探究鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村基層治理問題及對策

劉慕英（中共德慶縣委黨校）

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。黨的十九大報告中明確提出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，在全黨的重點(diǎn)工作中納入‘三農(nóng)’問題，將基層黨建工作切實抓好”。新時代背景下，基層黨組織怎樣將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)履行好，同時能最大化地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實踐者的功能，是基層黨組織需要切實解決的重要目標(biāo)和任務(wù)。如果想確保全面鄉(xiāng)村振興這一目標(biāo)的成功實現(xiàn)，就必須加快推進(jìn)多個方面的振興，包括產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)、文化及組織，且也要在農(nóng)村基層有效治理方面下功夫。要想為鄉(xiāng)村振興助力，就必須面向農(nóng)村基層社會積極開展有效治理措施?；卩l(xiāng)村振興，針對農(nóng)村基層治理問題展開深入研究，對推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有十分重要的意義。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求不僅要打造生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明的新農(nóng)村，還要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效與生活富裕的目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要涉及五個方面的內(nèi)容，包括把農(nóng)村農(nóng)業(yè)納入優(yōu)先發(fā)展的范疇、加快綠色鄉(xiāng)村建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村社會物質(zhì)文明和精神文明、建設(shè)鄉(xiāng)村社會基層治理體系、提升農(nóng)村民生保障水平。治理有效是基礎(chǔ)，要想加快推動全面鄉(xiāng)村振興這一重要戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，還需要不斷完善鄉(xiāng)村社會基層治理體系和積極優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑。

二、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村基層治理的聯(lián)系

鄉(xiāng)村振興的要求促進(jìn)了農(nóng)村基層治理的有效性，而基層治理能力同治理效果呈正比關(guān)系，基層治理越有效，推動全面鄉(xiāng)村振興的成效就越顯著。

農(nóng)村基層治理問題和生產(chǎn)力及生產(chǎn)關(guān)系息息相關(guān)，其對農(nóng)村各行業(yè)發(fā)展都具有非常大的影響，同時也是決定生產(chǎn)效率高低的一項重要因素，關(guān)乎民心向背，因此對其一定要多加關(guān)注[1]。要推動鄉(xiāng)村振興就要加大農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展力度，進(jìn)而為農(nóng)村基層治理提供物質(zhì)基礎(chǔ)。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)村基層組織占據(jù)極為重要的位置，它在解決基層矛盾、促進(jìn)農(nóng)村良好發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。農(nóng)村基層事務(wù)十分繁瑣和復(fù)雜，包括政府和開發(fā)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和當(dāng)?shù)鼐用?、農(nóng)民和政府等多種政商關(guān)系、干群關(guān)系，只有將農(nóng)村基層治理問題處理好，才可以有效調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和主動性，有效協(xié)調(diào)各方力量，最終順利實現(xiàn)可持續(xù)與穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)，讓鄉(xiāng)村各產(chǎn)業(yè)得到良好發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村居民生活水平顯著提升。農(nóng)村基層治理既要基于村民自治，又要和政府管理聯(lián)系起來，完善基層治理制度，這樣便可增強(qiáng)村民對政府、對基層組織的信任度，為基層治理提供有益幫助，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施。

三、農(nóng)村基層治理存在的問題

相較于社會主義新農(nóng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村振興在方針及目標(biāo)內(nèi)容上有所轉(zhuǎn)變和提高。農(nóng)村基層治理不僅是基礎(chǔ)，同時也是重點(diǎn)，農(nóng)村基層治理水平的高低是我國鄉(xiāng)村能否實現(xiàn)全面振興的重要因素之一，在全面推動鄉(xiāng)村振興的視域下農(nóng)村基層治理面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國農(nóng)村基層治理存在的問題主要體現(xiàn)在下述幾個方面。

（一）基層治理缺乏正確的理念指導(dǎo)

受地理位置與層級結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村地區(qū)的部分基層工作者在接受、傳達(dá)部分理念與要求時存在顯著的滯后性，此弊端導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部長時間以來均是按照傳統(tǒng)的思想體系與制度體系來開展治理工作，這樣一來開展治理工作的整體思路就會有所偏差。主要體現(xiàn)在：在具體治理過程中，部分基層工作者依然采取家長制治理方式，地域色彩濃厚，很多時候是借助權(quán)威的力量開展治理工作，并未深刻認(rèn)識到基層治理方面的內(nèi)容，實踐方法也不科學(xué)。

