鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的問題與對策研究
——以浙江省桐鄉(xiāng)市為例

陳婧楠 田乙涵

（重慶三峽學(xué)院，重慶 404000）

1.研究背景

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是有關(guān)“三農(nóng)”工作作出的重大戰(zhàn)略部署。同時還提出了“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系”以及“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的目標(biāo)導(dǎo)向。鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)性的工程，憑單方面的力量無法取得好成績，需要匯集多方的力量。因此，多元主體參與鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村治理的一個發(fā)展趨勢。在健全“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系的要求下，為了更好的實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效果，就需要引導(dǎo)更多的主體積極地參與到鄉(xiāng)村治理中。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，多元主體參與鄉(xiāng)村治理受到廣泛關(guān)注，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)的問題亟待解決。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，研究多元主體參與鄉(xiāng)村治理存在的問題和對策是很有必要的。通過對參與鄉(xiāng)村治理的多元主體進(jìn)行分析，借鑒浙江省桐鄉(xiāng)市的治理經(jīng)驗，分析多元主體參與鄉(xiāng)村治理中存在的問題，提出具有針對性的解決措施，為多元主體參與鄉(xiāng)村治理提供借鑒。

2.鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理的多元主體解析

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指揮者、服務(wù)者和推動者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的主要職責(zé)是根據(jù)上級部門下達(dá)的任務(wù)和相關(guān)要求，結(jié)合本地區(qū)有關(guān)“三農(nóng)”的實際情況來制定本地區(qū)的鄉(xiāng)村振興具體計劃，將計劃進(jìn)行細(xì)化并落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對上級政府下?lián)艿馁Y源，要根據(jù)低于實際狀況進(jìn)行分配，并要按照公平、公開、透明的原則進(jìn)行。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對于村委會的工作進(jìn)行指導(dǎo)，對于各鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)起支持和幫助作用，并協(xié)調(diào)和解決本地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理中面臨的突出問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村委會之間存在著指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府離不開村委會的協(xié)助。

2.2 村“兩委”

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，村“兩委”發(fā)揮著重要作用。村黨支部主要對于村民的思想政治進(jìn)行正確引領(lǐng)，對于黨的政策的落實情況隨時檢查，監(jiān)督村民自治的實施狀況，確保鄉(xiāng)村治理的方向是正確的。村委會是最基層的群眾性自治組織，是多元主體共治的核心力量。村委會在鄉(xiāng)村治理的過程中，要隨時關(guān)注村民的意愿和需求，并及時向上級部門匯報，保證村民的需求能夠?qū)崿F(xiàn)。村委會承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府分派的大量行政事務(wù)，管理村內(nèi)各類公共事務(wù)，同時負(fù)責(zé)向村民及時傳達(dá)最新的相關(guān)政策，解決村民生活中的各種矛盾沖突。村黨支部和村委會要正確處理兩者之間的關(guān)系。在鄉(xiāng)村多元共治中，村委會與本村其他組織一起服從村黨支部的總體領(lǐng)導(dǎo)，村委會干部要在村黨支部的教育、管理和監(jiān)督下開展工作。村“兩委”相互協(xié)作，共同做好鄉(xiāng)村治理工作。

2.3 基層社會組織

基層社會組織在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要角色?；鶎由鐣M織是具有公益屬性的社會團(tuán)體，從社會、經(jīng)濟(jì)與文化建設(shè)等方面進(jìn)行服務(wù)，以滿足村民的物質(zhì)文化需求。作為多元主體參與鄉(xiāng)村治理的重要民間力量，基層社會組織可以協(xié)調(diào)和平衡在鄉(xiāng)村治理中多元主體間的利益沖突，同時促進(jìn)鄉(xiāng)村民主自治，基層社會組織是多元主體參與鄉(xiāng)村治理的一個亮點。

