國(guó)土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)策略探討

梅 坤

（武漢永業(yè)賽博能規(guī)劃勘測(cè)有限公司，湖北武漢 430062）

在古代，先賢們提倡天人合一的哲學(xué)理念，而尊重自然、熱愛(ài)自然、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)也是現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的重要要求。工業(yè)文明的迅猛發(fā)展對(duì)自然環(huán)境帶來(lái)了不可逆的負(fù)面影響，再加上一系列天災(zāi)的出現(xiàn)，引發(fā)了人們對(duì)生態(tài)保護(hù)的深入思考。隨著人類文明的進(jìn)一步發(fā)展，生態(tài)文明理念逐漸融入各國(guó)建設(shè)發(fā)展的各領(lǐng)域，并有效推動(dòng)了國(guó)家發(fā)展水平的提升。土地整理指的是通過(guò)采取一系列綜合措施，促進(jìn)有限的土地資源發(fā)揮更大的利用價(jià)值，從而保障土地資源的可持續(xù)利用，在圍繞生態(tài)環(huán)境建設(shè)理念的同時(shí)關(guān)注土地利用空間格局的實(shí)際性質(zhì)，在圍繞人與自然和諧發(fā)展的思想觀念下，促進(jìn)土地整治工作的進(jìn)一步完善。因此，在現(xiàn)階段的時(shí)代背景下，政府對(duì)國(guó)土整治工作提出了更高的要求，也明確了在國(guó)土綜合整治過(guò)程中的職責(zé)與要求。但就目前來(lái)看，我國(guó)國(guó)土整治工作仍存在著不少的問(wèn)題，如重視力度不足、法規(guī)政策缺乏完善性、管理方法無(wú)法得到落實(shí)及區(qū)域發(fā)展不平衡等，對(duì)國(guó)土整治與生態(tài)保護(hù)工作帶來(lái)了不利影響。深入思考其中的問(wèn)題、尋求可行性的解決策略，對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)工作具有十分重要的意義。

1 整體要求

1.1 重視生態(tài)文明需求

生態(tài)文明是人類在遵循人與自然、社會(huì)和諧發(fā)展客觀規(guī)律過(guò)程中所取得的物質(zhì)成果與精神成果的總和，也是人類文明在發(fā)展過(guò)程中邁向新進(jìn)程的關(guān)鍵基礎(chǔ)所在。生態(tài)資源是國(guó)土資源的核心，針對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行治理修復(fù)工作，對(duì)于提高資源實(shí)際利用率、促進(jìn)資源可持續(xù)利用、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有至關(guān)重要的積極意義。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中開(kāi)展國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，必須要充分結(jié)合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)工作的硬性需求，在不斷完善現(xiàn)有生態(tài)文明體制中促進(jìn)環(huán)境綜合治理效益得到進(jìn)一步提升［1］。

1.2 支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2018 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要求，其中明確提出針對(duì)國(guó)內(nèi)山水林田湖草系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃工作要求，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系、提高對(duì)荒漠化與水土流失等自然災(zāi)害的綜合治理質(zhì)量成為重要內(nèi)容。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景要求下，國(guó)土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作被賦予了相應(yīng)的使命與責(zé)任，同時(shí)能夠有效支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到進(jìn)一步提升，可以有效優(yōu)化居民區(qū)布局規(guī)劃、加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的凈化作用，這些工作目標(biāo)顯然與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有一致的整體性要求。

2 存在的問(wèn)題

2.1 重土地開(kāi)采、輕生態(tài)建設(shè)

隨著改革開(kāi)放逐步推進(jìn)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化已然成為時(shí)代發(fā)展的潮流，而在此期間由于過(guò)于關(guān)注土地資源的開(kāi)采利用、忽略生態(tài)文明建設(shè)要求，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題頻頻出現(xiàn)：1）大量耕地被用于工業(yè)建設(shè)，導(dǎo)致生態(tài)用地面積顯著下降；2）工業(yè)生產(chǎn)廢棄物的排放導(dǎo)致大量的環(huán)境污染問(wèn)題，對(duì)原生態(tài)環(huán)境的凈化能力帶來(lái)了明顯的負(fù)面影響。如果任由這樣的現(xiàn)象發(fā)展，很有可能在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量日益下降的同時(shí)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入兩難的制約局面［2］。

2.2 土地整治生態(tài)管理體系存在滯后性

在我國(guó)國(guó)土綜合整治工作中，土地改良、水土流失治理、土地荒漠化治理等一系列改良措施，都在保障農(nóng)民耕地與糧食安全中產(chǎn)生了十分積極的意義，不僅有效提高了土地資源利用率，而且在促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)中發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而就目前來(lái)看，仍有許多地方政府在整治需要、目標(biāo)定位及技術(shù)規(guī)范要求上存在著顯著的不足，民眾參與土地綜合治理的機(jī)會(huì)十分少，實(shí)際生態(tài)管理體系普遍呈現(xiàn)出落后的局面。另外，在建設(shè)驗(yàn)收、國(guó)土資源綜合管理技術(shù)規(guī)范中，并未明確相應(yīng)的農(nóng)業(yè)資源、環(huán)境保護(hù)管理理念與指導(dǎo)方針，缺乏有效的生態(tài)系統(tǒng)管控體系，如在恢復(fù)征收制度、重建受損生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償制度、生態(tài)審計(jì)制度、土地管理與生態(tài)修復(fù)基金等方面顯然存在局限性。

