農村水利工程管理中存在的問題及改進方向

呂建強

（景泰縣水務局，甘肅景泰 730400）

0 引言

農村水利工程高效管理是實現農村經濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障[1]。根據水利部出臺的《加快推進農村水利工程建設實施細則》分析，農村水利工程管理對象差異較大、要素眾多，涉及小型農田水利工程、飲水安全工程、大型灌溉及排水工程、高效節(jié)水灌溉工程等，加上各地農村差異（水資源存量與分布差異、需求與供給差異、利用與保護方式差異等），實施農村水利工程管理必須因地制宜。同時，農村水利工程價值高度統(tǒng)一，即立足“三農”涉水服務領域，是為生產、生活、生態(tài)等提供實用性功能的水工建筑“集合體”，在宏觀維度必然存在某些共性。基于這一思路，廣大農村水利工程管理事務中存在一些共同的、常見的問題，本文在展開相關研究的過程中，將問題置于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來的一系列變化中，進而更科學地明確改進方向。

1 農村水利工程管理概述

1.1 本質探討

從歷史維度看，水利是推動農耕文明延綿數千年的重要條件，也是構筑中華文明大廈的重要根基之一，立足農村社會場域進行水利工程管理是刻在民族“DNA”中的意識與能力。時代變遷之下，農村水利工程管理的對象、內容、形式、方法等不停更迭，對其認知也不應局限在表面，更不能從單一維度定義。

從農村行為主體（農村基層組織及農民）視角出發(fā)，水利工程管理的本質就是確保功能正常發(fā)揮，這觀點是基于既有農村水利工程項目、設施之上的例如對渡槽、排水渠、灌溉網絡等展開定期維護，以確保出現旱情及洪澇等災害時農村社會相關主體的經濟、人身安全等損失可以降到最低。

從農村行政主體（地方政府與水利部門）視角出發(fā)，水利工程管理的本質是保障公益性、基礎性、戰(zhàn)略性[2]，公益性可從水利工程管理資源投入方面理解，包括管控水資源的各種設備、基建工程等，“投入－產出”關系并不以市場經濟思維建構，要充分考慮民生?；A性可以從水利工程所處管理場域理解，即農業(yè)是維持經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、糧食安全的“基礎性產業(yè)”，水利又屬于農業(yè)產業(yè)鏈上的基礎要素之一。戰(zhàn)略性可從水資源保護及可持續(xù)利用方面理解，水利工程管理的直接對象是各類水工建筑、設備，但最終目的是實現水資源的合理調配與管控，戰(zhàn)略管理在時間、空間上實踐跨度更大。因此，必須依據“依法治水、科學用水”要求展開，即以“水資源戰(zhàn)略價值”為基準實施水利工程管理工作。

1.2 價值分析

1.2.1 加速農業(yè)產業(yè)擴張。中國農業(yè)正加速供給側轉型，由機械化向智能化升級，如大數據、物聯網等高新技術不斷滲透農業(yè)產業(yè)體系，推動農業(yè)向第二、三產業(yè)融合。水利工程管理改進有利于三大產業(yè)之間的協(xié)同與嵌套，在加速農業(yè)產業(yè)擴張的基礎上，創(chuàng)造更大的經濟效益。

1.2.2 美化農村社會環(huán)境。根據鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略倡導的“生態(tài)宜居”要求，強化水資源管理是美化農村社會環(huán)境必不可少的職能，除了水景觀項目之外，村落綠化、生態(tài)修復、有機農業(yè)等都離不開優(yōu)質水資源的支持。這意味著水利工程類型、數量都將進一步增加，水利工程管理改進將為“美麗鄉(xiāng)村”夯實基礎。

1.2.3 提升農民生活品質。根據2021年中央一號文件的內容，農村工作的重點之一是“加強鄉(xiāng)村公共基礎設施建設”，明確提出“實施農村供水保障工程”“推進城鄉(xiāng)供水一體化”“自來水普及率提高到88%”等要求，農村水利工程屬于“鄉(xiāng)村公共基礎設施”的范疇。新時期背景下，它的價值不局限于農業(yè)生產領域（種植、養(yǎng)殖、林業(yè)、漁牧等），其價值也逐漸向鄉(xiāng)村生活、文化、治理等方面傾斜。例如，改進農村“生活類”水利工程管理方式有助于農村“廁所革命”“集中治污”等公共管理效能的提升。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村水利工程管理存在的問題