（二）基層治理方式單一

農(nóng)村基層政府以行政式管理模式為主，在貫徹政府意志方面多采取下達(dá)行政命令、會議傳達(dá)和文件落實等方式，而為了確保管理目標(biāo)能夠順利實現(xiàn)，通常采用“自上而下”的行政手段，既簡單又直接，沒有關(guān)注法律規(guī)范的重要作用，同時忽視了道德約束的價值意義，沒有積極運(yùn)用法治、德治等基層治理方式，未將法律與道德有效的約束作用充分發(fā)揮出來，行政作用邊界不清，在增加管理成本的同時，也對效果產(chǎn)生了很大影響。

（三）農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)供給不足

農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)供給情況對農(nóng)村基層治理有效提升造成了較大影響[2]。目前，城市與農(nóng)村的公共物品和基本公共服務(wù)供給存在一定差距。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施如垃圾處理、污水處理等設(shè)施供給不足，農(nóng)村道路的路燈、治安攝像頭等設(shè)施缺乏，基層公共教育服務(wù)資源中師資隊伍不足、硬件設(shè)施跟不上時代發(fā)展的要求。與此同時，各地基層的衛(wèi)生站、衛(wèi)生所醫(yī)療物資不齊全、護(hù)理人員缺乏、衛(wèi)生保障不到位，使基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不能更好地提供常見病服務(wù)、多發(fā)病服務(wù)及康復(fù)診療服務(wù)等，公共文體設(shè)施和服務(wù)場所也跟不上基層群眾日益增長的美好生活需要，這些都是影響基層治理有效提升的重要因素。

（四）村民自治組織能力不足

中國實行改革開放后，農(nóng)村的年輕人和有識之士均紛紛選擇到城市發(fā)展，留在農(nóng)村的普遍都是文化素質(zhì)不高的村民，由村民組成的自治組織較難形成健全的自治制度和高效的自治方法，且村里對自治組織人員沒有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，他們主動投入基層民主自治的時間和精力不多，整體自治水平不高，對提升基層治理效能有較大影響。若政府插手村民自治，安排人員協(xié)助管理，政府的行政干預(yù)又會給村民自治的積極性造成影響，導(dǎo)致村民在自治中無法大展拳腳。

（五）農(nóng)村基層治理人才隊伍素質(zhì)亟待提升

鄉(xiāng)村振興對農(nóng)村基層治理提出了更高要求，要求人才與組織體系進(jìn)行有效、全方位保障。然而，現(xiàn)階段農(nóng)村基層治理隊伍整體素質(zhì)較低，農(nóng)村基層治理人員的素質(zhì)和農(nóng)村基層治理機(jī)制仍存在較大差距，專業(yè)人才所占比例較少，農(nóng)村基層治理能力較差[3]。由此可見，加強(qiáng)農(nóng)村基層治理人員素質(zhì)培養(yǎng)仍是現(xiàn)階段需要解決的重點(diǎn)問題。

四、提高農(nóng)村基層治理能力的對策建議

為了有效治理農(nóng)村，大力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)竭盡全力處理好基層治理中出現(xiàn)的各種問題，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村治理水平。詳細(xì)而言，可從轉(zhuǎn)變理念提升基層治理能力、開展“五治”推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、完善農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)供給、加強(qiáng)基層黨組織與村民自治組織在功能上的融合、打造一支高素質(zhì)農(nóng)村基層治理人才隊伍等方面入手，有效提升農(nóng)村基層治理能力。