2.4 村民

村民是鄉(xiāng)村振興的直接受益人，是鄉(xiāng)村治理過程中的主要力量，同時也是鄉(xiāng)村治理的參與者和受益者。村民是村委會自治權(quán)的授予者，也是自主經(jīng)營的主體和被法律保護(hù)的監(jiān)督者，與其他治理主體形成了相互依托和制約的關(guān)系。村民在鄉(xiāng)村治理中是實現(xiàn)農(nóng)村自治的基礎(chǔ)，可以在鄉(xiāng)村治理的過程中表達(dá)自己的態(tài)度和意見，是鄉(xiāng)村振興中一股不可或缺的重要力量。

2.5 鄉(xiāng)村精英

鄉(xiāng)村精英是在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面比較突出的能人，他們通常掌握著豐富的與鄉(xiāng)村治理相關(guān)的資源，能為鄉(xiāng)村治理出謀劃策。相比一般的村民，他們具有更高的影響力和聲望，在鄉(xiāng)村治理中扮演著非常重要的角色，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村奉獻(xiàn)著自己的一份力量。

3.浙江省桐鄉(xiāng)市多元主體參與鄉(xiāng)村治理的案例分析

3.1 多元主體共同參與

（1）政府參與鄉(xiāng)村治理。政府通過創(chuàng)立“依法行政指數(shù)”、建立法律顧問制度，提高了當(dāng)?shù)匾婪ㄟM(jìn)行決策和行政的水平。有效利用文化禮堂、紅色驛站等場所，積極在各村開展“法律十進(jìn)”等相關(guān)宣傳教育活動，引導(dǎo)村民積極學(xué)習(xí)，從而提高其法治意識。

（2）其他多元主體參與鄉(xiāng)村治理。建立城鄉(xiāng)社區(qū)工作事項準(zhǔn)入機制，明確村(社區(qū))36項依法履行職責(zé)事項和40項協(xié)助政府工作事項。讓村干部、黨小組、村民小組等積極發(fā)揮其“微治理”的作用，讓各治理主體有序參與基層事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督。

3.2 多元主體協(xié)作模式

（1）制定村規(guī)民約。在村規(guī)民約的制定過程中，引導(dǎo)村民積極參與并進(jìn)行監(jiān)督，通過“村言村語”、物質(zhì)獎懲機制等方式來約束村民的行為規(guī)范，使制定的村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮最好的治理效果。崇福鎮(zhèn)黨委在各村積極開展工作，村規(guī)民約中加入了文明餐桌，簽訂文明餐桌承諾書，引導(dǎo)村民在平時的生活中養(yǎng)成良好的生活作風(fēng)。

（2）召開百姓議事會和參事會。由村黨組織書記擔(dān)任百姓議事會的召集人，由村黨組織書記或村委會主任兼任參事會的秘書長，通過進(jìn)行專題會議和個別訪談，解決村里存在的問題，協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)，做好群眾工作，實現(xiàn)治理事務(wù)的民事民議、民事民辦、民事民管。在屠甸鎮(zhèn)榮星村的治理工作中，參事會會長帶頭出資、上門走訪，說服村民共同參與到治理過程中，共同建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

（3）成立百事服務(wù)團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評判團(tuán)。在整個過程中，重點進(jìn)行志愿服務(wù)和法律服務(wù)，以及道德評判，將定期坐診、按需出診、上門問診相結(jié)合。完善了相關(guān)服務(wù)體系，例如志愿者組織體系、公共法律服務(wù)體系和道德評判體系。積極打造 “一米陽光”“ 法律診所”等為代表的市、鎮(zhèn)、村三級服務(wù)組織。選派法律服務(wù)團(tuán)中黨員身份的法官、檢察官、警官、律師到村擔(dān)任“平安書記”，在服務(wù)過程中發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，對于基層組織建設(shè)進(jìn)行加強和規(guī)范，將職能和工作相結(jié)合，促進(jìn)基層自治的有效進(jìn)行。

