)，突出解決好婦女兒童、老年人、殘疾人、流動(dòng)人口、低收入人群等重點(diǎn)人群的健康問題， 倡導(dǎo)全民健身與全民健康的深度融合，凸顯了體育扶貧的戰(zhàn)略地位。 2017 年5 月，國家體育總局發(fā)布 《關(guān)于推動(dòng)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》，將運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)任務(wù)緊密結(jié)合，要求“脫貧成效明顯，在體育脫貧攻堅(jiān)中樹立示范”。2018 年7 月，國家體育總局、國務(wù)院扶貧辦共同發(fā)布《關(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》，提出發(fā)揮體育賽事、體育產(chǎn)業(yè)、體育基礎(chǔ)設(shè)施、體育健身服務(wù)等綜合帶動(dòng)作用等助力脫貧， 促進(jìn)體育工作與扶貧工作深度融合。 2019 年9 月，國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要的通知》，提出“推動(dòng)全民健身公共服務(wù)資源向農(nóng)村傾斜，重點(diǎn)扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展全民健身事業(yè)”。

顯而易見， 這一時(shí)期體育扶貧已經(jīng)真正融入國家扶貧體系之中，“健康中國”“體育強(qiáng)國” 等國家戰(zhàn)略也彰顯了體育在國家扶貧體系中的重要價(jià)值， 體育扶貧政策進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段。 一方面體現(xiàn)出體育扶貧主體的多元化特征，設(shè)計(jì)不僅包括體育行政部門，還包括體育企業(yè)、體育社會(huì)組織及扶貧對象本身［23］。 另一方面開始重視發(fā)揮體育的多元功能，提高貧困人口體育權(quán)益保障水平，完善體育扶貧融合發(fā)展能力。

3 我國體育扶貧的制度闡釋

3.1 環(huán)境變遷與政府主導(dǎo): 我國體育扶貧政策的制度約束與制度生成

歷史制度主義主要關(guān)注以中觀層面為切入點(diǎn)剖析行動(dòng)者和制度之間的互動(dòng)關(guān)系，通過系統(tǒng)審視我國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等發(fā)展變遷歷程， 從環(huán)境變遷的視角更為深刻地理解和把握體育扶貧制度變遷的外部影響因素。 我國體育扶貧政策作為針對特定區(qū)域及貧困群體而制定的一種特殊政策， 其動(dòng)態(tài)調(diào)整以政府主導(dǎo)下的環(huán)境變遷為主線。 回顧我國體育扶貧歷史的嬗變過程， 可以發(fā)現(xiàn)它一直面臨著復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)體制變遷過程。 我國從新中國成立到改革開放初期，主要實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，面對著農(nóng)村體育發(fā)展極端貧窮落后的困境。 主要表現(xiàn)為農(nóng)村體育消費(fèi)形式單一及設(shè)施建設(shè)與文化發(fā)展滯后等問題［24］。 此時(shí)國家統(tǒng)一制定全國農(nóng)村體育工作，政府計(jì)劃直接決定農(nóng)村體育的發(fā)展方向。 自從改革開放以來，國家工作重心開始向經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)移， 以經(jīng)濟(jì)體制改革引導(dǎo)各個(gè)領(lǐng)域建設(shè)和發(fā)展， 當(dāng)時(shí)的體育扶貧也被寓于經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)下的全國扶貧戰(zhàn)略行動(dòng)內(nèi)容體系之中。 直到上世紀(jì)90 年代中期，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展， 為體育扶貧提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)作為保障。 但受到“效率優(yōu)先”的發(fā)展原則的指導(dǎo)，帶來區(qū)域之間發(fā)展不均衡、社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂及價(jià)值迷失等問題，這使體育扶貧工作面臨新挑戰(zhàn)。 進(jìn)入本世紀(jì)初，一方面保障國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，另一方面注重民生問題的改善，通過公共服務(wù)供給的增加從而補(bǔ)齊貧困地區(qū)短板， 保證我國中西部貧困地區(qū)體育事業(yè)優(yōu)先納入國家扶貧政策框架。 到“十二五”與“十三五”期間，全面深化改革成為我國社會(huì)發(fā)展的主旋律，面臨一系列中長期體育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃出臺的重大機(jī)遇， 體育扶貧事業(yè)也逐漸駛?cè)肟燔嚨馈?然而，近些年來貧困形勢發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)化， 由區(qū)域性與整體化的貧困空間逐步轉(zhuǎn)向個(gè)體化的貧困人口。 而且當(dāng)前正處于2020 年全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝關(guān)鍵時(shí)期，國家貧困形勢與戰(zhàn)略任務(wù)出現(xiàn)新的變化，體育扶貧政策亟需更加深入的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