（一）轉(zhuǎn)變理念提升基層治理能力

為了提升基層治理水平，首先要轉(zhuǎn)變落后的治理理念?；鶎诱畱?yīng)充分認(rèn)識到，其自身同農(nóng)民之間的關(guān)系實質(zhì)上是管理與被管理的關(guān)系，也是一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。要使農(nóng)村基層治理能力提升，基層政府必須破除“大政府”思維和“官本位”思想，轉(zhuǎn)變家長制治理理念，提高服務(wù)意識[4]。具體可從三個方面入手：一是加大思想政治教育的培訓(xùn)力度，進(jìn)一步增強(qiáng)干部服務(wù)意識與大局意識，真正扎根于農(nóng)村，積極奉獻(xiàn)自己的才能。二是加強(qiáng)基層治理能力理論學(xué)習(xí)。三是強(qiáng)化實踐鍛煉，改進(jìn)工作作風(fēng)，轉(zhuǎn)變工作方式，提高服務(wù)水平，從而提升基層治理能力。

（二）開展“五治”推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

要使治理有效，推動鄉(xiāng)村振興就應(yīng)積極對治理手段和方式進(jìn)行創(chuàng)新，確保治理方式的高效性和多樣性。一是政治統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理全局。將“村第一書記”工作機(jī)制落到實處，將業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政治素養(yǎng)高的第一書記派到集體經(jīng)濟(jì)薄弱村、黨組織軟弱渙散村，以黨建為引領(lǐng)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供政治保障。二是自治促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展活力增強(qiáng)。村民自治既是村民自我管理的一種有效方式，又是村民實現(xiàn)自我教育的手段之一，要構(gòu)建和完善村規(guī)民約、自治章程，在村民自治中堅持以信用為關(guān)鍵，互相監(jiān)督，互相約束。鄉(xiāng)村可因地制宜實行網(wǎng)格化自治管理，如5戶為一格，5戶之間互相監(jiān)督，共同進(jìn)步，建立激勵機(jī)制，有福同享，有責(zé)同當(dāng)，對表現(xiàn)好的網(wǎng)格進(jìn)行適當(dāng)獎勵，對表現(xiàn)差的要開展教育，并限期整改。聯(lián)系“本地村”“外地村”和“網(wǎng)上村”建立鄉(xiāng)村治理共同理事會，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理共同體，激發(fā)村民自治的自覺性，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展活力增強(qiáng)。三是法治保障鄉(xiāng)村治理有序性。政府要健全相關(guān)法治體系，促使鄉(xiāng)村治理有據(jù)可依。農(nóng)村干部應(yīng)嚴(yán)格按照法律對鄉(xiāng)村進(jìn)行有效治理，要加大法治教育在基層的推廣力度，以村民喜聞樂見的方式，在農(nóng)村大力開展法律法規(guī)宣傳教育，構(gòu)建法治小廣場、法治農(nóng)家書屋等，使村民學(xué)法、知法、用法、守法。四是德治涵養(yǎng)鄉(xiāng)村良好風(fēng)尚。鄉(xiāng)村要注重培育和弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，強(qiáng)化文化的德育功能。基于道德制定相關(guān)約束、激勵與教化機(jī)制，廣泛評選出“道德模范”“最美家庭”，挖掘和宣傳本地的“身邊好人”“孝廉名人”，充分發(fā)揮社會道德模范作用，以德育人，涵養(yǎng)守望相助、崇德向善的文明鄉(xiāng)風(fēng)，依托村規(guī)民約、移風(fēng)易俗，培育文明新風(fēng)。五是“智治”開辟鄉(xiāng)村治理新路徑。對鄉(xiāng)村“智治”的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，各級政府部門要充分了解在鄉(xiāng)村治理中，“智治”是新時代基層治理的大勢所趨，要對鄉(xiāng)村治理智能化發(fā)展引起高度重視，為鄉(xiāng)村智能化基礎(chǔ)設(shè)施投入充足的精力和財力[5]。對鄉(xiāng)村“兩網(wǎng)一屏”的云服務(wù)運(yùn)用平臺進(jìn)行構(gòu)建，借助互聯(lián)網(wǎng)，將微博、微信、移動APP和相關(guān)信息服務(wù)平臺整合起來。