4.多元主體參與鄉(xiāng)村治理存在的問題

4.1 治理主體參與度不足

（1）村“兩委”參與度低。村黨支部將精力放在黨建工作上，沒有在鄉(xiāng)村治理的過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。村委會主要完成基層政府下派的各項任務(wù)，在實際工作中更多完成的是不屬于鄉(xiāng)村治理的工作，同時村委會缺乏資金和人才，在治理過程中過于依賴基層政府，導(dǎo)致在在鄉(xiāng)村治理中投入少，實際參與度低。

（2）基層社會組織參與度低?；鶎由鐣M織目前的功能較為單一，在醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域涉及較少?；鶎由鐣M織成立時間較短，存在資金不足、人才匱乏等問題，使得其在運作過程中還存在許多不足的地方，因此在鄉(xiāng)村治理過程中參與度不高。

（3）村民參與度低。村民多數(shù)是老人，他們的文化水平普遍不高，公共意識較為淡薄，參與鄉(xiāng)村治理的能力較為欠缺。因受文化水平的限制，導(dǎo)致他們無法將自己的意愿表達(dá)出來，對于自身在鄉(xiāng)村治理中所承擔(dān)的義務(wù)沒有清晰的概念，在治理過程中依附于村委會，積極性較低。

（4）鄉(xiāng)村精英參與度低。在鄉(xiāng)村治理的過程中，村干部直接參與相關(guān)治理工作，造成鄉(xiāng)村精英不能施展自己的才華，降低了他們的積極性。有少數(shù)鄉(xiāng)村精英認(rèn)為鄉(xiāng)村治理會花費過多的精力和財力，且不能給自己帶來更多的利益，從而在治理過程中參與度較低，阻礙了鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。

4.2 治理主體間合作面臨挑戰(zhàn)

（1）治理主體間資源分配不均衡。在鄉(xiāng)村治理的過程中，普通村民所擁有的的資源非常少，資源大多都掌控在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村干部和個別鄉(xiāng)村精英手上，導(dǎo)致村民在合作治理的過程中處于弱勢地位。資源分配的不均衡，會在治理過程中損害村民的利益。

（2）治理主體間融合度不夠。在鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對于信息公開的程度不夠，導(dǎo)致治理主體間信息不對稱。個別村干部為了維護(hù)自己的權(quán)力和利益，損害集體利益，村干部和普通村民之間會因此產(chǎn)生沖突?，F(xiàn)如今農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，治理主體之間互相不信任，導(dǎo)致在治理過程中融合度不夠，阻礙了合作的成效。

4.3 治理制度有待完善

（1）治理主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系不清。相關(guān)政策文件中對于多元主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系的說明不夠細(xì)化，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村治理的實際治理中容易出現(xiàn)多元主體推諉的現(xiàn)象。因相關(guān)制度的不明確，使得在治理過程中還存在權(quán)責(zé)交叉的現(xiàn)象，從而增加了治理成本。

（2）評估制度尚不完善。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的治理主體不止局限于政府，多元主體參與鄉(xiāng)村治理提高了治理效率。治理成果的考核也不能僅靠政府，治理成果的滿意度由其他主體尤其是村民來進(jìn)行評判變得更加重要。但是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理成果評估的主要形式是通過政府的相關(guān)考核，其他治理主體在評估中的參與感較低，有關(guān)鄉(xiāng)村治理的一些評估制度冗長繁瑣，導(dǎo)致村民看不明白，評估制度的建設(shè)顯得任重而道遠(yuǎn)。

5.鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的對策分析

5.1 提升參與能力

（1）村“兩委”方面。村黨支部應(yīng)發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理中的核心作用，加強組織建設(shè)，增強參與鄉(xiāng)村治理的能力。村委會要提高服務(wù)能力，公開村里的相關(guān)事務(wù)，以服務(wù)村民作為工作的重心。村干部應(yīng)提升個人能力，加強與村民間的聯(lián)系。

（2）村民方面。在鄉(xiāng)村治理過程中，要積極發(fā)揮村民的主體作用。要了解并尊重村民的需求，讓村民在治理過程中有存在感，從而激發(fā)其積極性和公共意識。同時要提高村民的相關(guān)知識水平，才能更好地參與到鄉(xiāng)村治理中。