縱觀建國以來我國體育扶貧的變遷歷史，其“三級跳”發(fā)展軌跡已經(jīng)清晰可見，但不斷變遷的背后，卻始終堅(jiān)持政府主導(dǎo)這根主線。 無論是在新中國成立伊始開展的農(nóng)村全民化普及的體育文化活動(dòng)，還是后來的《“準(zhǔn)備勞動(dòng)與衛(wèi)國”體育制度暫行條例》《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》《關(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》 等各類重要政策文本，都遵循“政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、廣泛動(dòng)員”的基本原則。 中央政府層面通過提高政治站位、強(qiáng)化政治責(zé)任、建立高位協(xié)調(diào)機(jī)制，將扶貧“軍令狀式”壓力型管理體制與“錦標(biāo)賽式”競爭型激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行有效結(jié)合，形成脫貧攻堅(jiān)強(qiáng)大合力。 同時(shí)以政策和制度為方向指引，構(gòu)建“體育+”或“+體育”的發(fā)展模式，匯聚多方力量營造體育助力扶貧的良好局面。 政府作為我國體育扶貧制度變遷主導(dǎo)者，無論社會(huì)如何風(fēng)云變幻，政府始終牢記歷史使命，敢于責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)定不移地貫徹體育扶貧事業(yè)全過程。 盡管社會(huì)變遷錯(cuò)綜復(fù)雜，政府依然根據(jù)不同的時(shí)代要求及戰(zhàn)略安排，體育扶貧政策制定過程中始終堅(jiān)持“客觀、公平、公正”的原則。 體育扶貧模式從文化扶貧、教育扶貧及經(jīng)濟(jì)扶貧逐漸向健康扶貧等其他多元扶貧模式逐步拓展， 扶貧對象由“整體”轉(zhuǎn)向“個(gè)體”，扶貧手段由“粗放”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)”。 由此可見，我國體育扶貧政策體現(xiàn)了“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一思想和政府“解放思想，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)”的特征。

3.2 法治觀念與國家能力: 我國體育扶貧政策的路徑依賴與動(dòng)力機(jī)制

體育扶貧在本質(zhì)上是體育權(quán)利的扶貧， 體育扶貧的終極目標(biāo)是保障公民的體育權(quán)利［24］。 歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷受制于行動(dòng)者的理性選擇與法治觀念認(rèn)知。 在文化觀念方面，從我國體育扶貧歷史演變實(shí)踐來看， 開展體育扶貧固然繞不開“為了體育本身”發(fā)展的原因，但更多閃爍的是體育扶貧與公民體育權(quán)利保障的嬗變邏輯。 由于我國社會(huì)存在排斥機(jī)制及體育話語權(quán)與價(jià)值觀念的缺失等原因［25］，導(dǎo)致我國早期制定的弱勢群體體育權(quán)利保護(hù)制度在具體落實(shí)過程中出現(xiàn)了虛化、運(yùn)轉(zhuǎn)不良等現(xiàn)象［26］。 在新中國成立之初，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響， 我國國家權(quán)利保障偏向體育行政管理權(quán)力和體育秩序，導(dǎo)致公民體育權(quán)利的保障受到忽視［27］。 但是自從1949 年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》 提出國民體育條款開始，到2009 年《全民健身?xiàng)l例》明確公民參與體育健身的權(quán)利，體現(xiàn)出我國公民的體育權(quán)利在體育發(fā)展過程中不斷進(jìn)步的歷史足跡［28］。 特別是在2014 年1 月6 日、7 日與8 日，《人民日報(bào)》曾經(jīng)連續(xù)3 天刊文論述體育改革的核心問題， 這些問題實(shí)質(zhì)上都屬于公民體育權(quán)利保障方面的問題［29］。 此外，在學(xué)界研究方面，公民體育權(quán)利的保障與維護(hù)已經(jīng)成為近10 年我國體育法學(xué)研究熱點(diǎn)問題［30］。 我國公民體育權(quán)利觀念和體育扶貧理念的變遷同時(shí)也深受 “健康第一”“終身體育”“身體素養(yǎng)”“以人為本”等發(fā)展理念的深刻影響。