2.1 農民集體意識薄弱，水利工程管理能力低下

客觀上，農民是水利工程的最大受益群體，理應成為水利工程的主要管理者。這一觀點的提出是出于“誰受益、誰負責”的因果邏輯，也是基于管理效能最大化的現實邏輯，即農民的日常生活、生產空間中分布著大量水利工程建筑及設施，在使用過程中可以及時發(fā)現存在的問題，在問題尚處于“不嚴重的狀態(tài)”時加以解決，可以節(jié)約大量成本與資源。但通過“公地悲劇”理論分析，農民大多情況下集體意識淡薄，主觀上希望以“較小投入”得到“最大收益”，例如，在支付足額水費的情況下，希望水利工程保持正常運轉狀態(tài)，而檢查、維修、更換等額外支出，并不在自己所承擔范圍之內。如此一來，農村水利工程的使用周期必然會大大縮短。

此外，考慮到當前我國水利工程管理現狀，《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確提出“推進智慧水利建設”的要求，在各類現代化設備、智能化技術的參與下，其管理難度發(fā)生了質的變化，相當一部分設備需要專業(yè)人員操作，部分有集體感、責任心的農民即便想要主動參與管理，也因為缺乏必備技能而無法落實。

2.2 水利工程重建輕管，缺乏充足運行維護資金

根據《規(guī)劃》中“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”的原則，近年來各地在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中，大量資金、資源、技術、人才等被投入到“三農建設”領域，以期有計劃、有步驟地縮小城鄉(xiāng)基礎建設差距。然而，水利工程方面存在明顯的“建管分離”現象，建設水利工程作為地方政府政績的組成部分，可以更便捷地調配資金人員，而管理水利工程屬于長期性工作，需要長期性投入，僅依靠地方政府很難構建起長效管理機制。

缺乏充足的運行維護資金是造成“重建輕管”的主因。一方面，水利工程管理表現出“基礎性”和“戰(zhàn)略性”特點，地方政府在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中不得不建，但管理資金需要“活水”，主要源自于農戶集資及繳納的水費。另一方面，水利工程管理強調“公益性”價值，這讓一部分不愿意出資的農民有了正當借口，尤其是經濟落后地區(qū)，如何對農民集資，收費標準如何設計，日常管理由誰負責等議題，難以在村一級行政單位得到解決。

2.3 管理權責分配不清，各方參與協(xié)同能力差

從公地悲劇理論可知，公共資源破壞且難以修復的現象，主要是由于公共資源的產權不清造成的，即從農民角度出發(fā)，水利工程人人可以使用，但水利工程產權屬于集體，因此個人完全不需要承擔巡檢、保護、維修等責任。在這種情況下，農民個人、村民小組、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等各方在水利工程管理上，難以做到統(tǒng)一參與，有效協(xié)同。

此外，由于產權不清進一步導致管理權責分配不清，以已建成的農村水利工程為例，農民主觀上認為這是國家、政府賦予自身的福利，既然有人建設，理應有人管理。而農民在使用水利工程時又存在一定的利己性、隨意性，如根本不了解水利工程管理機制，僅按自身需求隨意改動渠道、閥門、機泵等設備，即便造成破壞也無人追責，或者無法追究責任，久而久之會增強對水利工程管理的漠視態(tài)度[3]。

3 新時期農村水利工程管理改進方向及主要措施

3.1 加強對農民群眾的思想教育，引導全面參與水利工程管理

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標之一是實現農村社會“治理有效”，農民是農村各項事業(yè)治理的主力軍，結合“鄉(xiāng)風文明”理念、加強農民群眾思想教育，逐漸讓農民個體形成強烈的集體主義意識，將有利于引導他們全面參與到水利工程的管理活動中來。