（3）基層社會組織方面。政府要重視基層社會組織，對其進(jìn)行政策和資金方面的支持，積極培育各類涉及鄉(xiāng)村社會各方面的基層社會組織，優(yōu)化其參與鄉(xiāng)村治理的自身能力培育機制，充分發(fā)揮其服務(wù)鄉(xiāng)村治理的功能。同時要提高組織成員的自身能力，增加其服務(wù)效率。

（4）鄉(xiāng)村精英方面。對鄉(xiāng)村精英進(jìn)行引導(dǎo)，讓其積極參與到鄉(xiāng)村治理中。可以出臺相關(guān)政策來激勵鄉(xiāng)村精英參與到鄉(xiāng)村治理中來，同時鄉(xiāng)村精英要樹立正確的意識和高尚的道德。

5.2 協(xié)調(diào)治理主體間的利益

（1）營造公平的參與氛圍。在鄉(xiāng)村治理過程中，要綜合考慮，協(xié)調(diào)不同主體的利益。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要積極公開相關(guān)信息，為多元主體營造公平公正的參與環(huán)境，引導(dǎo)其在治理過程中相互合作，以達(dá)到整體利益的平衡。

（2）建立利益協(xié)同機制。要在治理過程中建立公平合理的利益協(xié)同機制，構(gòu)建鄉(xiāng)村多元治理的公共信任平臺，防止某一治理主體在治理過程中掌握全部話語權(quán)，增進(jìn)相互間的信任，使多元主體在協(xié)作中地位平等。要建立利益表達(dá)機制，各治理主體間加強溝通，有充分的空間開展工作。

5.3 優(yōu)化治理制度

（1）明確多元主體之間的權(quán)責(zé)邊界。對于相關(guān)政策的制定要有明確的規(guī)劃，職責(zé)的定位要清晰明確。當(dāng)前多元主體間的相關(guān)權(quán)力存在邊界不清的情況，可以通過制定不同治理主體的權(quán)力清單制度，明晰不同主體的權(quán)責(zé)清單事項，避免權(quán)責(zé)的交叉，為多元主體合作治理創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（2）完善治理成果評估機制。多元主體參與鄉(xiāng)村治理所形成的鄉(xiāng)村治理成果是多元主體集體行動、互相配合的具體表現(xiàn)，同時村“兩委”、村民和其他參與主體也可以通過治理成果來對行政權(quán)力進(jìn)行約束。因此，可以通過傾聽村民的意見、積極搭建相關(guān)內(nèi)容評估平臺、制定有關(guān)鄉(xiāng)村治理的評估政策、完善評估程序等方式推進(jìn)治理成果評估機制的建設(shè)和完善，從而調(diào)動多元主體的積極性、凝聚多元主體治理力量來提升治理效能。還可以定期召開村民評議大會，通過民主評議的方式對治理結(jié)果進(jìn)行評估考核。

6.總結(jié)

我國在鄉(xiāng)村治理的過程中存在的問題影響著鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。積極引導(dǎo)多元主體參與到鄉(xiāng)村治理的過程中去，能夠更好地在鄉(xiāng)村治理中調(diào)動資金、技術(shù)和人才等資源，從而更好地推動鄉(xiāng)村的發(fā)展。同時，多元主體參與鄉(xiāng)村治理為促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展?fàn)I造了良好的氛圍，也激勵了村民投身到鄉(xiāng)村治理中去。因此，多元主體參與鄉(xiāng)村治理是解決鄉(xiāng)村治理中的問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的前提，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。浙江省桐鄉(xiāng)市鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗適應(yīng)我國鄉(xiāng)村治理的普遍現(xiàn)狀，體現(xiàn)了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向，具有借鑒價值。我國各鄉(xiāng)村應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身情況，從解決問題的角度出發(fā)，探索出適合自身發(fā)展的鄉(xiāng)村治理模式，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。