（三）完善農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)供給

要使農(nóng)村基層治理有效，推動全面鄉(xiāng)村振興，基層政府既要不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要高度重視農(nóng)村公共物品及服務(wù)的提供。對農(nóng)村而言，公共物品與服務(wù)供給不足的關(guān)鍵在于資金匱乏，所以政府應(yīng)高度重視，提供可靠資金支持，并開展對口幫扶活動[6]。此外，協(xié)同治理中多元主體整合是重點(diǎn)，政府、社會組織、合作社應(yīng)積極發(fā)揮作用，對主體范圍與邊界予以明確，調(diào)動村民參與的積極性，妥善處理公共物品和公共服務(wù)供給總量不足、效率低下、分布不平衡等各種情況。要在政府的帶動下，加強(qiáng)垃圾處理、污水處理等環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)；設(shè)法解決農(nóng)村道路的路燈問題，建議各村籌集資金在村里重要位置安裝治安攝像頭；優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，適當(dāng)提高農(nóng)村教師工資水平，吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村工作，創(chuàng)造條件配備校車接送學(xué)生，建設(shè)能滿足基層需要的公辦幼兒園；建設(shè)農(nóng)村基層養(yǎng)老院，解決農(nóng)村基層養(yǎng)老問題；完善基層醫(yī)療體制，高度重視鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍的構(gòu)建，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村醫(yī)療能力，并健全醫(yī)療設(shè)備；加強(qiáng)基層文化廣場、文化站、運(yùn)動場、農(nóng)家書屋、農(nóng)村網(wǎng)上學(xué)習(xí)平臺等建設(shè)，鼓勵各鎮(zhèn)（街道）的機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)單位將文體設(shè)施向基層群眾開放，滿足基層群眾對公共物品和公共服務(wù)的需求。

（四）加強(qiáng)基層黨組織與村民自治組織在功能上的融合

對基層治理而言，黨組織發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，所以應(yīng)注重加大基層黨組織的建設(shè)力度，將黨建視為基層治理的“主心骨”，積極培育戰(zhàn)斗堡壘，將各方力量凝聚起來，進(jìn)一步強(qiáng)化治理水平。同時，基層黨組織注重培養(yǎng)村民自治組織，分別從思想、組織、制度等方面著手，完善自治方案，幫助培養(yǎng)高素質(zhì)自治人員，提高村民參加自治的積極性和主動性，進(jìn)一步強(qiáng)化村民自治水平。另外，黨組織應(yīng)積極同村民自治組織合作，充分發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)作用和村民自治組織的主體作用，在功能上進(jìn)行互補(bǔ)，共同為解決農(nóng)村基層治理問題而努力奮斗。

（五）打造一支高素質(zhì)農(nóng)村基層治理人才隊伍

“人才興則國家興，人才強(qiáng)則國家強(qiáng)”，在鄉(xiāng)村振興中人才是關(guān)鍵因素。對農(nóng)村基層治理而言，人才是重要保障，也是鄉(xiāng)村振興不竭的動力[7]。為妥善解決農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)的各種問題，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村治理水平，關(guān)鍵要靠人才支撐，但目前農(nóng)村基層是人才最緊缺的地方，要搞好農(nóng)村基層治理就必須建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層治理人才隊伍。為此，首先要拓寬基層人才流入通道，既要堅持開展常態(tài)化基層治理人才招考，吸納全國各地的高素質(zhì)人才到基層來，還要為有志服務(wù)基層的退役軍人、致富能手、優(yōu)秀農(nóng)民工等參加基層治理給予政策傾斜，完善考核制度，確保能者上、庸者下，保證能從中選拔出真正的農(nóng)村基層治理人才。然后，要加大對基層治理人員的培訓(xùn)力度，健全培訓(xùn)機(jī)制，定期組織基層治理人員參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使他們掌握最先進(jìn)的基層治理知識，把他們培養(yǎng)成高素質(zhì)的基層治理人才，為鄉(xiāng)村振興提供人才保障。

五、結(jié)語

對村民而言，鄉(xiāng)村振興是追求美好生活的有效渠道，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是每個基層人民的夢想，但鄉(xiāng)村振興不是一蹴而就的，需要經(jīng)歷一個過程。治理農(nóng)村基層社會是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大動力，基層治理能力越佳，基層治理越有效，推動全面鄉(xiāng)村振興的成效也就越顯著，因此要努力提高農(nóng)村基層治理能力，解決基層治理中出現(xiàn)的各種問題，以推動全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。