在國家能力方面， 體育扶貧深受國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和制度安排的影響， 在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同歷史時(shí)期的體育扶貧在資源供給和資金支持等方面存在顯著差別。 馬克思主義認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑， 因此體育扶貧政策變遷在很大程度上依賴我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和制度安排。 在我國經(jīng)濟(jì)政策長期優(yōu)先社會(huì)政策、 競技體育政策優(yōu)先大眾體育政策的背景下，體育扶貧在我國大扶貧體系中出現(xiàn)被弱化和邊緣化，扶貧空間和資源較為有限，出現(xiàn)長期漸進(jìn)發(fā)展的現(xiàn)象。 在建國初期，囿于當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、貧困人口眾多，體育扶貧重心主要放在農(nóng)村貧困地區(qū)體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和體育文化服務(wù)之上，以此為基礎(chǔ)上根據(jù)國力發(fā)展而逐步拓展開來。 改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得巨大成就，數(shù)據(jù)顯示我國2013年GDP 達(dá)568 845 億元，人均GDP 達(dá)6 700 美元左右，標(biāo)志著我國已經(jīng)邁進(jìn)世界中等偏上收入國家的行列。 同時(shí)，隨著國家能力的逐步提升，我國體育扶貧制度供給由“補(bǔ)缺”階段轉(zhuǎn)向“普惠”階段。 “全民健身計(jì)劃”“新型城鎮(zhèn)化”“健康中國”“體育強(qiáng)國” 等國家戰(zhàn)略的實(shí)施， 貧困地區(qū)體育設(shè)施條件得到改善， 基本實(shí)現(xiàn)了公共體育服務(wù)均等化， 體育扶貧體系日臻完善。 縱觀70 年多年來體育扶貧發(fā)展歷程，可以清晰看到體育扶貧區(qū)域由農(nóng)村貧困地區(qū)向其他地區(qū)擴(kuò)展， 扶貧重心由大眾體育向?qū)W校體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化拓展的全新階段。 體育扶貧推進(jìn)由重點(diǎn)促進(jìn)農(nóng)村貧困地區(qū)大眾體育發(fā)展與殘疾人體育權(quán)利保障到整體公共體育服務(wù)提升、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體育強(qiáng)國內(nèi)涵建設(shè)等一系列制度變化， 其深層動(dòng)力源于國家綜合實(shí)力的顯著提升。 相關(guān)資料顯示，截至2012 年底，我國政府把全民健身經(jīng)費(fèi)預(yù)算納入本級財(cái)政預(yù)算的縣（區(qū)）占比達(dá)82%、地（市）占比達(dá)98%、省區(qū)市占比達(dá)100%，而且僅2012 年，中央財(cái)政對我國地方全民健身計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)安排已經(jīng)達(dá)到14.5 億元，東中西占比分別為13.1%，26.7%和60.2%［31］。

3.3 行動(dòng)者與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn): 我國體育扶貧政策的歷史否決點(diǎn)與制度斷裂

