阜新市農(nóng)田水利工程建設(shè)存在的問題及其對策

李 曉

（阜新市清河門區(qū)河西鎮(zhèn)人民政府，遼寧阜新 123006）

在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、保障糧食生產(chǎn)安全及抵御水旱災(zāi)害等方面，小型農(nóng)田水利工程都起著重要作用[1]。近年來，我國持續(xù)投入大量資金用于農(nóng)田水利工程建設(shè)，但受客觀條件限制，工程建設(shè)管理仍存在許多問題，制約了農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。本文分析遼寧省阜新市小型農(nóng)田水利工程建設(shè)存在的主要問題，并提出對策建議。

1 概況

阜新市地處遼寧省西部，土地總面積10 355 km2?？傮w的地貌格局為西部低山丘陵區(qū)和東部柳繞平原區(qū)，大體呈“六山一水三分田”，山地、平地、水域分別占總面積的64.0%、35.6%、0.4%。地勢北高南低，西部由自西而東展布的努魯兒虎山、牤牛河谷地、細(xì)河谷地、醫(yī)巫閭山相間排列而成，大部分為切割破碎的丘陵地，森林植被稀少，自然生態(tài)破壞程度較大；東部包括繞陽河下游、柳河下游、養(yǎng)息牧河平原區(qū)，大部為堆積地形的沖洪積平原和河谷平原。

阜新市屬于溫帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，年降水量480 mm，夏季降水約占全年總降水量的80%，易造成不同時段的干旱。按地理位置可以將阜新市河流劃分成以大凌河流域?yàn)橹鞯奈鞑恐T河和以遼河水系為主的東部諸河，主要有養(yǎng)息牧河、柳河、細(xì)河、繞陽河、牤牛河等河流。阜新市多年平均地表水資源量2 033萬m3，受下墊面和降雨變化影響，地表水資源呈逐漸衰減趨勢。從時間維度上，不同年代豐枯變化大，20世紀(jì)初期枯水期地表水資源不足20世紀(jì)五六十年代豐水期的1/5；從空間維度上，水資源區(qū)域分布不均衡，東部諸河水資源條件相對較好，地表水資源較豐富。

農(nóng)田水利工程以井灌為主，以灌區(qū)提、引、蓄水工程為輔，工程運(yùn)維管理有個人承包和村集體管理兩種模式。其中，個人承包管理是結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的農(nóng)灌井水源、土地面積、水利設(shè)施好壞程度等，確定能源單耗、澆地面積和管護(hù)職責(zé)等，并與井管人員按每小時水費(fèi)收取定額等指標(biāo)簽訂承包合同；村集體管理的農(nóng)田灌溉井所有權(quán)歸村、組集體所有，受益村村委會指派每眼井的井管員，對所管轄的各井負(fù)責(zé)統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一管理，收繳的水費(fèi)為井管員工資主要來源。

2 存在的問題

2.1 農(nóng)田水利工程建設(shè)資金投入不足

充足的資金是農(nóng)田水利工程建設(shè)的根本保障，然而近年來農(nóng)田水利建設(shè)資金總體上相對缺乏。阜新市實(shí)施的單個小農(nóng)水項(xiàng)目補(bǔ)助額度執(zhí)行《遼寧省小型農(nóng)田水利項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”改革試點(diǎn)工作操作指南（試行）》規(guī)定，即不超過50萬元。雖然該操作指南保障了小農(nóng)水工程受益群體的數(shù)量，但也面臨著點(diǎn)多面廣的問題，因缺少規(guī)模化集中連片工程、工程檔次低等影響工程質(zhì)量和效益，且無法保障項(xiàng)目后期所需的管護(hù)資金，進(jìn)一步增加了工程監(jiān)管難度。在農(nóng)作物用水高峰期往往因干旱出現(xiàn)河道斷流情況，難以滿足農(nóng)田灌溉用水需求，加之單方水生產(chǎn)效率不高、灌溉水有效利用系數(shù)低等的影響，阜新市仍然無法擺脫靠天吃水的局面[1-3]。