2.3 開(kāi)發(fā)保護(hù)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃工作、生態(tài)功能出現(xiàn)退化

現(xiàn)階段，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾越來(lái)越突出，政府對(duì)生態(tài)修復(fù)工作提出了更高的要求，在此期間，無(wú)論是自然保護(hù)區(qū)還是野生動(dòng)物棲息地的用地面積都在不斷擴(kuò)大，生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)工作也在逐漸走向良性發(fā)展局面。但就目前來(lái)看，仍有個(gè)別生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能難以滿足實(shí)際要求，甚至還會(huì)出現(xiàn)盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)所產(chǎn)生的干擾影響。另外，在國(guó)土綜合治理的整體工作中，由于所涉及的部門(mén)數(shù)量較多，不同部門(mén)之間的職責(zé)定位存在很大的區(qū)別，導(dǎo)致多頭管理現(xiàn)象日益明顯，在區(qū)域開(kāi)發(fā)、保護(hù)措施落實(shí)中普遍存在著缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局的現(xiàn)象，很難真正從整體發(fā)展管理角度落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

3 策略

與以往的土地綜合治理工作相比，目前的國(guó)土空間規(guī)劃綜合整治及生態(tài)修復(fù)工作更加強(qiáng)調(diào)山水林田湖生命共同體的治理理念，在這其中將區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作為核心內(nèi)容，針對(duì)自然資源及各類環(huán)境影響要素進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在污染治理、生態(tài)保護(hù)及水氣土生物的系統(tǒng)管理中，面臨著一定的技術(shù)性問(wèn)題，如應(yīng)用哪種方法才能夠真正兼顧對(duì)山水林田湖的整體性保護(hù)要求。在實(shí)際工作中要針對(duì)不同類型的工作進(jìn)行合理規(guī)劃，充分發(fā)揮工程的加合效應(yīng)，在設(shè)置規(guī)劃任務(wù)中統(tǒng)籌處理整體治理與局部治理間的關(guān)系尤為重要。

3.1 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

2005 年8 月，時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志第一次提出“綠水青山就是金山銀山”，這成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中重要的治理方針。發(fā)展經(jīng)濟(jì)并非必須以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，相反改善生態(tài)環(huán)境的目的恰恰是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，因此保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)應(yīng)成為一種相輔相成的協(xié)同關(guān)系。在國(guó)土綜合整治過(guò)程中，要結(jié)合實(shí)際環(huán)境的整治承載能力進(jìn)行優(yōu)化與開(kāi)發(fā)，將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，建立完善的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償體系，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的全面發(fā)展，在此期間明確相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量改善職責(zé)與監(jiān)督管理責(zé)任，關(guān)注各領(lǐng)域生產(chǎn)環(huán)境的實(shí)際衛(wèi)生條件，加強(qiáng)企業(yè)產(chǎn)品改良工作，在企業(yè)生產(chǎn)中推廣循環(huán)生產(chǎn)模式，重視生態(tài)工業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，做好對(duì)民眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳工作，強(qiáng)化民眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，積極、合理地運(yùn)用自然資源。此外，在國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)過(guò)程中，要注重遵循自然發(fā)展規(guī)律，在資金政策的整合中建立多部門(mén)協(xié)調(diào)管理機(jī)制，在強(qiáng)化規(guī)劃與引導(dǎo)工作中促進(jìn)國(guó)土整治的綜合發(fā)展，確保整治目標(biāo)真正實(shí)現(xiàn)在質(zhì)量、生態(tài)、人文及數(shù)量上的“四位一體”［3］。