任何制度變遷過程都包含制度沿續(xù)期和制度斷裂期［32］。依據(jù)歷史制度主義分析框架，我國體育扶貧制度一經(jīng)形成，就會(huì)通過慣性作用對其進(jìn)行強(qiáng)化，并產(chǎn)生鎖定效應(yīng)，從而無法輕易改變［33］，在運(yùn)行過程中保持一定的慣性，但是受到我國社會(huì)發(fā)展歷史重要節(jié)點(diǎn)事件的影響，引起歷史“否決”節(jié)點(diǎn)上的制度斷裂現(xiàn)象的發(fā)生，行動(dòng)者便隨之改變或調(diào)整以往的制度。 回溯我國70 年來的體育扶貧歷程可以發(fā)現(xiàn)，主要出現(xiàn)了3 個(gè)歷史“否決”關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是在1949 年9 月30 日我國通過《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的文件，其中提出“提倡國民體育”。 該政策具有憲法的性質(zhì)，可見，新中國體育事業(yè)的基本政策要求體育面向廣大人民群眾， 致力于體育運(yùn)動(dòng)的普及與推廣［34］，這對于我國體育發(fā)展具有重要的歷史性意義。 全新的體育發(fā)展方針為我國體育扶貧事業(yè)指明了方向。 面對復(fù)雜多變的外部環(huán)境， 體育扶貧始終要堅(jiān)持為廣大人民群眾服務(wù)的根本原則， 也將致力于發(fā)展我國貧困落后地區(qū)困難群體的體育事業(yè)，作為中國特色社會(huì)主義體育發(fā)展堅(jiān)定不移的價(jià)值追求。

第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是1978 年我國實(shí)施全面改革開放的國家政策之后，實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，擺脫了以階級斗爭為綱的歷史從而轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新時(shí)期。鄧小平同志作為此時(shí)的關(guān)鍵性行動(dòng)者， 其體育思想對中國體育扶貧事業(yè)產(chǎn)生了積極作用。 在改革開放之初，鄧小平同志十分重視群眾體育的發(fā)展，他認(rèn)為“體育終究是群眾性的東西”“體育工作很重要的問題就是要增強(qiáng)人民體質(zhì)”。 他同時(shí)也大力倡導(dǎo)競技體育和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 成為我國第一個(gè)提出舉辦奧運(yùn)會(huì)和第一個(gè)闡明體育產(chǎn)業(yè)化必要性的國家領(lǐng)導(dǎo)人［35］。也正是在他出色的政治智慧幫助之下，我國才得以在1979 年恢復(fù)國際奧委會(huì)地位，重返奧運(yùn)大家庭。 這一時(shí)期，體育扶貧依存于群眾體育、 競技體育和體育產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐探索而進(jìn)入漸進(jìn)發(fā)展的全新階段。

第三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)， 是2013 年11 月習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念，后來通過對概念內(nèi)涵的不斷豐富與完善，形成了系統(tǒng)科學(xué)的思想體系， 成為我國扶貧實(shí)踐中的重要指導(dǎo)方針，為我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了深厚思想基礎(chǔ)。 尤其是其所提出的“扶貧先扶志，扶貧必扶智”新論斷，更是將體育扶貧地位提高到前所未有的高度。 據(jù)此，在“精準(zhǔn)扶貧”思想引導(dǎo)下，國家體育總局先后頒布了《國家體育總局定點(diǎn)扶貧開發(fā)工作規(guī)劃（2012 年-2020 年）》《國家體育總局“十三五”時(shí)期定點(diǎn)扶貧工作方案》等相關(guān)政策，開創(chuàng)了體育扶貧工作的新局面。特別是2018 年7 月，國家體育總局、國務(wù)院扶貧辦共同發(fā)布《關(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》， 對我國體育扶貧的指導(dǎo)思想、發(fā)展理念、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施等方面做出了詳細(xì)規(guī)定，為新時(shí)期體育扶貧工作的全面開展與內(nèi)涵建設(shè)提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。 此外，習(xí)近平總書記作為我國體育重大戰(zhàn)略決策者，其體育思想必然深刻影響到體育改革。 他在2017 年會(huì)見全國體育先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人代表等時(shí)提出，“要堅(jiān)持以人民為中心的思想， 把人民作為發(fā)展體育事業(yè)的主體， 把滿足人民健身需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為體育工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，落實(shí)全民健身國家戰(zhàn)略，不斷提高人民健康水平”［36］。 體育扶貧能夠發(fā)揮體育在傳文化、促健康、惠民生等方面的重要作用，倡導(dǎo)健康生活方式，增強(qiáng)群眾獲得感和幸福感，讓貧困地區(qū)及貧困人口在小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中不掉隊(duì)， 與習(xí)近平主席的體育思想完全吻合。