2.2 管護(hù)主體不明確，管護(hù)職責(zé)不清

按一定的比例由縣、鄉(xiāng)和上級政府投資興建的農(nóng)田水利工程，因資金渠道來源多致使工程建成運(yùn)營后的產(chǎn)權(quán)歸屬不明確。按《水庫工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL 106—2017）中權(quán)責(zé)劃定要求，縣域內(nèi)小型水庫的渠首工程產(chǎn)權(quán)歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣一級水利主管部門，政府每到汛期都會安排專人負(fù)責(zé)看守，但不承擔(dān)水庫蓄水調(diào)節(jié)和灌溉放水管理等職責(zé)[2-4]。因此，小型水庫尚存在職責(zé)不清、管護(hù)主體不明確、灌溉管理滯后等問題，因無人管理而隨意取水的現(xiàn)象普遍存在。此外，方塘灌溉抗旱井、河湖引水壩等工程主體也不明晰，導(dǎo)致不規(guī)范使用的情況時有發(fā)生，工程灌溉效益無法有效發(fā)揮。

2.3 群眾管護(hù)意識差，管理水平不高

在思想上，部分管護(hù)人員存在重建設(shè)、輕管理的傾向，工程管護(hù)意識較差；雖然有的農(nóng)民參與了農(nóng)田水利的建管維護(hù)，但受管理體制不健全、管理制度難落實(shí)等因素的影響，農(nóng)民參與程度偏低；受重骨干輕配套、重建設(shè)輕管理、重大輕小等意識的限制，農(nóng)田水利管護(hù)陷入國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了的局面。同時，政府無法及時付費(fèi)、農(nóng)民水費(fèi)計(jì)收困難等也在一定程度上降低了工程的整體收益。目前，大多數(shù)基層管護(hù)人員的技術(shù)力量薄弱、專業(yè)管理水平不高，加之缺少更深層次的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和繼續(xù)深造的機(jī)會，工程管護(hù)人員的專業(yè)服務(wù)能力低，難以承擔(dān)有一定難度的管理工作[5]。

2.4 重視工程建設(shè)，忽視日常管護(hù)

近年來，阜新市投資興建了大批農(nóng)田水利項(xiàng)目，但工程建成后大多面臨著缺乏日常管護(hù)、管理制度落實(shí)不到位的難題。特別是小農(nóng)水工程普遍存在管護(hù)人員配備不足、建后缺少專人負(fù)責(zé)、組織機(jī)構(gòu)不完善、管理制度不健全等問題，加之工程規(guī)模小、涉及面廣等，有的渠道工程建成或維修加固后交由村民自主管理，難以充分發(fā)揮水利工程效能，進(jìn)一步加劇了工程的損毀和老化，工程效益和使用年限受到嚴(yán)重影響。目前，年久失修的農(nóng)田水利設(shè)施占25%，工程完好率僅有75%，結(jié)合水利整體規(guī)劃也只能做簡單的修補(bǔ)，農(nóng)田水利的高效發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

2.5 缺少專業(yè)水利管理人員

農(nóng)田水利工程大多建于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、交通不便、工資福利水平較低的農(nóng)村地區(qū)，難以有效吸引專業(yè)的水利管理人才，加之工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)少、經(jīng)濟(jì)條件差、工程點(diǎn)多面廣，條件不允許配備較多的專職管理人員。然而，兼職管理員只能進(jìn)行簡單的看管和運(yùn)行操作，沒有能力及時解決運(yùn)行過程中的渠系滲漏、機(jī)電故障等問題，加大了機(jī)電設(shè)備和渠系受損程度，工程使用年限大大縮短，農(nóng)田水利設(shè)施維修成本增加。同時，工程管理單位缺乏人才培養(yǎng)意識，對水利管理人員再培訓(xùn)學(xué)習(xí)重視不夠。隨著機(jī)械設(shè)備的不斷更新和施工技術(shù)的快速發(fā)展，管理人員對新技術(shù)和新知識的掌握不夠，從而限制了工程建設(shè)中新工藝的應(yīng)用。