3.2 完善整治保護(hù)修復(fù)機(jī)制

1）針對(duì)國(guó)土整治需求狀況進(jìn)行深入分析，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度上明確國(guó)土整治需求，針對(duì)性構(gòu)建國(guó)土空間整治修復(fù)機(jī)制，在開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、修復(fù)等過(guò)程中提升國(guó)土整治修復(fù)效果。2）拓展融資渠道，加快多元化融資投入保障機(jī)制的落實(shí)工作，為國(guó)土綜合治理工作提供更多資金。例如，政府部門(mén)可以聯(lián)合銀行機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織等多方部門(mén)，以基金管理的方式成立國(guó)土綜合治理生態(tài)基金，在充分利用債券投放的方式中提升資金利用的有效性［4］。在資金利用方面要關(guān)注不同部門(mén)的資金整合利用狀況，能夠在結(jié)合財(cái)政支出、金融業(yè)務(wù)、社會(huì)資金中，保障國(guó)土綜合治理工作及生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的資金投入。3）構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機(jī)制體系，聯(lián)合多方部門(mén)推動(dòng)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)工作的同步落地，還要進(jìn)一步提高監(jiān)督管理機(jī)制的有效性，在明確職權(quán)劃分內(nèi)容中開(kāi)展常規(guī)性監(jiān)督檢查工作，有效創(chuàng)新監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)制以提升監(jiān)督管理效能。4）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與績(jī)效考評(píng)機(jī)制，在國(guó)土綜合治理工作中保障個(gè)人或組織的合法權(quán)益，在整治修復(fù)過(guò)程中提高工作效率，為國(guó)土綜合治理與保護(hù)修復(fù)質(zhì)量提升發(fā)揮重要的機(jī)制作用。

3.3 落實(shí)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)

生態(tài)保護(hù)修復(fù)是國(guó)土綜合治理工作中必不可少的重要環(huán)節(jié)，需結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)際狀況針對(duì)性開(kāi)展相應(yīng)的解決措施。在現(xiàn)階段的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)手段中，一般分為自然修復(fù)與人工干預(yù)修復(fù)2 項(xiàng)修復(fù)手段，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的主要目的是拉近人與自然間的關(guān)系，因此在手段選擇與應(yīng)用中需盡可能地考慮生態(tài)化技術(shù)，將保護(hù)自然環(huán)境作為技術(shù)應(yīng)用的前提，開(kāi)展相應(yīng)的生態(tài)化技術(shù)。例如，在生態(tài)系統(tǒng)輕微損害地區(qū)，可結(jié)合封山育林、降沙育草、補(bǔ)水保濕等措施盡快恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能；對(duì)于損害過(guò)于嚴(yán)重的地區(qū)，需提供改善土地耕地條件、整治沙漠化區(qū)域與侵蝕海岸海島區(qū)域、加強(qiáng)對(duì)受污染土壤的整治工作及大面積開(kāi)展植被種植工作等措施，有效修復(fù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能，盡快吸收各方面創(chuàng)新主體智慧，積極推進(jìn)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)技術(shù)的創(chuàng)新性發(fā)展，在深化與發(fā)達(dá)國(guó)家的深入交流合作中，豐富區(qū)域多樣性，提升國(guó)土綜合治理質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)修復(fù)效果［5］。

3.4 提高自然資源利用率

針對(duì)現(xiàn)階段自然資源盲目開(kāi)發(fā)濫用的現(xiàn)象，必須尋求更為有效的解決途徑，促進(jìn)自然資源利用率的進(jìn)一步提高。以城鎮(zhèn)區(qū)域來(lái)講，在國(guó)土綜合治理工作中，最為關(guān)鍵是要關(guān)注周邊限制地區(qū)的利用與開(kāi)發(fā)，尤其要開(kāi)發(fā)利用率較低的建設(shè)用地，有效提高城鎮(zhèn)地區(qū)土地資源利用率。而在農(nóng)村地區(qū)，政府需關(guān)注“空心村”“危舊房”等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，針對(duì)性加強(qiáng)治理改造工作，優(yōu)化農(nóng)民群體居住環(huán)境，進(jìn)一步提升農(nóng)村地區(qū)建設(shè)空間利用率［6］。在不同級(jí)的國(guó)土資源管理部門(mén)中，要積極調(diào)動(dòng)各方人員的工作積極性，真正在實(shí)際行動(dòng)中主動(dòng)作為、落實(shí)綜合治理政策，在始終堅(jiān)持農(nóng)業(yè)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展原則的基礎(chǔ)上，全方位推進(jìn)節(jié)約用地制度及耕地保護(hù)機(jī)制的實(shí)施，提升農(nóng)村土地資源用途管制質(zhì)量，為農(nóng)業(yè)地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展持續(xù)添磚加瓦。同時(shí)，各地政府要深入研究黨十九大報(bào)告及中央的相關(guān)要求，盡快推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作的發(fā)展，務(wù)必落實(shí)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過(guò)程中的用地保障工作，提升土地利用的整體規(guī)劃質(zhì)量。針對(duì)地塊分散的問(wèn)題，需盡快加強(qiáng)整合工作，在集約化建設(shè)管理中提升山坡耕地、貧瘠耕地、旱澇區(qū)域的治理效果，有效推動(dòng)耕地效益發(fā)展，從整體規(guī)劃角度進(jìn)一步提高自然空間利用率［7］。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入，國(guó)土綜合治理工作變得日益迫切，而在此之間必須充分重視生態(tài)文明建設(shè)工作，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，促進(jìn)國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展利用，為我國(guó)生態(tài)建設(shè)與工業(yè)文明發(fā)展真正發(fā)揮應(yīng)有的基礎(chǔ)作用。