4 我國體育扶貧政策的未來展望

我國在2020 年消除絕對貧困后，“相對貧困仍將長期存在，相對貧困群體將成為貧困主要群體”［37］，2020 年中共中央、國務(wù)院在中央一號文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》 中提出要將相對貧困的頂層設(shè)計(jì)問題納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌安排中［38］，基于此，農(nóng)村地區(qū)的相對貧困問題依然是未來我國體育扶貧戰(zhàn)略的關(guān)注重點(diǎn)，我國體育扶貧政策的未來主要發(fā)生以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)向。

4.1 從堅(jiān)持行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)治理

回溯我國體育扶貧變遷歷史發(fā)現(xiàn)， 體育扶貧政策演變始終堅(jiān)持政府行政主導(dǎo)的邏輯理路， 即各級政府將體育扶貧作為行政任務(wù)，通過政府層級壓力和部門競爭從而將任務(wù)分解、加碼，確保按期完成。 這種扶貧邏輯是保障我國體育扶貧工作實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理，但其同時(shí)又帶有明顯的“簡單化”特征。 “簡單化”并不能真正反映現(xiàn)實(shí)情況，僅僅表達(dá)了官方所感興趣的片段［39］。 體育扶貧政策利用各種“標(biāo)準(zhǔn)化”“簡單化”的扶貧項(xiàng)目嵌入復(fù)雜的農(nóng)村貧困地區(qū)， 試圖改善貧困地區(qū)相對落后的體育生態(tài)環(huán)境， 但是極易出現(xiàn)項(xiàng)目難以落地或缺乏持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的現(xiàn)象。 尤其受到一些扭曲政績觀的影響，體育扶貧項(xiàng)目容易成為“形象工程”“政績工程”“花式扶貧”。 因此，要有效解決相對貧困問題， 需要將服務(wù)邏輯融入農(nóng)村體育治理實(shí)踐，提高貧困地區(qū)政府治理的針對性、靈活性和有效性。這也是對當(dāng)前我國從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧［40］的必然選擇。 一方面，要以體育服務(wù)供需調(diào)整提高治理的針對性與靈活性。 應(yīng)打破傳統(tǒng)需求決定供給或者供給決定需求的“單向性”思維模式約束，立足于需求引導(dǎo)供給、供給促進(jìn)需求的雙向互動(dòng)發(fā)展邏輯。 既要科學(xué)識別處于相對貧困狀態(tài)的體育扶貧客體及其體育需求， 以便選擇合適的體育服務(wù)供給內(nèi)容和方式；也要將體育健康、體育產(chǎn)業(yè)及體育文化等方面的新思想有效傳遞給扶貧客體，從而激發(fā)其脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)共建美好生活的堅(jiān)定決心。 另一方面，以體育服務(wù)供給優(yōu)化增強(qiáng)農(nóng)民幸福感和獲得感，提高治理的有效性。 相對貧困是通過社會(huì)比較而產(chǎn)生的一個(gè)概念，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)民主觀的獲得、幸福與安全程度。 因此，體育扶貧客體的獲得感、幸福感和安全感理應(yīng)成為體育扶貧治理體系構(gòu)建與政策項(xiàng)目設(shè)計(jì)的核心， 特別是在體育服務(wù)治理效果評價(jià)時(shí)應(yīng)將獲得感、幸福感、安全感等作為重要參考指標(biāo)，絕不能單純注重顯性統(tǒng)計(jì)數(shù)字的考核。