3 對策建議

3.1 多渠道籌集資金，保證資金合理使用

為解決農(nóng)田水利資金投入不足的問題，可采取提高水利工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、加大財(cái)政資金投入力度、以工程預(yù)算結(jié)果規(guī)劃融資渠道等措施，多渠道籌措工程建管資金。1）政府部門應(yīng)加快制定農(nóng)民參與建管的獎補(bǔ)機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)政策，并結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主投資，積極探索新的融資模式，在小型農(nóng)田水利工程建設(shè)過程中引導(dǎo)民間資本投資，拓展工程融資渠道以獲取充足的建設(shè)資金。2）在農(nóng)田水利工程建設(shè)階段應(yīng)明確工程成本影響因素，通過分析工程造價組成制定科學(xué)的成本管理模式，保證資金使用的科學(xué)合理性。3）為實(shí)現(xiàn)資金的充分利用，在工程建設(shè)和運(yùn)行階段統(tǒng)籌規(guī)劃資金投入，通過編制預(yù)算方案、準(zhǔn)確評估等手段合理分配有限的資金，進(jìn)一步提升資金的使用效率，保證工程建設(shè)和運(yùn)行階段都有充足的資金支持。通過以上管理可有效防止不必要的資金浪費(fèi)，解決建設(shè)階段資金投入過多而后期維護(hù)管理資金不足的問題，保證工程建設(shè)質(zhì)量和長久高效運(yùn)行[6]。

3.2 明晰農(nóng)田水利工程權(quán)責(zé)，強(qiáng)化主體意識

明確工程產(chǎn)權(quán)關(guān)系是加強(qiáng)農(nóng)田水利管理的基本條件，工程管理主體可以通過水權(quán)分配和明晰產(chǎn)權(quán)來確定，以保證權(quán)責(zé)利的全面落實(shí)。1）將競爭機(jī)制引入工程管理的范疇，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣政府負(fù)責(zé)大中型農(nóng)田水利管護(hù)職責(zé)，積極探索通過股份合作、租賃、承包、拍賣等方式落實(shí)小型水利工程管護(hù)工作的機(jī)制，充分發(fā)揮各級農(nóng)田水利工程效益。2）為明晰工程管護(hù)主體引入分級產(chǎn)權(quán)移交機(jī)制，如市級或縣級水利部門負(fù)責(zé)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)大型水利工程的管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負(fù)責(zé)跨村一級小型水利設(shè)施、供水設(shè)備的管護(hù)，農(nóng)戶或村集體統(tǒng)一負(fù)責(zé)方塘、田間抗旱井等小農(nóng)水工程的管理。將廣大群眾經(jīng)濟(jì)利益與工程管護(hù)掛鉤，增強(qiáng)農(nóng)民參與管護(hù)的責(zé)任感，從而實(shí)現(xiàn)使用權(quán)、管理權(quán)和所有權(quán)的統(tǒng)一。

3.3 調(diào)動群眾參與積極性，加強(qiáng)工程監(jiān)管

建立健全農(nóng)田水利工程長效管護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)民參與工程管理，促進(jìn)農(nóng)田水利工程的長效運(yùn)行。根據(jù)“誰投資、誰受益”的原則加快形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利設(shè)施管護(hù)新機(jī)制，條件允許時可成立農(nóng)民用水協(xié)會，充分發(fā)揮農(nóng)民自主管理作用，可以通過租賃或承包給個人、聘請專管人員等方式負(fù)責(zé)農(nóng)田水利的管護(hù)，進(jìn)一步提升工程綜合效益。

3.4 轉(zhuǎn)變重建輕管觀念，加強(qiáng)建后管護(hù)