以此為改進方向，在主要措施上涉及政策支持、法律保護、財政補貼、技術培訓等，尤其在個別經濟落后地區(qū)新建水利工程項目時，水利工程規(guī)劃、施工、投入使用的各個環(huán)節(jié)，都應該吸引村民積極參與。一方面，可在農村聚落環(huán)境中展開線下宣傳，例如印刷水利工程管理說明材料、舉辦村民大會等方式，黨員干部要發(fā)揮帶頭作用，不僅口頭宣傳、更要身體力行。另一方面，利用好農村廣播、移動網絡、電視媒體等線上途徑，讓人民群眾認識到水利工程管理工作好壞與自身利益密切相關，以此調動廣大農民的積極性。

3.2 借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略人才隊伍，加大水利工程管理技術支持

鄉(xiāng)村振興作為一個系統(tǒng)工程、長期戰(zhàn)略，不僅要為“三農”提供資金、設備，更應提供各類專業(yè)人才。例如，擴大科技特派員隊伍，將其作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才下鄉(xiāng)”常態(tài)化組織形式，在科技人員委派、培訓方面進行多元擴展，不要僅聚焦在種植、養(yǎng)殖、農作物管理、病蟲害防治等領域，要因地制宜、有的放矢地增加水利工程管理技術人員比例[4]。

以此為改進方向，主要措施上基于“管養(yǎng)分離”原則建構，即涉及重要技術故障、設備維修、部件更換的問題時，有專業(yè)人員下鄉(xiāng)管理或提供指導，而日常養(yǎng)護則由村民負責。通過這種方式，可以有效地提高農村水利工程管理質效。一方面，水利專業(yè)人才有限，可以集中精力應對水利工程出現的重大問題。另一方面，村民在日常養(yǎng)護過程中可以及時發(fā)現問題，及時進行止損。

3.3 健全農村水利工程產權制度，構建水利工程自主管理體制

由政府主導為農村水利工程提供專業(yè)人才隊伍，彰顯“公益性”的特征，但要徹底消除“公地悲劇”，還必須健全農村水利工程產權制度，以產權連接聯系各方參與主體[5]。著名政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆認為，消除“公地悲劇”的最佳手段就是自主治理，即將公共資源的使用權利與應盡責任統(tǒng)一起來。以此為改進方向，在主要措施上，則要利用產權劃分手段明確水利工程的管理主體。

結合中國農村基層社會的現狀，管理主體主要包括三類：第一類是由地方政府（縣、鄉(xiāng)、區(qū)、鎮(zhèn)等）投資興建的農村水利工程，一般規(guī)模較大、功能齊全，主要服務于農業(yè)灌溉、地方企業(yè)生產等，由政府指派專人管理，并向服務提供方繳納一定費用。第二類是村集體投資興建的水利工程，可通過向村民集資的方式收回成本，管理分配到各家各戶，可按照年、季度、月的周期進行管理，收入的水費作為管理資金。第三類是村民自建或聯合共建的水利設施，進行自主管理，其他村民或村集體支付一定費用，收益歸建設者所有。同時，在明確產權的基礎上，鼓勵水利工程管理外包，發(fā)揮專業(yè)團隊優(yōu)勢，提高管理效率和質量，引導地方金融機構積極參與到農村水利工程建設及管理項目中來，以“管理費”作為抵押，激活各方參與及協(xié)同的積極性。

4 結語

農村水利工程管理改進既要因地制宜，也要順應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進，在人才、制度、教育等各方面綜合發(fā)力。尤其各地加大扶貧攻堅力度，相當一部分地區(qū)的農業(yè)產業(yè)結構發(fā)生了變化。這種變化并非是種植類型、養(yǎng)殖項目等方面的變化，而是農業(yè)與加工業(yè)、服務業(yè)等之間的深度融合，實現了三大產業(yè)在農村社會的系統(tǒng)嵌套。例如，原本以農產品為主要收入的農業(yè)經營方式，通過引進食品加工企業(yè)、建設生態(tài)產業(yè)園、開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目等，形成了多元化經營態(tài)勢，延長并豐富了農業(yè)產業(yè)鏈條，在“新農業(yè)產業(yè)結構”下，農村水利工程管理方式要更多元化。