4.2 從追求數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升

傳統(tǒng)的體育扶貧政策過于注重貧困地區(qū)體育場地設(shè)施、體育人口和體育活動(dòng)等的數(shù)量， 而對體育供給質(zhì)量和體育扶貧客體需求的關(guān)注相對較少，表現(xiàn)為“數(shù)量擴(kuò)張”的體育扶貧模式，這難以適應(yīng)新時(shí)代維護(hù)社會(huì)公平正義的核心價(jià)值追求。體育扶貧政策的價(jià)值邏輯要實(shí)現(xiàn)從追求“數(shù)量擴(kuò)張”到“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)向，就必須保障體育扶貧的效果。 一方面，體育扶貧方式要從普惠性扶貧向精準(zhǔn)式扶貧轉(zhuǎn)變。 體育精準(zhǔn)扶貧具有包容性和多元化的特點(diǎn)，對于扶貧模式創(chuàng)新、扶貧效率提高以及脫貧成果鞏固具有重要作用［41］。 體育精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵為利用體育這一特定方式對貧困群體進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶， 以達(dá)到貧困群體持續(xù)脫貧的目的［42］。 在整個(gè)過程中，體育精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵是要保障扶貧客體與扶貧主體之間的精準(zhǔn)銜接。 這就必須改變以往通過普及性扶持的政策追求扶貧數(shù)量的傳統(tǒng)思維，轉(zhuǎn)向著力通過政策甄別區(qū)分出貧困人口的貧困類型、致貧原因、脫貧需求等，從而有的放矢、因地制宜地精準(zhǔn)施策。 另一方面，為了確保體育扶貧工作的順利實(shí)施， 對體育扶貧工作的具體指標(biāo)要求要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量。 以往很長一段時(shí)間，為了快速改善我國農(nóng)村貧困地區(qū)人口體育發(fā)展的環(huán)境、 縮小城鄉(xiāng)群眾體育發(fā)展的差距，我國體育扶貧政策一度遵從“數(shù)量擴(kuò)張” 邏輯，“人均體育場地面積”“體育設(shè)施利用率”“健身工程覆蓋率”等成為體育政策文本中的高頻詞。 隨著我國體育健身工程普及程度逐漸提高，體育公平問題開始逐漸凸顯。 城鄉(xiāng)體育發(fā)展質(zhì)量的差距已經(jīng)演變成為當(dāng)今農(nóng)村貧困地區(qū)最主要的致貧因素， 這就要求體育扶貧政策的關(guān)注點(diǎn)落實(shí)到農(nóng)村薄弱地區(qū)體育發(fā)展的質(zhì)量提升上。 當(dāng)下我國農(nóng)村貧困地區(qū)體育發(fā)展面臨體育鍛煉意識尚未形成、體育鍛煉效果不佳、民俗體育創(chuàng)新不足、農(nóng)民體育消費(fèi)水平過低等一系列問題［43］。 國家要加大實(shí)施農(nóng)村體育改革力度，填補(bǔ)農(nóng)村貧困地區(qū)體育發(fā)展短板，優(yōu)化體育資源配置，通過“體育+”與“+體育”的發(fā)展模式大力推進(jìn)體育旅游目的地、體育綜合體、體育特色小鎮(zhèn)等體育融合發(fā)展載體的建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)體育均衡化發(fā)展，阻斷貧困階層固化與代際傳遞現(xiàn)象。

4.3 從實(shí)施宏觀引導(dǎo)轉(zhuǎn)向微觀指導(dǎo)

科學(xué)性和合理性是考量體育扶貧政策成效的基礎(chǔ)與保障， 而政策的有效落實(shí)對于檢驗(yàn)扶貧成效具有至關(guān)重要的作用。 宏觀的體育扶貧政策內(nèi)容能為體育扶貧工作確立總體思路和方向指引， 但政策在具體實(shí)施過程中經(jīng)常會(huì)受到眾多不確定性因素的影響， 從而容易導(dǎo)致扶貧主體對政策的理解與執(zhí)行出現(xiàn)不相匹配的現(xiàn)象，阻礙體育扶貧政策的逐步實(shí)施。 因此，細(xì)化政策措施、強(qiáng)化落實(shí)舉措也必然成為我國檢驗(yàn)體育精準(zhǔn)扶貧工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。 我國體育精準(zhǔn)扶貧政策應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與配套政策分層對接、 宏觀引導(dǎo)與微觀舉措之相輔相成。 我國政府不僅要保障和促進(jìn)《關(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等整體性宏觀政策的貫徹執(zhí)行，也要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地細(xì)化完善各項(xiàng)政策措施， 為各地體育精準(zhǔn)扶貧工作提供具體行動(dòng)的微觀指導(dǎo)， 提高扶貧政策設(shè)計(jì)與脫貧攻堅(jiān)需求的契合度，實(shí)事求是地推進(jìn)扶貧政策在實(shí)踐中落地生根。 對地方政府而言， 要切忌脫離當(dāng)?shù)伢w育發(fā)展實(shí)際情況而盲目照搬上級有關(guān)政策文件而導(dǎo)致制定政策時(shí)出現(xiàn)“不接地氣”，演變成“空中政策”；而應(yīng)在國家宏觀扶貧政策引導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐捏w育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況和扶貧短板， 根據(jù)扶貧客體的切身利益訴求，研究制定具有地方特色的微觀政策，部署扶貧行動(dòng)的具體任務(wù)和實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)政策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和可行性，助力補(bǔ)齊體育發(fā)展短板，確保體育扶貧工作扎實(shí)有效推進(jìn)。 比如，可以采用建立體育小鎮(zhèn)、 舉辦戶外體育旅游賽事等新模式保障體育扶貧的有效［44］。