為充分發(fā)揮農(nóng)田水利工程效益必須實(shí)施切實(shí)有效的運(yùn)行維護(hù)管理，逐漸扭轉(zhuǎn)重建輕管的觀念，依據(jù)行業(yè)規(guī)范及法律規(guī)章制度對農(nóng)田水利工程實(shí)施嚴(yán)格的管理。此外，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程長效運(yùn)行的關(guān)鍵是制定健全的運(yùn)行管護(hù)制度，加強(qiáng)建后管護(hù)。1）進(jìn)一步加大資金投入和扶持力度，制定工程管護(hù)費(fèi)用籌措辦法和運(yùn)行管護(hù)定額；2）深化產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵與支持農(nóng)民用水協(xié)會管理，激發(fā)群眾參與管護(hù)活力；3）強(qiáng)化基層技術(shù)服務(wù)組織和水利管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，持續(xù)優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，對管理單位辦公條件、信息網(wǎng)絡(luò)、管理手段等方面投入部分資金，切實(shí)提升基層水管單位的服務(wù)水平和工作能力；4）針對農(nóng)田水利工程運(yùn)營制定出臺相應(yīng)的法規(guī)條例，明確廣大群眾、社會組織和各級政府的管護(hù)責(zé)任，完善工程管理資金投入機(jī)制，逐漸實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化長效管護(hù)目標(biāo)；5）按要求定期進(jìn)行檢測，全面做好工程管護(hù)各項(xiàng)工作，對渠、溝、堰、塘、庫等水利設(shè)施，每年春夏時節(jié)重點(diǎn)做好清淤整治、滯蓄保水工作，以保證春灌水源的充足、農(nóng)田水利工程的長效運(yùn)行和工程效益的發(fā)揮。

3.5 加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提升專業(yè)管理能力

為及時有效地解決農(nóng)田水利工程存在的問題，必須通過專業(yè)技術(shù)學(xué)習(xí)加快提升工程管理水平，定期開展多種形式的教育培訓(xùn)。1）加強(qiáng)人員培訓(xùn)。定期開展自學(xué)或者學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，通過學(xué)習(xí)考核不斷掌握相關(guān)專業(yè)知識，進(jìn)一步提升農(nóng)田水利工程的管護(hù)水平。2）貫徹落實(shí)管理制度。農(nóng)田水利工程應(yīng)貫徹執(zhí)行相關(guān)管理制度，只有全面掌握管理制度才能保障運(yùn)維管理工作的科學(xué)有效性。3）組建高水平的管理隊(duì)伍。農(nóng)田水利工程管理技術(shù)復(fù)雜、涉及內(nèi)容較多，創(chuàng)建優(yōu)秀的工程管理隊(duì)伍是有效解決農(nóng)田水利現(xiàn)存問題的關(guān)鍵。4）充分發(fā)揮專業(yè)人員的帶動作用。老員工的管理經(jīng)驗(yàn)豐富而新員工的學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，必須將經(jīng)驗(yàn)與理論有機(jī)結(jié)合才能切實(shí)提升工程管理水平。學(xué)習(xí)培訓(xùn)是提升工程專業(yè)管理水平和管理技能的最佳途徑，隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，培訓(xùn)學(xué)習(xí)的形式越來越多，比較常用的有邀請專業(yè)指導(dǎo)、利用網(wǎng)絡(luò)資源學(xué)習(xí)和先進(jìn)管理模式學(xué)習(xí)等方式。

4 結(jié)語

阜新市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)田水利建設(shè)密切相關(guān)。在農(nóng)田水利工程建設(shè)過程中，各級部門要各司其職，結(jié)合工程資金投入和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃完善農(nóng)田水利工程設(shè)計(jì)，保證農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)田水利工程的協(xié)調(diào)性；通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、節(jié)約水資源、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)水資源供給、加強(qiáng)工程管理等，保證農(nóng)田水利工程防洪排澇和農(nóng)田灌溉效益的發(fā)揮，促進(jìn)水利事業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)高效可持續(xù)發(fā)展。