4.4 從倡導(dǎo)一元主體轉(zhuǎn)向多元主體

2015 年10 月， 習(xí)近平主席在 “2015 減貧與發(fā)展高層論壇”中提出要“堅(jiān)持動(dòng)員全社會(huì)參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、 跨單位、 全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)扶貧體系”［45］。 體育扶貧本質(zhì)上要求改善民生，以體脫貧［46］。 同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，體育諸多領(lǐng)域均出現(xiàn)了不同程度的失靈，亟需多元主體介入以達(dá)到善治的目的［47］。 因此，我國體育扶貧從一元主體轉(zhuǎn)向多元主體是體育發(fā)展實(shí)踐的必然選擇， 也是扶貧綜合治理的應(yīng)然之義。 體育扶貧主體除了對于推動(dòng)新時(shí)代體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要作用的各級政府、體育社會(huì)組織、體育市場組織［48］三大主體之外，還需要確定農(nóng)村社區(qū)與扶貧對象的主體地位［49］。 具體而言，在體育扶貧工作中，各級政府是體育扶貧政策的制定者、貧困地區(qū)公共服務(wù)體系的主要構(gòu)建者和財(cái)政扶貧資金的管理者， 同時(shí)又具有支配資源與信息等多方面的相對優(yōu)勢， 在體育扶貧主體體系中仍將占據(jù)主導(dǎo)地位，并發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、組織、服務(wù)和監(jiān)督等核心作用；體育社會(huì)組織是調(diào)節(jié)各級政府、體育市場組織、農(nóng)村社區(qū)與扶貧對象之間關(guān)系的中間力量， 通過開展公益性的體育扶貧服務(wù)，對于彌合各主體在體育扶貧過程中的分歧，宣傳我國脫貧攻堅(jiān)、全民健身及健康中國等國家戰(zhàn)略，激活扶貧對象的運(yùn)動(dòng)休閑需求，堅(jiān)定扶貧對象脫貧致富與運(yùn)動(dòng)健康的信心，促進(jìn)農(nóng)村貧困地區(qū)的和諧穩(wěn)定等都具有重要意義； 體育市場組織通過參與扶貧項(xiàng)目建設(shè)，既有利于擴(kuò)大市場規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)收益，又能夠履行社會(huì)責(zé)任，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益雙贏；農(nóng)村社區(qū)在本質(zhì)上屬于禮俗社區(qū)，人際信任的影響要大于制度信任，正如社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通的“差序格局”說所言，人際關(guān)系主要靠血緣、親緣及地緣等要素區(qū)別親疏遠(yuǎn)近，人們在選擇社會(huì)支持時(shí)，通常會(huì)先先尋求朋友親人等的“非正式支持”，這充分肯定了農(nóng)村社區(qū)作為體育扶貧主體的參與程度；扶貧對象本身具有雙重身份，其既是扶貧客體，又是扶貧主體， 因此要讓扶貧對象積極主動(dòng)參與體育扶貧項(xiàng)目的民主決策、正常運(yùn)轉(zhuǎn)與全程監(jiān)督，從而打造包括扶貧對象在內(nèi)的各個(gè)主體“共商共建共享共治的貧困治理”的貧困治理新格局。